新型林业社会化服务体系建设面临的困境与对策——基于9省（区）调查数据分析

黄华金，李建中，程园春，廖文梅★

（1.江西农业大学经济管理学院·江西乡村振兴战略研究院，江西 南昌330045；2.江西九岭山国家级自然保护区管理局，江西 宜春330699；3.江西省南昌市第五中学，江西南昌330199）

建立面向新型林业生产经营主体的林业社会化服务体系是深化农业供给侧结构性改革和集体林权制度改革的迫切需要[1-3]。2017年中央一号文件提出要加快完善农业社会化服务体系，国家林业局2015－2017年工作要点均明确提出要加快建立和健全林业社会化服务体系。近几年，我国新型林业社会服务体系建设在稳步推进，取得一定的成效[4]。但是，相对于农业社会化服务体系建设，新型林业社会化服务体系起步较晚且成效还不够显著[5]。当前，建立健全新型林业社会化服务体系，推进林业现代化建设进程中面临诸多困境，亟待破解[6-9]。为此，课题组通过对福建、江西、湖南、浙江、河南、山东、四川、辽宁和广西等9个省（自治区）18个县54个乡镇162个行政村及其1 413余户林农进行深入调查，结合相关统计资料，分析了当前我国新型林业社会化服务体系建设中面临的现实困境及其原因，并提出了7点对策建议。

1 新型林业社会化服务体系建设面临的现实困境

1.1 林业社会化服务供需长期失衡

集体林权制度改革之后，我国林业社会化服务供给与需求之间处于长期的严重失衡状态[1]，在林业生产、销售和融资等环节的服务供给难以满足林农需求的现象非常普遍[10-13]。调查表明，在林业市场销售信息服务、林业融资服务、林业中介服务、林业良种及栽培技术服务和林业病虫害等“三防”服务等林业社会化服务中，分别有52.16%、61.22%、68.24%、71.41%、79.55%的林农长期处于有需求、无供给的状况，需求长期无法得到满足[14]。

1.2 公益性服务机构引领支撑作用长期偏弱

乡镇林业服务机构长期被边缘化。2000－2018年，所调查的9省（自治区）乡镇林业工作站数量总体上呈现下降趋势，现有9 799个，减少了6 841个，其中四川省变化最大，减少了2 612个，主要是各地进行了乡镇机构改革，撤并了部分林业工作站。除此之外，在2003－2013年全国部分地区的林业工作站被撤并到农业综合服务中心，其中9个省份超过50%、6个省份25%～50%的林业工作站被撤并[15]。截至2018年，所调查9省（自治区）已有1 897个农业综合服务中心加挂林业站牌子。

林业服务机构的管理体制不顺畅，公益性服务效率长期弱化。2000－2018年，我国大部分的林业工作站划归到乡镇统一管理，比例由原来的25%提高到了50%，并且我国有15个省份超过50%的林业工作站是以乡镇管理为主。截至2018年，所调查9省（自治区）划归到乡镇管理的林业工作站达到4 404个，所占比重达45%。乡镇林业工作站的管理被下放之后，林业工作站主业长期被边缘化、发展弱势化，主要原因是内部管理、工作考核以及人员准入等方面缺少相关林业主管部门的有效监督和约束，工作站只有少数人员从事林业工作并且其中的精干人才通常被调离到其他岗位，此外还要承担维稳、拆迁和扶贫等中心工作。

林业科技人员知识更新过慢，公益性服务能力持续降低。基层林业科技人员极少有参加继续教育或者技能培训的机会，知识更新速度过慢或老化，缺乏对先进林业科技成果的认识、掌握和新问题的解决能力，远不能满足林农对社会化服务的现实需求。此外，政府购买的林业服务数量长期偏少，基层林业工作站公益性职能定位不清，弱化了其在公益性服务的功能和作用。

1.3 新型林业社会化服务供给主体数量及服务能力严重不足

新型林业社会化服务合作机构数量严重不足。所调查地区的农村林业合作社数量尚不到农民专业合作社的1/10，服务供给主体依然以政府为主。尽管各类农民专业合作社、涉林企业、科研院所等新型服务主体已经开始提供林业社会化服务，但是直接服务于林农的项目在类型和数量上都非常有限，林业科技、政策法律、资产评估等方面的咨询与服务组织数量非常少。例如，在所调查集体林区162个村庄里只有18个村庄有农民林业合作组织。

林业龙头企业数量严重不足。截至2016年，国家林业重点龙头企业全国共有250家，平均每个省（市）仅8家，在所调查的9省（自治区）54个乡镇中绝大多数乡镇并无林业龙头企业。

服务机构组织力量不强。在所调查的林农中，能从林业社会化服务组织那里获得林业相关的良种及栽培技术服务、政策咨询服务、融资服务、市场销售信息服务和资产评估服务供给的林农户数分别仅占总数的49.32%、38.71%、32.97%、29.16%、29.37%，在一定程度上说明了现有林业社会化服务组织供给能力不足，且供给的范围仅限于林区周围。同时，林业融资服务的供应缺口更大，仅占9个调查样本的3.75%[14]，主要体现在林业企业融资难，用于生产的资金缺口较大，金融机构没有开发相关适合林业企业产业发展的金融产品。

1.4 新型林业社会化服务的服务能力有限

服务质量较低，服务内容过于单一和狭窄，服务区域跨度小，服务层次低以及合作机制缺乏。服务质量上，产前信息提供不及时、不可靠，产中种苗培育、病虫害防治等技术推广和培训指导不到位，产后收购无保证、市场服务不及时，一旦出现价格、销路问题，服务无保障。服务内容上，无法满足林农内容全面、形式多样、层次拓展的综合服务需求，基本停留在农资供应、生产技术、产品销售环节上，如融资、保险、销售、加工、品牌宣传、代营代管、营销网点等综合服务十分欠缺。服务区域上，其服务范围及辐射性基本上限于本乡、本村服务，能提供跨乡镇经营服务、形成规模效应的服务十分少。服务层次上，林业社会化服务只能解决林产品采伐、运输、销售、病虫病的防治等低层次服务，缺乏系列产品和高附加值的精深加工和产品经营服务。合作机制上，多数经营性组织与农户之间没有形成利益共享、风险共担的合作机制，制约了农户的现实需求和经营性组织的发展。

1.5 新型林业社会化服务经营主体的带动力不强

许多林业合作社名存实亡。例如登记注册林业专业合作社，有的仅获得了市场主体资格但无能力经营的，有的只是专门为骗取国家和政府的扶持资金。新型林业社会化服务经营主体创办时间短、规模偏小、市场开拓和抗风险能力较弱。在所调查9省（自治区）150家林业合作社中拥有100人数以上仅有7家，人均年均收入超过1万元的林业合作社仅有29家，许多林业合作社的自身生存都面临危机，其社会服务带动能力十分有限。林业龙头企业的林业社会化服务积极性不高。林业社会化服务投入大、收效慢，林业企业并不热衷于承担社会化服务业务，其服务对象一般只针对规模化经营主体、企业合作的农户成员，难以发挥辐射带动作用。

2 新型林业社会化服务体系建设面临困境的原因剖析

2.1 集体林权制度改革之后的林地“规模不经济”降低了林农对林业社会服务的总需求

集体林权制度改革之后，林地进行了确权发证，分给千家万户进行经营，调查数据统计表明，目前我国集体林地细碎化程度指数为0.41[16]，接近于0.5，林地细碎化程度已经达到相当高的水平，致使林农家庭小规模林地经营的“规模不经济”效应快速显现，其直接后果是林地规模化经营所特有的社会化服务总需求大幅度下降，直接降低了林农获得林业社会化服务的概率。

2.2 人才素质不高导致林业社会化服务效率长期低下

人才数量较少。人才供需矛盾突出，缺乏的是掌握相关技术、懂得如何经营并且善于管理的综合型人才，这就影响了林业社会化服务体系建设进程。调查表明，95%的基层林业工作站反映人才缺乏，人均负荷太重，有90%的合作社反映缺乏经营管理、市场营销等方面的人才，有79%的合作社反映缺乏专业技术人才[14]。

引进人才力度不足。主要原因是大部分的林业服务地点是在比较偏远的地区，并且与其他大城市的工作相比，在工作环境和工资待遇方面都存在非常明显的差距，这些原因使得引进和留住林业服务人才困难。

人才素质较低。林业合作社和林业工作站等服务主体的人才，在年龄和层次结构两方面都不够合理。调查表明，人才队伍出现严重的老龄化现象和中青年人才严重短缺，50岁以上的占38%，40－50岁的占43%，40岁以下的仅占19%，其中的大专以上学历的占13%，中专以下学历的占80%，无学历的占7%[14]。

2.3 建设资金投入不足导致林业社会化服务供给能力长期不足

一方面，林业社会化服务基础设施投入不足。缺少森林防火和森林有害生物防治等资源保护的仪器设备，且部分森林防火设施老化，相关林业技术推广设备不足，以及林业专业协会和林业合作组织的资金不足，上级拨款较少且难以到位，主要来源是向会员收取会费或会长自身垫付。部分乡镇林业工作站没有自有业务用房，且在有房的工作站中存在部分危房问题，以及调查工具和通讯设备缺乏，大部分的工作站调查工具简单且原始，仅有罗盘仪和皮尺等[15]。另一方面，林业社会化服务机构投入资金不足、或滞后、或不到位。从业人员的工资待遇普遍较低，从业队伍也不稳定。林业工作站的人员经费存在困难，少部分是财政差额拨款或自收自支，大部分仅是基本工资被纳入地方财政全额[15]，并且存在林业工作站无法按时足额发放工资以及工作经费也较为短缺的情况。

2.4 地方政府认识不足与重视程度不够削弱了林业社会化服务体系建设的基础保障

部分省份（区）片面强调林业的经济效益，忽视其社会效益，对以综合服务和社会效益为主的林业社会化服务体系，采取不恰当的简单撤并方式，或者转化成经济实体，取消事业费的办法，使得公益性的林业社会化服务体系失去生存的保障，造成机构不稳，人心不定，正常工作难以开展。

3 对策建议

3.1 切实夯实基层林业工作站和技术推广机构，充分发挥公益性基础作用

首先，强化基层林业工作站和推广机构的公益性职能。建立以县级层面的推广中心为龙头、以乡镇层面的中心站为依托、以农民专业服务组织和专业大户为补充的新型林业社会化服务的公益推广网络。其次，启动实施基层林业技术推广特岗计划。同时在高等农林业院校当中，增加林业专业技术人员的选取和聘用，壮大基层队伍，加强基层林业技术人员的力量。再次，启动实施新型林业社会化服务能力提升工程。加强基层林业社会化服务人才的知识培训和新知识的补充，提高林业社会化服务主体的服务能力和水平，不断提升林业社会化服务效能，夯实基层林业科技支撑和人才保障。最后，全面推行林业技术人员包村联户制度。建立补助经费与服务绩效挂钩制度，鼓励林业科技人员深入一线，以技术承包、技术入股分红等方式开展经营性服务，领办帮办一批服务型林业合作组织，加快林业新品种、新技术和新模式推广步伐。

3.2 切实加大培育林业专业合作社，发挥林业社会化服务的主体作用

强化组织功能。创新激励和约束机制，推动林业合作社真正承载起组织功能，把势单力薄的林农组织起来，参与到生产、加工和销售等各个环节之中，有效分散林农参与市场竞争的风险和降低林农的交易成本。强化服务功能。加强政策引导，全面提升林业合作社提供产前、产中、产后系列化服务的能力。强化示范带动功能。整合涉林资金，重点支持建成一批林产品生产基地，具有规模大、品质好、区域性强等方面特点，促进林产品的深度开发。延长林业的产业链和提高林产品的附加值，以此提高林农的市场竞争力。加强监督检查力度，引导和规范林业专业合作社建立健全经营管理规章制度。

3.3 着力壮大林业龙头企业，发挥其林业社会化服务的骨干作用

启动实施国家林业龙头企业培育工程。整合林业产业发展资金，重点培育一批辐射面广、带动力强的林业龙头企业，促进林业社会化服务规模化、标准化、集约化。创新服务机制。推进“龙头企业＋专业合作组织＋基地＋林农”紧密型利益共同体模式，鼓励林业龙头企业在项目、融资、原材料供给、深加工和市场销售等多方面提供综合的社会化服务。为林业龙头企业提供政府财政引导资金支持。重点加大对脆弱区域、少数民族地区和边远深山的林业龙头企业林业社会化服务能力建设资金支持力度；四是加大对林业企业产业链建设的支持。运用财政专项引导资金，重点支持林业龙头企业开展产品加工增值、延长产业链，激发企业和林业种植业主体对林业社会化供给和需求的联动效应。

3.4 进一步明确林业社会化服务的重点，不断拓展服务领域

①明确林业生产服务重点。加大对林果树生产、林下种植、林下养殖等生产技术指导、新品种开发和推广以及生产资料等的供给服务。②强化产品销售服务。重点支持林业产品品牌树立、市场开拓、保鲜与包装、加工与储运、销售与售后等的社会化服务。③规范林权流转服务促进林地规模化，激发林业社会化服务的市场需求。完善县、乡、村三级农村林地流转服务平台，规范林地流转信息和价格定期发布制度，完善林地质量等级评定、价格评估等制度。④加快林业信息服务基础设施建设。重点推进物联网、云计算、移动互联等现代信息技术和智能装备在林业生产经营领域应用，整合农业信息资源网络，及时准确地为林业经营者提供有效的生产与市场信息。⑤创新金融保险服务模式。发展政策性和商业性保险相结合的保险新模式，同时进一步完善林权抵押互助合作保险，扎实推进相关试点工作。

3.5 创新林业社会化服务方式，切实提高服务效率

支持并促进服务机制落实，主要是公益性和经营性服务的结合、专业性和综合性服务的协调，同时鼓励支持单一环节服务的林业社会化服务组织向综合性全程服务发展，多方向全面发展。定期开展林业科技培训，重点抓好对专业合作社技术骨干、涉林企业技术骨干、种植大户的培训。加快建设林业科技示范园。通过现场成果展示，引导林农学技术、用技术。强化林业技术推广服务机构与龙头企业、专业合作社的有机结合，更好地服务于林业产业化的需要。

3.6 切实加强林业社会化服务人才队伍建设

首先，更新观念，发掘本土人才。基层林业部门有一批理论知识丰富、专业技术过硬的科技人才，广大林区有一批实践经验丰富、操作业务熟练的技术能手，要通过“林间学校”“专家门诊”和“科技入户”等形式，尽力发掘本土人才，充分发挥本土人才的积极作用。其次，创新机制，培养新型人才。培育相关林业专业化服务组织作为示范，鼓励相关人员带头创办林业技术、林业种植养护和林产品营销等专业化服务组织，分类型、分层次、多形式、多渠道大力培养林业专业技术人才，重点培育技术人员、大学生村官、返乡人员和经验丰富的种养大户等人员，逐步实现社会化服务组织全覆盖。最后，充分发挥职业中专、农业院校以及各类民办职校人才培养的作用。与当地农业院校进行合作，定向培养技术人员或定期为技术人员培训，为构建持续健康的新型林业社会化服务体系提供强大的人才支撑。

3.7 切实加大林业社会化服务体系建设的财政支持力度

一方面，建议中央财政明确乡镇林业工作站建设为中央事权或中央与地方共同事权，优先保障其基础设施和设备站房和工具车等。鼓励地方政府筹措配套资金用于改善基层林业工作站其他设施设备。另一方面，制定财政金融优惠政策措施，鼓励林业社会化服务组织和相关龙头企业开展多方面的建设，例如发展林业产业基础设施、引进新的林业品种和推广新的林业技术、保障林产品的质量安全和建设林业信息服务体系。此外，通过以奖代补等方式，鼓励合作组织和林业龙头企业不断提高综合服务能力，特别是产业发展过程中的生产、销售以及技术培训等各个环节。

致谢：南昌五中高一（5）班彭若涵同学与南昌三中高二（1）班朱冠旭同学参与课题入户调查、数据处理和部分内容初稿撰写。