林业行政执法和管理监督职能初探

2021-12-26薛苏闽

农村科学实验 2021年27期

薛苏闽

（福建省宁化县林业执法大队，福建三明 365400）

林业行政执法和管理监督职能落实存在诸多问题，这使得整体管理效果不佳。本文就强化林业行政执法和管理监督职能进行分析探讨，提出合理的解决措施，以达到林业发展目标，优化我国的建设水平。

1.林业行政执法的基本概念

林业部门是林业行政执法工作的责任主体与执行主体。林业部门作为基层执法机构，有权限、有责任、有义务组织开展林业行政执法工作。林业行政执法工作目标主要包括如下三方面：其一，凸显林业部门的行政执法权限，促进林业管理工作的有序开展；其二，约束和规范各相关单位的林木资源占用行为，维护市场秩序；其三，保护国家的林木资源，维系林带生态系统平衡及林业经济的可持续发展。

林业行政执法人员必须严格遵照国家法律法规组织开展林业行政征收、林业行政执法确认、林业行政执法监督审查以及林业行政执法处罚等一系列工作。除林业部门以外，林业行政执法主体还包括森林公共安全管理部门、森工行政事务管理部门以及森工联合执法审查部门等。

我们可以从广义和狭义两个层面对林业执法的概念进行解析。从广义层面来说，林业执法不仅包括林业行政执法工作，还包括林业行政执法人员依法对森工刑事案件与民事案件进行适当地干预和管控。从狭义层面来说，林业执法工作就等同于林业行政执法工作。根据我国现行的《森林法》，林业行政执法工作也就是各基层林业主管单位遵照法律法规与规章条例对森林资源开展强制性保护、合理分配利用、资源补植扩充及精细化监督管理等一系列工作的总称。本文将林业行政执法的概念界定为，林业行政执法主体遵照法律法规与规章条例，对存在违法违规行为的责任主体予以相应的处罚，对森林资源实行林业行政审批，立足可持续发展视角，制定科学可行的森林资源开发利用与保护机制，贯彻落实法律法规，坚持执行规章制度，将林业行政执法工作落到实处。

2.林业行政执法和管理监督问题

2.1 执法程序不严谨

2.1 .1 总规则性规范缺失

行政执法工作的落实需要有科学的规范作为支撑，保证各环节作业的可靠性、科学性，逐步落实执法工作，实现科学管控。在林业行政执法过程中，因为总规则性规范的缺失，使得行政执法工作落实存在诸多问题。首先，行政事务处理部门之间存在明显的争权行为，工作落实上争议性较大，交叉执法问题频繁发生；其次，越权行政执法不作为情况日益增多，阻碍了行政执法工作的有效落实；最后，林业部门内部整合和协调效率较低，信息传输速度慢或存在阻碍现象，在行政执法中出现偏差，增加执法难度，带来了较大的资源浪费。

2.1 .2 追责机制缺失

一方面缺少行政责任终身制。在追责工作落实中，对于一些违法违规的行为，一些人会钻法律漏洞，并采取调岗、退休等方式逃避责任，随着时间的推移，人们会逐渐忘记这些问题。但这种情况使得行政执法部门公信力大大降低，很难有效处理不法行为，无法达到科学管控目标。另一方面缺少追责机制，在行政执法过程中，缺少对过程监督的追责机制，多是在问题发生且带来损失后才进行责任追究，这时已经造成不良影响，甚至会产生一系列连锁反应，制约生态环境发展及系统完善，甚至增加自然灾害的出现概率。

再者，缺少追责公开制度。目前我国林业建设多集中在人群稀少区域内，人们对林业资源关注度不高，在行政执法中出现追责的可能性较低。即使存在追责，也多是私下解决，未公开说明，很多人容易受到误导，进而降低行政执法部门的权威性。

2.2 管理监督力度不足

在目前管理监督作业中，经常因为缺少专门管理监督部门、专业人才导致管理监督力度不足，很难落实规定作业要求。另外，在基层管理监督作业中，因为行政执法监督与行政执法工作间的独立性不高，工作在落实中会存在一些尴尬局面，如执法人员监督执法工作，执法人员进行执法工作等，职能权限划分不明，无法解决林业发展存在的问题。此外，同级监督和层级监督工作开展不到位，监督和管理力度不够，工作开展存在不规范情况，影响了执法管理的监督效果。

3.林业行政执法现存问题的原因

3.1 缺少独立且完整的林业行政执法程序

首先，从立法意识层面来说。第一，我国的林业行政执法工作在很大程度上受到“人治”思想的干预和影响，对林业行政执法工作的法治认知不全面、不系统，对林业行政执法程序的合法性与合理性的重视程度不足。尽管我国制定并出台了《行政处罚法》《行政许可法》《行政复议法》《行政强制法》等一系列法律法规，但是始终缺少独立且完整的林业行政执法程序。

第二，林业行政执法程序与林业行政执法主体相脱节，人员中普遍存在认为林业行政执法结果无任何异议就代表执法工作结果显效的错误思想。这种片面性的思想认知，忽视了林业行政执法工作的合法性是需要遵照既定合法程序的这一关键问题。换言之，只有确保林业行政执法程序的合理合法性，才能最大程度地发挥林业行政执法工作的优势作用。

第三，我国现行的行政程序性规定主要包括11篇地方政府规章条例、54篇地方规范性文件以及14篇地方工作文件。然而现阶段，全国范围内仅有15个省市自治区对这些行政程序性规定加以落实。这些地方性的行政程序规定可以有效约束和规范各地区的林业行政执法工作。但是只有对行政职权展开统一性、集中性与规范性的管理，才能保障行政权力符合规章制度要求。

当前，林业行政执法工作普遍存在高位阶上位法缺失的情况。各地方政府已经逐步开始制定和出台相关的地方性法律法规和规章条例，约束和规范当地的林业行政执法工作行为。然而事实上，大多数地区在践行林业行政执法工作中都出现了立法空白的现象。林业行政执法主体在行使林业行政职权时，盲目主观化，极大地限制了行政执法工作。而这不仅会产生损公肥私、贪污腐败、滥用职权等问题，还会严重损害国家利益与人民群众的根本利益。此外，由于缺少健全的行政执法程序，林业行政主管部门仍然存在“重实体，轻程序”的执法问题，暴力执法、野蛮执法、选择性执法以及盲从性执法等现象屡见不鲜。

3.2 行政执法监督力度不足

首先，主观层面对行政执法监督的重视度不足。对于同级监督方式来说，大多数林业行政执法监督人员出于人情世故的考量，并不乐于进行同级部门之间的相互监督。在接受到同级执法监督任务后，往往只是走形式，难以充分发挥同级执法监督工作的优势作用。相较而言，同级执法监督工作是最了解基层状况，且时间成本、人力成本与资金成本最低的一种行政执法监督方式。但是形式主义使得这种行政执法监督方式形同虚设。

对于层级监督方式来说，尽管监督力度大于同级监督，但是时间成本、人力成本与资金成本远远超过同级监督。这也使得基层的层级执法监督以年度为节点展开工作。在组织开展层级执法监督工作时，必须全面且深入地了解各基层林业行政执法机构的社会性质、工作内容与职责权限。否则，难以全面发挥层级监督工作的作用。尤为关键的是，层级执法监督方式往往难以对实际工作中的各类突出性问题进行后续筛查与复核。正因如此，各林业行政执法主体对层级监督方式缺乏应有的重视。

其次，法律层面对行政权监管立法模式的重视度不足。立法中并未对监管职能部门的职责权限加以明确分划。由于林业行政执法领域的执法主体是多样化的，而且各执法主体所坚持的理念原则，追求的终极目标各不相同，所以经常出现林业行政执法工作互相推诿的现象。林业行政执法部门缺乏完善的监督追责机制，使得各内部部门未能严格按照标准规范开展监督管理工作，极大地阻碍了整体林业行政执法监督工作的有序开展。

3.3 执法机构繁杂

目前，我国有林政资源管理、森林公安、林业站、林业检查站、野生动物管理、种苗管理及营林违规征收管理等在内的诸多执法机构，在林业行政执法中承担行政执法职能。同时，植物检疫机构、自然保护区管理机构等相关的事业单位也加入到了林业行政执法系统中，这样一来就形成了一个庞大的林业执法组织队伍，成了政府一方牵头，各部门多方执法的混乱格局，这样一方面加大了执法开支，另一方面造成了人力、物力不必要的浪费。

4.强化林业行政执法和管理监督职能

4.1 流程规划，严格执法

4.1 .1 建立完善的行政程序法典

林业行政执法要想有效落实，应有完善的程序流程，注重过程、步骤、形式及时限的科学性。在行政程序法典规划中根据现存问题，借鉴国外先进经验，将信息公开程序、听证程序、回避程序、权利告知程序、执法过程中执法人员限制、执法记录和决定程序、说明理由程序、方式程序、时效程序、救济程序等内容纳入其中，而且在行政程序上至少还要就以下三个方面作出规定。

首先，对重大行政决策程序加以完善。对于现有林业资源，其中较大一部分会存在修复困难、修复时间过长等问题。鉴于此，在决策上需要开展专业评估、专家会审、集体讨论等工作，制定合理的决策方案。例如在黑龙江省扎龙国家级自然保护区实施的波贺岗灌区改造、中低产田改造、生态高标准农田建设等项目，就是由于在进行这些重大决策时，没有按程序要求展开严格审查，未发现当地政府及有关部门谎报湿地为既有耕地，最后造成10000多亩湿地被毁。

其次，明确规划跨部门联合作业程序。对于需要多个部门协作方可完成的执法作业，应做好部门间联合作业程序的科学规划，对作业流程、权限划分、协作问题等级等予以清晰标注和说明，减少问题的产生。

最后，权益保护程序拟定。在行政执法过程中可能会存在损害人员合法权益的情况，这时需要完善程序流程，对问题加以解决，加快救济进程，避免更大问题的产生。该环节中需要处理的内容涵盖执法乱作为的认定、权益侵害的认定、处理时限、与民事和刑事责任的衔接、救济流程等内容。行政程序专门立法将更好地保护公民合法权益免受侵害。

4.1 .2 完善追责制度

一是明确追责制度内容及主体结构。追责主体中包括行政执法部门、检察院、法院、监察委员会及社会公众等，需要做好部门间的协调处理，建立完善的追责委员会，开展追责工作，降低违法行为的出现概率。

二是明确追责对象。指的是明确违反现有法律法规或在行政执法中存在不规范行为的人员。

三是确定追责标准，可直接按照审查、行政行为过程及重大决策中存在的违法违规行为予以确定，开展追责工作。

四是明确追责流程并加以落实。

4.2 加强管理监督力度

4.2 .1 建立健全的管理监督机制

管理监督机制的完善是增强行政执法效果，实现规范化、法制化管理的重要途径。在制度建立中，一是开展案卷评查工作，对行政执法中涉及的各类型案卷展开调查、评价和分析，结合结果内容在规定时间内开展整改及监督作业。根据评查结果，召开总结会，通过现场参阅、互评互学、交流讨论、优秀案卷与问题案卷对比讲评等方式，在学习法律基本知识，了解与其他单位之间的差距情况下，增加工作压力感，整改问题、解决困惑、交流经验。

二是落实行政许可及行政处罚信用信息公开双向制度，及时掌握处罚对象具体情况，并将处理结果公布出来，增强行政执法部门的权威性。

三是按照听证、复议、诉讼的顺序开展行政执法作业，保护人员合法权益。

四是对于行政执法过程中的各项内容实行详细记录，且公布举报电话，调动社会公众参与积极性，扩大行政执法范围，减少违法行为的出现。

五是执法前主动亮明身份，接受公众检查。

六是注重档案记录和存管，做到有据可循。

4.2 .2 落实联合作业，加大管理监督力度

与监察部门联合行动，对现有检查体制予以改革升级，加大管理和监督力度，有效控制问题的产生，保证林业行政执法的有效性、可靠性和权威性。监察体制改革中需重点关注的内容有：加大行政监察、预防腐败及贪污贿赂、失职渎职等部门整合力度，对存在的违法违规行为予以严肃处理，调动省市县各级监察委员会，开展联合办公；实现党政、机关、民主、司法、舆论等监督机构的融合处理，联合加强管理和监督作业，整合社会力量，达成行政执法作业目标；将林业行政执法作为推动林业检查机制改革的重要一环，构建完善系统体系，开展全面性监督和检查作业，加大管理监督力度，促进行业的良好发展。