南昌市自然保护地管理现状及整合优化对策

汪凌峰，钱建鑫，谢凤俊，申 艳，秦子杰

（1.南昌市林业局，江西 南昌330025；2.江西鄱阳湖南矶湿地国家级自然保护区管理局，江西 南昌330025）

自然保护地是生态系统中最重要的组成部分，是建设生态文明的核心载体[1-3]。自1983年南昌市建立第一处自然保护地，距今已近30年。截至2020年，南昌市共建有自然保护地24处，总面积178 420.29 hm2，占全市国土总面积的24.79%，其中自然保护区10处，风景名胜区2处，森林公园9处，湿地公园3处。南昌市自然保护地涉及林业局、生态环境局、农业农村局、自然资源局、城市建设局、文广新旅局等多个部门，由于各部门的管理方式不同和每个自然保护地的特征不一样，这就导致各自然保护地建设规模和保护能力存在差异。而且，由于各自然保护地跨县区和多部门管理，现有的自然保护地管理方式已不能适应南昌社会经济发展的需求，自然保护与社会发展的矛盾日益凸显[4-7]。按照推行的机构改革和职能转变方案，国家林业和草原局承担国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责，上述类型统称为自然保护地[8-9]。根据中办发〔2019〕42号、自然资函〔2020〕71号、赣自然资函〔2020〕38号文件要求及相关会议精神[10]，南昌辖区内各级别保护区、森林公园和湿地公园等将开展自然保护地的整合优化工作。本文依据前期开展的调研工作，分析南昌市自然保护地的现状，对自然保护地的优化整合和保护管理提出建议，为南昌市自然保护地的建设及区域生态平衡可持续发展提供政策参考和措施依据。

1 南昌自然保护地现状

由表1可知，南昌市区域内现有各级各类自然保护地共24处，总面积为178 420.29 hm2（不包含跨南昌市行政区域外8 651.98 hm2），占全市国土总面积的24.79%。按照保护目的和用途划分类别，南昌市有自然保护区10处，自然公园14处；按照保护级别分类南昌市有国家级自然保护地5处，省级自然保护地（地方级）13处，市县级自然保护地6处；按照自然保护地类型分类南昌市有4类自然保护地类型，分别为自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区，无地质公园类型自然保护地，其中自然保护区10处，风景名胜区2处，森林公园9处，省级湿地公园3处。

表1南昌市各类自然保护地统计Tab.1 Statistics of various natural protected areas in Nanchang

由表2可知，南昌市自然保护地分布于南昌县、新建区、进贤县、安义县、湾里管理局、经开区、青云谱区、东湖区、西湖区9个县（区、开发区、管理局）域辖区，各县（区、开发区、管理局）域辖区涉及自然保护地的分别为新建区8处，南昌县7处，进贤县7处，安义县5处，湾里管理局4处，经开区1处，青云谱1处，东湖区1处，西湖区1处。自然保护地主要分布于新建区、南昌县、进贤县、安义县、湾里管理局5个县（区、开发区、管理局）。按照生态系统分类，森林生态系统类型自然保护地16处，内陆湿地和水域生态系统类型自然保护地8处；按照主要保护对象分类保护候鸟自然保护地有6处，其中4处列入了江西省环鄱阳湖越冬候鸟调查点，持续记录了1998年至今的越冬候鸟数量。按照设立自然保护地时间分类，1980年代设立1处，1990年代设立9处，2000年以后设立14处。

2 南昌自然保护地存在的问题

南昌市自然保护地经过30余年的建设和发展，虽然取得了一定的成果，但也存在以下主要问题。

2.1 自然保护地范围和功能区划不科学，不利于保护管理政策制定落实

各自然保护地规划之初，因技术手段限制、保护理念的差异等，将一些村庄、公路、景点等划入了自然保护地的核心区或一般控制区范围内。随着城镇化的发展建设、矿产勘探开采以及高速、铁路、国道等基础交通建设，电网、输油输气管网建设导致自然保护地即将或已经被割裂，破碎化，导致自然保护地生态价值降低甚至丧失。如安义西山岭、南昌县三湖和白虎岭保护区功能区划不科学；鄱阳湖南矶湿地国家级自然保护区、兴农沙漠生态森林公园、象山森林公园和梦山森林公园内存在建成区、村镇等现象，对区域生态系统造成严重破坏。

2.2 自然保护地间交叉重叠现象突出，多头管理不利于保护措施实施

南昌市内自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园重叠现象突出，同一区域重叠面积大、界限不明，且部分区域跨多地区，属地监管难度大。此外，自然保护地管理部门还涉及林业、生态环境、农业农村、自然资源、城建、文广新旅等多个部门，出现了多头管理、跨区域管理难等问题。如南昌县银鱼产卵场种质保护区与三湖县级保护区重叠；圣水堂国家森林公园与峤岭省级自然保护区存在重叠区域；梅岭国家森林公园、梅岭-滕王阁国家级风景名胜区、西山岭县级自然保护区也存在重叠等现象。

表2南昌市自然保护地名录Tab.2 List of natural protected areas in Nanchang

2.3 立法不健全，生态补偿机制缺乏，生态保护较被动

国务院办公厅于2016年发布《关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31号），对生态补偿机制进一步提出要求，鼓励各地先行试点。但地方政府因财力问题投入力度参差不齐，生态补偿渠道主要依靠国家财政转移支付，导致生态保护补偿的范围小、标准低，保护者和受益者良性互动机制尚不完善，社会资本参与不足，影响生态保护成果。目前，南昌的生态补偿机制尚处于探索阶段，自然保护区、自然遗产地等多种类型的保护地未建立专门、系统的生态补偿机制，生态补偿缺乏资金来源。

3 南昌市加强自然保护地管理方面的措施

3.1 加强自然保护地管理，科学划定自然保护地

为加强自然保护地的管理，协调好发展与保护的关系，南昌市采取了系列措施，科学划定自然保护地。2020年南昌市晋升了2处省级湿地公园(瑶湖省级湿地公园、安义北潦河省级湿地公园)，面积分别为2 055.27 hm2和135.87 hm2，并编制了湿地公园的总体规划；同时，对安义西山岭县级自然保护区的面积重新进行科学区划，将该自然保护地总面积从20 225 hm2调减为19 496 hm2，并将原来的三区（核心区面积4 045 hm2，缓冲区面积6 742 hm2，实验区9 438 hm2）科学合理地划定为两区（核心保护区9 087 hm2，一般控制区10 409 hm2）。

3.2 成立自然保护地工作领导小组，强化保护管理工作机制

为推动南昌市自然保护地整合优化工作，南昌市级和各个县区都成立了自然保护地整合优化工作领导小组，召开了调研会、督导会、协调会，确保南昌市整合优化按照国家局、省局制定的时间节点推进。市、县（区）聘请了专业技术团队，结合南昌市实际情况，运用现有自然保护地分布情况和野生动植物分布数据进行了预案分析和空缺性分析，南昌市13处自然保护地涉及永久基本农田、人工商品林、村镇、原住民、矿业权和能源、交通、水利水电设施等历史遗留问题，尤其是重叠数量、面积、区域等情况，全市自然保护地可调入面积2.1万hm2，需要调出面积7.1万hm2，按照自然保护地整合优化调整“退补平衡”的原则，缺口5万hm2。自然保护地工作领导小组的成立强化了保护管理工作机制，能更科学、迅速地展开自然保护地的整合优化工作。

3.3 把握创建“国际湿地城市”机遇，创造有利局面

为更好的保护湿地资源，南昌市从2019年开始创建“国际湿地城市”。“国际湿地城市”是经联合国旗下国家政府间机构—国际湿地公约组织评估认证，代表了一个城市对湿地生态保护的最高成就。南昌创建“国际湿地城市”是积极落实中央生态文明建设要求，也是践行“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念。目前，南昌创建“国际湿地城市”涉及9处湿地类型自然保护地，重点加强湿地管护，培育国际湿地城市，推动南昌全域湿地保护修复水平提升。2020年2月3日我国指定江西鄱阳湖南矶湿地国家级自然保护区核准列入《国际重要湿地名录》，截止目前南昌市是全国唯一拥有两处国际重要湿地的省会城市，另一处为鄱阳湖国家级自然保护区。把握好“国际湿地城市”创建机遇，将加快南昌市在湿地立法、湿地保护管理队伍建设、科研监测等多方面的发展，创造有利局面。

4 自然保护地保护管理和整合优化建议

4.1 以实事求是为基础，应划尽划，应保尽保

结合南昌市实际情况，按照“以保持生态系统完整性为原则”，坚持生态优先、科学评估、应保尽保，对现有各类自然保护地按照保护区域的自然属性、生态价值和管理目标进行了梳理调整和归类，结合今后经济社会发展预留合理空间情况[11-12]。初步分析整合优化南昌市将保留自然保护地数量约24处，13万余hm2，需从自然保护地中调出6万余hm2，调入自然保护地面积2.5万余hm2。

目前，指导自然保护地整合优化工作仅有相关文件，没有具体操作细则或标准规范，在具体工作中，各地政府和编制单位很难把握。基于此，本研究拟提出以下建议：一是在解决自然保护地主要矛盾及历史遗留问题时，应细化调出地块的优先级，进一步明确保护地内出现开天窗或破碎问题的定性或处理要求；二是应进一步明确不同等级自然保护地，自然保护区的一般控制区和自然公园的一般控制区管控要求，便于指导各地开展自然保护地整合优化工作。

4.2 明确林权所有者权益，依法开展管护工作

自然保护地在范围区划落界时，大部分未与林权所有者签订管护协议，而且还有部分未享受到公益林或天然林补偿资金，即使享受到补偿资金也存在补偿标准偏低等情况[13]，林权所有者对纳入自然保护地意见较大，不利于自然保护地管护工作的开展，因此，建议应尽快制定自然保护地管理办法，明确自然保护地林权所有者有关权益，落实补偿机制，依法开展自然保护地管护工作。

4.3 多部门合作，理顺管理关系

随着第三次全国土地调查的数据归集完成，解决各类自然保护地之间存在的交叉重叠、多头管理及权责不明等问题，特别是象湖省级风景名胜区、梅岭─滕王阁国家级风景名胜区、大公岭县级自然保护区、香炉峰县级自然保护区等不同保护地之间的空间重叠与部门交叉管理的特殊情况，应该一事一调整，根据具体情况制定适宜的整合优化方案。

4.4 了解本底资源，开展建设规划和方案编制

通过保护地的整合优化，南昌市的自然保护地进行了大范围的调整，需要重新开展本底调查，了解各个保护地内最新的气候、土壤、湿地及野生动植物资源等本底资源数据。未来，应依据本底资源，进行总体建设规划和方案的编制。在保护地规划时要前瞻性的预留保护与发展的缓冲空间，妥善处理好发展与保护之间的矛盾[14-15]。

4.5 落实生态补偿机制，开创新机遇

南昌市各个县（区、开发区）的自然保护地整合优化结果与调整情况不一。对于有些为生态保护做了突出贡献的地区，要在顶层设计上提供参考经验，实施生态价值与服务的转移支付，尽快设置生态补偿标准[13]，为后续的自然保护地建设提供坚实的政策、资金基础，真正实现可持续化。借助此次自然保护地调整优化的契机，晋升一批国家级、省级自然保护区、自然公园，为自然保护地建设打下良好的基础，充分发挥自然保护地在保护生物多样性、改善生态环境质量和维护生态安全中的重要作用。