全国乡村治理典型案例带来的经验与启示

伍先美

（重庆市巫溪县委党校，重庆 巫溪 405809）

乡村治理是国家治理的基石，加强和改进乡村治理，是实现乡村全面振兴、推进国家治理体系和治理能力现代化，巩固党在农村执政基础，满足农民群众美好生活需要的必然要求。十九大以来，中央农办、农业农村部连续推介两批全国乡村治理典型案例。总结推广典型案例，既是落实中央1号文件关于“推广乡村治理创新性典型案例经验”的具体举措，也是典型引领、推进工作的一种方法；全国乡村治理典型案例为建立“三治融合”的乡村治理体系提供了经验与启示。

1.从乡村治理典型案例梳理“三治”方法路径

中办、国办文件《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，强调加强党对乡村治理的集中统一领导，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。从两批全国乡村治理典型案例来看，新时代乡村治理创新的路径以“自治”为主要抓手的居多，“三治”相结合的治理创新不足。

1.1“法治”主要做法。分为“送法下乡”（法律服务下基层）以及村民自治“法治化”两类。例如，广东省惠州市“一村一法律顾问”，通过整合县域法律服务资源，实行双向选择，明确法律顾问的六个角色及职责，即宣讲员、审查员、引导员、调解员、建设员、信息员。浙江省宁波市宁海县小微权力清单“36条”，安徽天长市“积分+清单”防治“小微腐败”都是采取了将村民自治纳入法制轨道的做法，以县域为单位，自上而下进行顶层设计，构建责任传导工作机制。浙江省宁波市宁海县成立了县委书记任组长的领导小组，制定村级权力清单“36条”、村级重大事项“五议决策法”，归并取消了村级11项权力，完善了农村巡查等24项保障机制，推动村级自治组织从经验治理到依法治理的转变。安徽天长市自上而下推行“清单+积分”制度，与村干部绩效考核挂钩捆绑，列出权力清单、责任清单、负面清单，绘制流程图，出台《推行村干部积分制管理试点工作意见》《村务监督委员会工作指导手册》，形成“两书三单四报告”制度。

1.2“德治”主要做法。一部分依靠“力治”强化“德治”。山东省临沂市沂水县殡葬改革破除丧葬陋习，县政府主导推行民风改革动员，作为一项自上而下的政治任务来抓；另一部分依靠传统“德治”强化新时期“德治”，如培育和动员以新乡贤为主体的治理力量。江西省鹰潭市余江区抓“宅改”促治理，引入新乡贤参加村民事务理事会，各村均建立改革微信群，及时向在外工作人员、务工经商赤子、青年学子传达党和国家政策、改革动态、家乡变化。每年举办各类人才恳谈会，实地考察“宅改”试点先进村，先后有50多位各类人才返乡担任理事长或理事，捐资垫资5500多万元支援家乡建设，促进了“宅改”工作顺利推进。

1.3“自治”的主要做法。主要做法有两种，一是调整治理半径，二是动员多元主体参与村民自治，其中以第一类做法居多。调整治理两批全国乡村治理典型案例半径，主要是将自治单元下沉到历史上的自然村落，具体形式又分为两种。一种是完全下放，即在村民小组一级设置党小组、村委会、理事会，落实人员编制、经费保障等。如湖北省宜昌市秭归县“村落自治”在村民小组一级推进“幸福村落”建设，党小组村落全覆盖，村落理事为自治主体。又如广东省佛山市南海区“织密三级党建网格”，构建村、组、党小组三层党建网格组织体系，实行事权清单管理，党支部强基增能；另一种是补充性下放，即在村民小组一级组织村民议事会、党群圆桌会等活动。如福建省泉州市洛江区罗溪镇构建党建“同心圆”，在村民小组建立由党群、小组长、各类人才组成的“党群圆桌会”。在湖北省黄石市大冶市“党建引领•活力村庄”指引下，村民小组一级建立村庄理事会，将六项自治事项推进理事会即“六进理事会”，吸引理事会成员入党，并推出“理事会+合作社+基地+农户”治理模式。江西省鹰潭市余江区抓“宅改”促治理，以院落为单位，村干部直接挂点当院落院长，推行积分制管理，以院组为单位不定期开展积分分享活动。自治下沉的主要原则有利益相关、地域相近、文化相连、群众自愿、便于自治，它涉及产权关系、社会联系、文化认同、自治能力等深层领域的结构问题。

第二类自治建设的主要做法是动员多元主体参与村民自治，尤其社会组织，可以是专业社工组织或其他专门化组织，也可以是以留守妇女、老人等为主体的非专业社会组织。如四川省成都市郫都区唐昌街道战旗村党建引领社会组织协同治理，引入专业社工，开展“促国学经典颂扬家风家训”和“老年人健康工程”两个社会工作项目，培育社区社会组织“舞蹈队”“妈妈服务队”等，挖掘村民骨干，开办农民夜校，举行“实训+网络”“课堂+现场“集中+流动”等多种形式的教育活动。又如陕西省安康市汉阴县“三线”联系群众工作法，以村级治理平台为依托，依托手机APP提供精细化服务，充分发挥经济组织（村集体经济合作社、农民专业合作社）及志愿者服务队、红白理事会、文体协会等社会组织的带头作用。

1.4“三治融合”的创新做法。浙江省嘉兴市桐乡市“自治法治德治融合”，县域整合推进“自治”“法治”“德治”建设，成立领导小组，职责明确到部门，形成联动体系，并在县乡村三级打造“一约两会三团”的“三治”融合组织载体。在浙江省宁波市象山县，以“村民说事”为依托，引导发动新乡贤等各类人才参与说事，强化“议事”的程序规范性、标准科学性、内容合法性，配合“一村一法律顾问”制度、“小微权力”规范化运行制度，并借助互联网打造线上线下融合的民情综合信息平台，融“自治”“法治”“德治”建设于一体。

2.从乡村治理典型案例看取得的成效及优势

2.1成效显著。为加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，党中央、国务院做出一系列重大决策部署。从推介的全国乡村治理典型案例看，乡村治理取得了显著成效。以党组织为核心的农村基层组织建设进一步加强，乡村治理内容逐步充实，乡村治理手段不断创新，乡村治理体系进一步完善，农村基本公共服务显著改善，农村社会保持和谐稳定，广大农民的获得感、幸福感、安全感不断增强。

2.2优势明显。新时期乡村治理创新以县域为单元的案例居多，优势明显。

其一，充分发挥自上而下、政策引导、制度保障的作用。如，天津市宝坻区“深化基层民主协商制度”，区政府出台政策，自上而下将民主政治建设程序化、规范化、制度化，并将以上内容纳入对区乡干部的年终考核。河北省邯郸市肥乡区“红白喜事规范管理”，县乡村三级成立移风易俗工作领导小组，三级书记任组长，层层签订责任状、制定方案、推动落实，并出台《移风易俗节约操办红白事参照标准》。

其二，充分统筹整合县域各类资源，搭建互联网智慧治理平台。河北省邯郸市肥乡区“红白喜事规范管理”，区政府将转变民风当作一项政治任务，整合县域资源开展宣传教育、公益服务，并出台优惠政策作为激励。湖北省宜昌市秭归县村落自治，自治权下放到村民小组一级，开展“幸福村落”建设，每年每村从县财政安排2万元专项建设资金，“一事一议”财政奖补资金六年共计投入10多亿元。广东省惠州市一村一法律顾问，整合全市法律服务资源，推出一村一法律顾问制度，加强法治建设。陕西省安康市汉阴县“三线”联系群众工作法，依托手机APP为村民提供精细化服务，打造了村、组、组以下的三级网格化管理。

其三，强化党的领导，并有效统一坚持党的领导与落实基层民主。上海市宝山区“社区通”智慧治理,为及时有效预警社区舆情、提供精确服务，全区创立了以党建为引领、以移动互联网为载体、以村居党组织为核心、以城乡居民为主体的智能化治理系统“社区通”，书记当“群主”，党员为中坚，志愿者作引导。浙江省宁波市宁海县小微权力清单“36条”，成立县委书记为组长的领导小组，制定县委“36条”目标管理考核法，纳入考核，加强日常工作监督指导。XSX案例中，突出党建引领，自上而下构建了一套“说议办评”制度体系，选派“第一书记”，实现“村民说事”全县全覆盖。

其四，便于理顺县乡村权责关系，继续转变政府职能，规范行政管理与村民自治的治理边界。浙江省宁波市宁海县小微权力清单“36条”，区县政府推出《宁海县村级权力清单36条》其中19项公共权力事项和17项便民服务事项，并按照“最多跑一次”原则，修改了28项流程，归并取消了11项权力，完善了农村巡查等24项保障机制。安徽省滁州市天长市“积分+清单”防治“小微腐败”，市政府在街道试点基础上，全市推行“清单+积分”制度，梳理出权力清单、责任清单、负面清单“三项清单”，绘制流程图，出台《推行村干部积分制管理试点工作意见》。

其五，有助于分类施策、各村试点、因地制宜、稳步推进。北京市顺义区“村规民约”推进协同治理，区政府根据村情发展不同特点、所处地理位置和治理需要等因素，将各村划为社区平安建设型、村域环境优化型、村风民风引导型、浅山生态涵养型、流动人口调控型、民生服务保障型等六个类型，分类施策，避免一刀切。安徽省滁州市天长市“积分+清单”防治“小微腐败”，为对治“小微腐败”，出台“清单+积分”管理制度，首先在一个街道试点，总结经验，然后全市推行。江西省鹰潭市余江区抓“宅改”促治理，作为全国宅基地改革示范区，按照“产权”与“治权”对等原则，将自治权下放到村民小组一级，成立村民事务理事会，结合各村特点，成立了三种不同类型的理事会。

3.乡村治理典型案例中的经验与启示

3.1尊重群众首创精神，依靠群众是基础。创新社会治理就是创新群众参与的途径和方式。在社会治理的实践中，无论是治理理念的选择，还是治理过程的掌控以及治理绩效的提升，最终都体现在治理主体的能力和水平上。依靠群众的力量，充分尊重群众的首创精神，突出了作为治理主体的人的参与自觉性和能动性。比如，在推行“垃圾不落地”模式上，有的村民建议将过去“垃圾定时定点”投放的做法改为上门直接收取，这既便利了村民，同时也能养成大家垃圾分类的行动自觉。最早实施禁燃禁放烟花爆竹的行政村，实施“双禁”后，村民提出各类“双禁”后的替代方案：办喜事用鼓，办丧事用锣，用鲜花换爆竹纸钱等。对于村民的这些建议，村里都专门召开村民代表会议，使其上升为余村新的村规民约，真正做到了自己的事自己作主、村里的事情村民决定。

3.2注重党建引领，党员带头是关键，一支作风扎实的干部队伍是和谐有序推进乡村治理的关键。在“典型案例”中，注重党建引领，建立了党员民主议事清单，按照党员先讨论、党员先带头的原则，组织党员在每月主题党日对重大党务、重大决策、重大财务等事项进行民主讨论商议，定期研究村庄生态环境建设、集体经济发展、村规民约、村风民俗等党员群众关注的重要问题，并形成会议纪要作为实施村内重大事项的前置条件。同时，建立党员责任落实清单，全域设置党员责任区、责任岗，明确每名党员工作职责。如定期开展“垃圾死角集中清”“水质监测随手拍”等活动，充分发挥党员干部在乡村治理中的率先垂范作用，助推了乡村治理工作顺利进行。

3.3坚持依法治理，制度建设是根本。 “没有规矩，难以成方圆”，制度更具有根本性、全局性、稳定性、长期性。余村注重制度建设，坚持依法治理，形成了包括村规民约、环境保护、山林管理等各项具体管理制度，和美丽家庭、守法家庭等各项创建标准在内的多层次制度体系。余村的制度建设既体现了自治、法治、德治的有机结合，又随经济、政治、环境、生态要求不断发展完善；既保障了国家法律的统一实施，为国家行政权力渗入基层社会提供了渠道，又尊重了广大村民的自治权和首创精神，符合农村社会实际，提高了制度的执行性，取得良好的社会治理效果。

3.4以人民为中心，强化服务是保障。社会治理的最终目的是服务群众。余村在乡村治理过程中，想群众所想，急群众所急，充分考虑群众的意愿和需求，把服务保障工作做在前面，获得了群众的赞誉和支持。无论是在全面禁放烟花爆竹，还是在治理流浪狗过程中，都能充分考虑农村传统习俗和村里的实际情况，通过耐心沟通和细致贴心服务开展群众工作，使村民从被动接受转为主动支持。

3.5全面深化“三治融合”，是有效推进乡村治理的努力方向。典型案例中“余村样板”，走出了一条民主法治、生态文明与美丽乡村建设互促共进的新路子。同时，余村在坚持“德治润心”、充分发挥榜样示范作用的德治实践上也取得了较好的治理效果。乡村治理需要采取以自治、法治、德治为基础的治理模式，其中以自治为基础，以法治为保障，以德治为支撑。加强和创新社会治理，应进一步创新“三治融合”建设的有效载体，总结、提升和推广成功经验，促进基层“三治”建设的深度融合和稳定均衡的发展。