公益林生态效益补偿管理实践保障举措探究

祝卫英

（云南省泸水市林业和草原局，云南 泸水 673199）

进入到新的历史发展阶段，尤其是党的十八大以来，我国经济社会发展质量水平显著提高，传统粗方型发展模式加快向集约型发展模式转变，整体层面的环境质量得到了显著改善，但是还存在着诸多问题和不足，局部恶化的情况依然存在，不利于全面协调可持续发展理念的践行，也在一定程度上影响了人类社会的和谐发展。加快公益林建设，并持续推进生态效益补偿管理制度构建已经成为社会发展的基本趋势，也是深化和推动新时期生态环境保护工作的关键所在。大量的研究发现，借助公益林生态效益补偿管理工作的扎实开展，可以更好地维护不同参与主体的基本权益，对生态环境的整体性改善发挥着重要作用，对推动各种自然环境问题的解决都有着深刻影响。

1.前言分析

在当前我国森林资源组成结构中，公益林是重要的组成部分，经过各级政府的大力支持，大量的资源投入其中，公益林整体建设规模持续增多，极大促进了公益林的现代化建设，在我国森林资源结构当中的占比不断提高，不少地方甚至达到了40%以上。依托公益林建设，不仅有效增加了我国林业资源的实际储备量，而且强化了人与自然环境的基本联系，有助于推动各种自然环境问题的解决。同时，大量的研究发现，公益林表现出的生态效益非常高，在新时期生态环境保护中扮演着重要角色。从不同层面提升公益林管理水平，可以更好地释放公益林的基本潜力，对促进经济社会的全面协调可持续发展都有着重要作用，可以显著改善人们的生产生活环境。

在以往几十年的发展建设当中，由于粗放型发展理念的影响，我国原有的公益林受到了一定程度的影响，不少地方出现了公益林建设投入力度不够或者各种形式的损坏现象，实际导致的自然环境问题比较多，为此公益林补偿逐步成了新时期中国补偿政策中的关键所在，通过对公益林生态补偿机制的优化和完善，可以更好地维护公益林参与主体的基本权益，可以更好地推动新时期公益林生态补偿机制的创新发展，对于提升我国补偿政策研究质量水平都有着深刻影响。在全面建成小康社会即将到来之际，各个层面应当更加积极主动地融入公益林建设当中，注重抓好公益林生态补偿机制创新发展工作，从而更好地释放公益林现代化发展的潜力，推动公益林高质量发展建设起来，这对于践行创新、协调、绿色、开放、共享理念都有着重要意义。

2.对公益林生态效益补偿管理的实际意义

2.1 有助于推动我国现代林业的改革发展

在马克思主义实事求是原则指导下，党中央先后出台了《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》等系列文件，对指导新时期我国林业改革发展有着根本性的影响，凸显了“生态建设的核心”基本地位，能够更好地激发不同层面参与林业建设的主动性与积极性。通过实施公益林生态效益补偿制度，能够加快推动公益林建设历史层面上各种矛盾问题的解决，加快了我国迈进有偿应用公益生态林的新阶段步伐，可以更好地提升我国现代林业发展建设质量水平，对于现代林业践行全面协调可持续发展理念也有着深刻意义。

2.2 能够深化“人本理念”，增强林业可持续发展内生动力

在新的历史发展环境下，整体层面对林业资源的需求显著增多，林业资源的根本性、关键性及基础性影响更加深刻地体现出来，林业市场呈现出蓬勃发展的良好态势，为了更好地推动林业事业的高质量发展建设，就需要对林业经济参与主体的基本利益进行有效维护。从中央层面上看，公益林生态效益补偿制度，是优化与完善林业利益分配机制的一种良好尝试，可以更好地激发经营群体的参与主动性，对维护所有者的基本权益也发挥着重要作用，这对于加快“乡村振兴”等战略实施也具有重要影响。同时，依托于公益林生态效益补偿制度的实施，可以更好地激发社会闲散资源融入公益林建设当中，从而加快现代林业分类改革发展的步伐，从源头上推动公益林建设当中各种矛盾问题的解决，对我国林业建设更好地经受历史与实践考验都有着长远意义。

3.当前公益林生态补偿当中存在的基本问题

在现代林业改革发展当中，虽然我国各级政府围绕着公益林生态效益补偿进行了各种形式的探索，也形成了一系列的创新成果，但是由于我国各地情况的复杂性、特殊性，在实际进行公益林生态效益补偿上还存在着诸多问题，主要体现在以下方面：

3.1 市场主体表现出的活力不够

从20世纪90年代以来，我国经济社会改革发展持续加快，政府与市场两者之间的关系得到了进一步优化完善，彼此之间的责任划分也更加明确，公益林生态效益补偿市场化也符合时代社会发展的基本需要。围绕着市场发展的基本需求，有必要将用于生态补偿你的各种生态资源全方面纳入市场化运作平台当中，进而更好地突出市场发展与市场调节的导向性作用，这样可以让市场层面的调节、市场领域的发展与生态补偿激励彼此之间的作用更好衔接起来。公益林生态效益补偿的市场化，可以引导林业部门在市场层面上更好地进行资源配置，更加凸显市场价值规律的指导，中介管理机构积极参与其中，市场化的补偿形式，可以更好地激发不同层面参与主体的竞争意识，能够为林业发展提供更加多元与灵活的资金来源渠道，让林业资源在整体层面上实现更加良好的配置，减少政府层面补偿投入的压力，对于现代林业补偿效率的提升发挥着重要作用。在当前推动公益林生态效益补偿上，政府层面是绝对的主体，在实际的补偿投入上占比最高，不仅在一定程度上增加了政府的负担，而且还不能有效地满足生态补偿方面的基本需求。在公益林生态效益补偿上，政府之所以居于补偿的主体位置上，这是与公益林的公共产品属性直接联系在一起的，在参与公益林的建设及管护当中，人们给予的重视程度明显不够，自然影响了补偿主体的参与积极性，也限制了补偿工作的多元化开展。在社会主义市场经济环境下，公益林生态效益补偿工作主要是由政府来组织，政府财政部门是补偿资金的主要出资者，补偿表现出的基本形式也较为有限，主要有国债、信贷等，受到这些补偿模式的限制性影响，党中央制定的“谁补偿，谁受益”基本原则没有得到很好地践行，影响了公益林生态效益补偿工作的高效开展，对现代林业的高质量发展形成了掣肘。

3.2 管理策略较为单一，采用管理方法较为滞后

公益林的管护，是一项非常复杂的系统工程，涵盖了众多的参与主体，实际的影响因素非常复杂，这也都增加了公益林管护的不确定性，影响了公益林发展建设的常态化、规范化。在当前管护工作开展中，生态补偿是核心性的影响因素。党的十九大以来，国家对于公益林建设的重视程度显著提高，先后出台了一系列的鼓励性政策措施，将公益林建设纳入国民经济与社会发展规划当中，进而突出了公益林在社会发展当中的地位及影响力。对公益林建设及实际管护等工作进行了明确、细化，并综合各地不同的自然环境特点等，制定了一系列有助于公益林开发及深层次利用的国家标准。受到国家集体林权制度改革的积极影响，基层一线林农种植户的实际收入显著增多，我国不同区域空间中的公益林建设较以往有了很大发展，但是受到很多复杂因素的影响，我国现有的公益林管理体系在不少方面还存在着不足。尤其是中西部较为落后地区的公益林管理明显不到位，选择的补偿标准也明显偏低,导致管理措施不够健全的因素主要是公益林管理机制方面的问题，不同地区采用的管理机制及配套的制度都存在着不同，而且政府在公益林建设及管护工作开展中，职能划分等不够明确，彼此之间存在着各种形式的推诿扯皮。同时，我国基层一线人民群众对于公益林的重要性认识不够，护林人员的专业技术水平有待提高，这些都影响了公益林管护工作的高质量开展，导致一些地方存在着公益林被乱砍滥伐等现象，不利于公益林资源的保护。

4.新时期推动公益林生态效益补偿管理实践的保障性措施

4.1 注重与市场层面的对接，实现补偿主体的多元化

公益林生态补偿，不同于一般的项目补偿，呈现出明显的时间跨度大、涵盖内容复杂的特点，在整个补偿过程中，需要先后投入大量的资源力量。在传统的公益林生态效益补偿制度中，政府层面发挥着绝对性的影响作用，在补偿的实际落实上，主要是靠政府财政来负担，这样才能确保社会环境下不同类型资源分布的公平性进行。但是，在实际落实当中，如果单纯地依靠政府力量，会显著增加财政力量，也会影响补偿的效果。为此，在稳固政府财政投入的基础上，还需要多层面推动补偿主体的多元化，让补偿来源渠道更加丰富多元，基本方式可以划分为三种类型：征收环境税、发售生态材料及政府赎买公益林。通过市场作用的有效发挥，尤其是在参与市场机制过程中，离不开政府层面的宏观调控，还需要对补偿资金的来源进行全方位拓宽，从而将生态利益、经济利益及社会基本效益更好地衔接融合到一起。同时，对于补偿资金要注重与实际情况结合，实现资金的合理配置。除此之外，还需要将国家确定的“谁受益、谁补偿”制度有效落到实处。

4.2 积极采取举措，提升公益林生态效益补偿管理基本水平

公益林建设，是一个非常复杂的系统工程，无论是建设还是管理都需要审计及林业等部门的全方位参与。实际的建设管理水平，与国家采取何种类型的政策有着直接性的联系，不同类型社会主体的参与，都会对公益林生态效益补偿管理构成不同程度的影响。对公益林的实际管理工作，与生态补偿工作都有着内在的直接性联系，不管是国家推进生态建设还是强化生态安全工作，都需要扎实的公益林管理来支撑。在推动公益林建设管理上，需要重点做好以下几个方面的工作：首先，围绕公益林对相关责任进行明确，将责任落实到具体的部门及工作人员身上，从而强化责任的导向作用，突出不同层面的参与积极性，一旦出现责任问题，可以及时进行追究，有助于减少各种推诿扯皮等情况的出现；其次，对公益林的实际补偿力度进行优化调整，结合市场经济发展建设基本需要，从改善和提升林户生产生活角度切入，对现有的补偿标准进行提升，从而让林户等在其中发挥更大的作用，对于提高公益林建设及管护水平都有着重要作用；再次，要注重提升一线公益林管护人员的专业素质，基于新时期公益林建设及管护的复杂性，林业部门需要加大对基层一线管护人员的教育培训，将公益林进行不同类型的分类，突出实际的管护标准要求，确保对管理技术操作进行指导，从而推动管护工作的精准有效开展，提高管护工作的实际成效。公益生态林补偿问题的合理有效解决，需要社会各个层面的共同参与，只有各个主体立足实际，全身心地参与到其中，这样才能确保可持续发展理念的有效践行，才能加快现代林业的高质量发展建设。公益林生态效益、经济效益的可持续发展应当采取多措并举的方式来深化落实，注重与实际需要的结合，对公益林补偿标准进行动态化调整，逐步完善公益林生态补偿方面的措施，从而为我国公益林生态补偿制度的建设提供有力的支撑与指导。

5.结束语

在全面深化改革的历史背景下，我国森林事业的发展是一个重要组成部分，尤其是公益林的建设，可以非常好地满足我国自然环境保护及现代林产工业发展的保障作用。大量的研究发现，公益林建设是一个非常复杂的系统工程，涉及了众多的参与主体，基于现代化、规模化、成效化公益林建设的基本目标，需要突出抓好生态效益补偿管理实践保障措施，这样才能更好地支持公益林的发展建设，才能让各个层面更加积极地参与到公益林建设当中去，对于维护不同层面的合法权益，理顺不同层面的矛盾问题关系，切实营造和谐的公益林建设环境氛围都有着重要影响，对我国践行全面协调可持续发展理念也有着深远意义。