论全球大流行下国际卫生法治的完善①

马忠法

人类文明史也是一部同疾病和灾难的斗争史。病毒没有国界，疫病不分种族。面对来势汹汹、影响全球的疫情新冠肺炎，团结合作是解决问题最有力的武器；人类只有在合理的国际法制度下，摈弃意识形态等差异，同心协力才能尽快遏制疫情的发展，进而有助于恢复各国的经济贸易和发展。现实中，各国人民没有退缩，而是勇敢前行，守望相助、风雨同舟，汇聚起同疫情斗争的磅礴之力。〔1〕本文结合新冠病毒带来的挑战，基于构建人类命运共同体理念，就国际卫生法律制度的完善进行探讨，为人类尽早有效控制疫情并对未来可能发生的类似公共健康危机做到未雨绸缪，为找到有效防控措施提供参考。

一、全球大流行给国际卫生法治带来的挑战

新型冠状病毒疫情自暴发至2021年10月27日20时已经夺走了近498万人的宝贵生命。②疫情实时大数据报告，https://voice.baidu.com/act/newpneumonia/newpneumonia/?from=osari_alodin_banner，2021年10月27日。但由于政治制度、意识形态和理念等差异及国际卫生制度存在严重不足等原因，导致这场大流行给人类带来的损失和灾难还在延续，除了直接导致宝贵的生命消失外，还导致经济、贸易等方面的损失，进而影响到全球经济的发展和繁荣，而这可能是当下全人类面对的最大挑战。实际上公共卫生安全是人类面临的共同挑战，它需要各国携手合作来共同应对。400多年前，英国诗人约翰·多恩在《突发事件的祷告》中说：“无论谁死了，都是我的一部分在死去，因为我包含在人类这个概念中。因此，不要问丧钟为谁而鸣，丧钟为你而鸣。”这段话的意涵在今天显得更为突出。全球化进程不断加快，全球形成产业链，产能结构在全球范围内调整及贸易往来等，使人类生活在一个地球村。商品、人员流动等变得更为频繁；产业链的全球分配，同一商品的不同部件在不同国家进行生产，由于技术水平、法律制度完善程度的参差不齐（特别是有关环境污染防治方面的制度等），使得在一国内发生的事情可能演变成全球性的：因为大气、水等在全球进行循环，而且随着植物、动物等相关商品及人员的全球流动，病毒和各种虫害等可能在全球蔓延。这些对各国安全（特别是生物安全）、医疗改革、战略物资储备、环境保护和气候变化的应对等均带来严峻挑战。具体来说，全球大流行给国际卫生法治带来的挑战如下。

（一）疫情防控不力对国际卫生法律制度供给提出挑战

自本次大流行暴发以来，国际社会在有效应对该突发公共卫生事件方面略显措手不及。尽管世界卫生组织很快采取措施试图在全球对大流行进行有效防控，但由于现有国际制度的苍白及出于利己主义的考虑，有关大国对世界卫生组织发出的警醒和通告置若罔闻。在其国内出现快速传播和蔓延时，没有想到通过国际合作及对有限国际法规制的遵守，反而是违背国际法的一般原则，试图挑起国际纠纷，结果不仅让自己错失防控的大好时机，也让多数国家受到不良影响。上述现象表明，二战结束以来，发达国家主导的国际规则过多关注政治军事、经济贸易、环境、气候变化乃至科技文化交流等直接涉及自身利益领域的问题，而对于公共健康这一潜在的、更为根本但似乎远离国家利益的问题有所忽略，以致于70多年来，国际社会在应对全球大流行的国际法律规制方面鲜有建树。这是全球大流行给国际卫生法律制度的完善带来的一个巨大挑战。

（二）全球大流行防控与经济发展、国际贸易等之间的冲突

有效防控大流行的最好方法是对感染人群及其所在特定区域内的人员进行隔离，对其流动进行控制。而这往往容易对在全球化背景下的经济发展、贸易等带来消极影响，特别是对服务业等带来冲击。如在整个2020年，全球各大经济体的经济发展除中国之外，基本上都显现负增长。美国、意大利等服务业比较发达的国家或地区，在疫情之初，为何没能够有效防控，很大原因在于不想因为人群隔离而对特定区域进行封闭，如封城、封村等，而失去最佳的防控时机，使得感染人群流动，进而扩大传播范围、加大传染的风险。防控与经济、贸易发展之间的冲突，是对有效遏制大流行传播的又一挑战。

（三）医疗技术及经济水平等差异使得某些国家应对力不从心

大流行在全球的蔓延对各国的医疗技术、医疗物资的供应及经济发展水平，特别是对口罩、呼吸机及相关治疗药品的供应和医疗技术的需求等，是又一大挑战。这次大流行在全球蔓延，各国对上述物资等均有较大需求，而在防控之初，多数国家准备不足，甚至在后来，即便有关国家意识到进行相应准备的重要，但由于生产能力欠缺，无法满足防控需求，导致不必要的传染及大量人员伤亡的发生。对于新冠肺炎的治疗，目前尚未发现有效及时的治愈应对药品，不得已采用的药品等价格昂贵，使得有关国家在应对、防控方面力不从心，给有效防控工作带来诸多困难和困境。

（四）其他方面的挑战

其他方面的挑战主要有：文化、意识形态领域差异使全球大流行防控艰难，病毒本身的变异使得疫苗研发等应对手段与方法难以及时跟上并进行有效防疫，同时私人主体的利益诉求使得疫苗供应等应对乏力。如在发现传染病例之后，需要对特定人群进行隔离，有些人群以所谓的人权受到影响，打着“不自由毋宁死”的旗号进行反抗，甚至不采取任何防控措施进行集会游行，导致疾病传播范围进一步扩大；有些地方人群抵制戴口罩，为疾病传播打开方便之门。由于气候变化导致全球气温升高，使得本次新冠病毒变异的速度加快，以致研究疫苗的速度难以跟上疫苗变异的速度，由此也给大流行的防控带来不利影响和挑战。此外，私人主体逐利的内在动机，对疫苗及相关治疗药品、技术的供应采取消极态度，也给防控带来阻碍。

二、现有国际卫生法规制的主要内容

现行涉及大流行防控的国际卫生法体系已具雏形，其相关的法律文件主要有《联合国宪章》（简称《宪章》）、《世界卫生组织章程》（简称《章程》）、2005年修正的《国际卫生条例》（简称《条例》）、《关于建立国际疫苗研究所的协定》、其他相关条约及相关软法部分的内容等。其中《宪章》是国际卫生法规制体系的基石，《章程》和《条例》是国际卫生法规制体系的主体，贸易、环境、人权领域的相关条款是国际卫生法规制体系的延伸。对相关的主要国际法文件分析如下。

（一）《联合国宪章》

《宪章》中有关人权和卫生的规定，奠定了现行传染病国际法规制体系的基石。其序言明确指出联合国人民决心“重申基本人权……促成社会进步及较善之民生”；第1条将“维持国际和平及安全”“促成国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题……增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重”列为联合国的宗旨。直接涉及国际卫生问题的内容是“联合国应促进：……国际间经济、社会、卫生及有关问题之解决”①《联合国宪章》第55条第2款。。上述人权、自由、安全、福利、文化及教育、卫生等均与公共健康密切相关。可见《宪章》在社会民生、安全和人权三个方面给国际卫生法律制度奠定了基调，为卫生健康国际法规制体系提供了框架性内容。

（二）卫生领域的国际法规则

1.《世界卫生组织章程》

创设WHO的《章程》于1948年生效，1959年经由WHO大会修订后，沿用至今。它包含18章82条，主要规定了WHO的组织架构、活动机制及相关程序，涉及的卫生健康实质性条款主要集中在序言部分。其序言明确了有关卫生健康的四项原则：“健康是身体、精神与社会的全部的美满状态”，将精神、社会因素列为健康的组成部分，意味着传染病防控要注重灾后心理康复和社会问题；“享受可获得的最高健康标准是每个人的基本权利之一”，将卫生健康看作人权的基础权利，搭建了国际卫生法与人权法之间的桥梁；“各国人民的健康是谋求和平与安全的基础”，打通了国际卫生法与国际和平、安全法的隔阂；“各国政府对人民健康负有一定的责任”，是人权保护的国家责任在健康领域的体现。序言还重申增进和维护健康对全人类的价值，健康保障能力的不平衡发展是共同的危害。《章程》第19条还赋予WHO造法功能，规定“卫生大会有权通过有关本组织职权范围内的任何公约或协定”。

2.《国际卫生条例》

《国际卫生条例》诞生于1969年，由《国际公共卫生条例》更名而来，经历了1971年、1983年、2005年三次修订，是当前国际法体系中唯一致力于预防和控制疾病国际传播的具有约束力的全球性法律文书，起到框架性、指导性作用并形成国际卫生安全合作机制；它强调各国的健康是获得和平与安全的基本，健康须依靠个人间与国家间的通力合作。第2条规定其目标在于“预防、抵御和控制疾病的国际传播”，同时又避免“对国际交通和贸易造成不必要的干扰”。其原则有：执行时应充分尊重人的尊严、人权和基本自由，应以《宪章》和《章程》为指导，以其广泛适用以保护世界上所有人民不受疾病国际传播之害的目标为指导，以及依《宪章》、国际法原则及条例目的，国家具有根据其卫生政策立法和实施法规的主权权利。《条例》共含10编66条，9个附件和2个目录②具体内容参见《条例》。World Health Organization，International Health Regulations（2005），3rd ed.2016，printed in France.，在疫情预防、信息共享、报告和商贸往来四个方面形成了较为成熟的制度规范。“安全化”框架是《条例》制度设计的突出特点和成功之处，因为当某项事件被贴上了“安全问题”的标签时，那么该事件的处理将获得最高的优先级，从而回避了繁琐、无意义的政治考量，为及时有效的防疫、救援行动提供强有力的合理性支持。〔2〕这种“安全化”框架实质上是WHO利用自身的专业性换取各会员国部分国家主权的让渡，并通过细致的遵约保障机制，强化了抗疫合作中的国家义务。〔3〕

各国对于促进卫生事业发展与控制疾病努力的程度参差不一，这是造成公共健康风险存在及危机发生后不能得到有效控制的主要原因，以难以步调一致、程度类似地控制传染病传染最为明显。向各民族及各国人民推广医学、心理学及相关疾控知识有积极意义，对于各国人民保障健康、安全至为重要。普通百姓的卫生常识及与政府和相关医疗组织等积极合作，对于改进他们的卫生状况及建立风险防范意识极有意义。享受最高的健康标准且能够容易获得并使之长久，是人权的基本内容之一；而且也不应该因为种族、宗教、政治信仰、经济或社会情境各不相同而有所差异。任何国家促进及保护健康的成就，是人类整体得以实现健康、安全并进而有助于全人类福利进步的根本依赖。促进人民卫生、健康是各国政府的重大职责；而完成此职责，需要实施适当的卫生与社会措施。正是基于前述原因，为便于各国政府间在卫生领域及疾病防控方面的合作，《国际卫生条例》由此制定并在2003年SARS疫情之后进行了修改。

3.《关于建立国际疫苗研究所的协定》

该协定于1996年签署，序言指出其旨在建立国际疫苗研究所（IVI），以促进儿童免疫行动，致力于保证供应安全、有效和经济的疫苗，保障新型疫苗、改进疫苗的研制和推广，加强发展中国家在免疫规划中研制和生产疫苗的能力。IVI主要关注商业价值较小但医疗价值可观的研发项目，如霍乱、伤寒、急性虫媒传染病、中东呼吸综合征冠状病毒的疫苗研制工作。其研发的双价灭活口服霍乱疫苗是WHO首次许可和批准的产品，目前IVI正在加快该疫苗的交付工作，并在尼泊尔、埃塞俄比亚、马拉维和莫桑比克开展了多次疫苗接种活动。2020年新冠疫情暴发后，IVI并没有着手研制属于自己的疫苗，而是选择与韩国和全球的疫苗开发商合作，在临床试验和评估疫苗等环节中提供支持。可见，在全球性传染病的疫苗研发上，或者说在商业价值较大的项目上，IVI的作用十分有限。

（三）其他领域的国际法规则

除了国际卫生法之外，国际贸易法、国际人权法、国际环境法等其他领域也有涉及传染病国际治理的规定。如前者包含世界贸易组织（WTO）框架下的《1994年关税与贸易总协定》《卫生与动植物检疫措施适用协定》《服务贸易总协定》及《与贸易有关的知识产权协议》（TRIPs协议）等，它们均含涉及保障人民、动植物的生命或健康所必需措施的规定，将保护人类生命或健康确立为WTO成员的基本权利和义务之一。中者包含《世界人权宣言》（简称《宣言》）、《经济、社会、文化权利国际公约》《消除一切形式种族歧视国际公约》及区域性的人权条约等，它们明确规定人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准①参见《世界人权宣言》第25条第1款。，在遭遇疾病时有权享受医疗保障和恢复健康；需采取步骤预防、治疗和控制传染病、风土病、职业病和其他的疾病，保证人人能得到医疗照顾。②参见《经济、社会、文化权利国际公约》第12条第2款。后者强调保护自然环境、动植物及生物安全等与卫生健康制度密切相关。如《生物多样性公约》序言指出，保护生物多样性及可持续利用生物资源的目的和意义在于满足人类粮食、健康和其他需求；规范、管理或控制由生物技术改变的活生物体时要考虑到对人类健康的危害，凸显出对生物科技安全及相关利益分配制度与人类健康的高度关切；③Article 19 of Convention on Biological Diversity 1992.此外，生物安全的国际法基本原则如风险预防、无害利用和谨慎发展等，在具体适用中需将人类健康作为一项重要考量因素。〔4〕

（四）现行规则体系总结

从上述可知，与传染病防控相关的国际法制度涵盖面较广，内容也较为丰富，但多停留在原则层面，对国家规定具体权利义务的条款依旧较为有限。现行国际法主要规定了国家的四大义务和两大权利，分别是报告义务、通知义务、能力建设义务、采取卫生措施的义务、请求协助或援助权、暂停实施国际协议权。其相关内容和出处详见表1：

表1 传染病防治中国家的主要权利与义务

三、现行国际卫生法规制的主要不足及其原因

（一）国际卫生法规制的主要不足

1.国际卫生健康法规制的权威性严重不足

就现有的卫生健康国际法规范而言，其权威性和影响力严重不足，致使该领域的国际法治水平较为滞后。WHO是依《宪章》设立的卫生领域的国际组织，其宗旨是让各国人民达到最高的健康水平，主要职能有22项之多，但涉及实体的内容不多，且多为程序性的；即使涉及实体部分，也多为倡议性的软性建议，如充任国际卫生工作的指导及调整机关；与联合国等组织合作；遇有政府请求，协助其加强卫生服务，或紧急状况下愿接受援助时予以适当的技术协助；经联合国请求，对特别团体供应或协助供应卫生设施；设立并维持所需要的行政与技术机构；鼓励并促进消除传染病等疾病的工作；必要时与其他专门机关合作，提倡改进营养、居住、环境卫生等情形以及其他有关事宜等。但这些均无强制执行力，故在实施中会面临诸多挑战和难题。

从《章程》中可看出，WHO的主导性不足，权力过于分散，制度涵盖内容过宽，超出其所能承载的能力。如此次疫情在武汉最先大规模暴发，而后在全球快速蔓延，很大程度是由于某些国家政府没有能够利用中国率先抗击疫情方面的经验及争取到的时间进行充分准备所导致。尽管WHO一再呼吁各国，尤其是美国等西方大国，及早做好防范工作，最终仍未得到很好响应。

此外，国际卫生法除了《章程》和《条例》外，硬法条约少，相关规定分散于一般的条约中，如在前文提到的《宪章》、TRIPs协议等中，概括性、原则性的规定多，具体的、针对性的规定较少。如此涉及的规则繁多，不同条约中可能存在冲突和重叠。而且《章程》实体内容较少，而《条例》规定的实体内容又多为倡议性，这些使得WHO及相关国际法在卫生健康方面的调整作用的发挥较为有限。例如，尽管WHO早在2020年1月30日宣布“中国为国际关注的公共卫生紧急事件”，但有关国家没有充分重视其本国内可能存在的风险。最终结果是相关国际法的缺失使这次疫情在200个左右的国家和地区发生，有些地区一段时间内尸体都无法得到及时处理，造成人道主义灾难。

2.规则欠缺与效力有限

以《条例》为例，其规定的有些措施过于琐碎和具体，有些限制干预过度，致使它们难以有效实施，其规定的监测和通报失灵。虽然2005年进行了修改，突破当初所规定的主要传染病（即鼠疫、霍乱、黄热病三种）范围，但及时增补仍难以涵盖新型疾病，缺乏履约监督机制与争端解决机制。如作为对《条例》承诺的一部分，参与国同意在2012年前遵守《条例》制定一系列规则。然而，2012年只有不到20%的国家达到了《条例》所要求的目标；到2014年，只有约1/3的参与国（64个国家）报告完全实现了核心能力。部分成员国不履行相关国际义务（如缔约国有义务与WHO真诚合作且它们相互间也应合作，评估在其领土上发生的健康事件，向WHO通报达到一定严重程度的事件，提供详细信息，并根据健康事件的性质采取一系列措施），又无相关权威机构或组织督促未履行义务的成员履行义务，使得这些规范变成任择性规范，《条例》的法律效力由此大打折扣。

由于规则本身的强制性不强，甚至在有关成员方出了问题之后，不反思自身对《条例》遵守的情况，反而指责有关国际组织或他国。如2020年4月7日美国前总统特朗普宣布停止对WHO的资助：指责WHO对疫情负有责任；同时，其国内也发生几起闹剧，意图起诉中国，追究中国的国家责任，意图“甩锅”给WHO和中国，认为WHO对人类犯罪，而中国没有及时通报等。但特朗普政府从不反思、检视自己在应对疫情方面是否有所不为。美国后于7月6日正式退出WHO；拜登当政后，又于2021年2月14日表示在WHO满足一定条件后再次加入。美国政府视退出或加入WHO如儿戏，从侧面说明国际卫生法相关规定效力的有限性。

3.局限于政府间协调且政府履行国际义务的意愿不足

现有规范仅局限于政府间合作，对于非国家行为体的介入，缺少相应的规定。现有规定不触及一国内部的传染病监测与卫生检疫系统，也未纳入非政府组织与跨国公司等其他行为主体，没有促进各国政府与非政府组织、跨国公司和个人等之间的合作。实际上，WHO基金的17%来自政府，83%来自捐助等（如比尔和梅琳达·盖茨基金会），在这种涉及每一个人的卫生健康领域，如何发挥非国家行为体的作用，需要慎重考虑。

与其他国际条约一样，其最终的有效实施，取决于各国国内法落实。为履行《条例》，最重要的是，缔约国必须在各自的国家卫生系统中实现和保持一套核心能力，以便及时发现、通知和应对公共卫生风险和紧急情况。但事实证明，很多国家无意履行《条例》规定的义务，而WHO既无专门的供资机制，又无正式的遵约监测机制。至于提倡性的活动，收效甚微。如2014年2月中国等27国及WHO等国际组织代表倡议启动一项名为“全球卫生安全议程”的全球防控传染病计划，旨在加强各国的公共卫生能力建设，防控潜在的传染病威胁。但该议程执行效果并不尽如人意，很多计划作出后不了了之。

（二）存在不足的主要原因

存在上述不足的主要原因可以归纳为以下三点：

1.单元国家利益主导国际关系，经贸、军事安全利益等胜过健康、卫生等权益

卫生健康领域的利益隐形且间接，与西方私有制下跨国公司逐利行为距离较远，在与跨国公司或各国切身利益且迫切领域，容易形成共识。如1985年《保护臭氧层维也纳公约》、1987年《蒙特利尔破坏臭氧层物质管制议定书》、1992年《联合国气候变化框架公约》和《生物多样性公约》等便是例子。而疫情涉及卫生、贸易、环境、劳工、人权等多个方面的问题，纵横交错，关系到成员方的实体利益。在资本逐利主导下的发达国家，普通百姓尤其在社会中不能给资本创造价值，反而需要社会承担责任的弱势群体的卫生健康利益是无关紧要的，经贸利益、军事利益才是最重要的。这也是美国在这场疫情中到2021年10月27日约有76万人失去生命①疫情实时大数据报告，https://voice.baidu.com/act/newpneumonia/newpneumonia/?from=osari_alodin_banner，2021年10月27日。，整个社会却没有出现反政府行为，而越战期间（1959年—1975年）美国损失5万多人，就有各种持续多年的反政府行为的主要原因。美国服务业发达，如果封城或封国，将直接给其经济发展带来损害，故其不愿意采取这些措施。

在国家利益之下，弱势群体的权益几乎被忽略。人权是一种包含诸多价值要素的权利集合，在传染病国际治理中，人权项下的多种权利容易产生冲突。如隔离或宵禁政策与自由权的冲突，行程追踪与个人信息权的冲突，停工停产与工作权或就业权的冲突，停学与受教育权的冲突，年富力强者的生命权与老弱病残者的生命权的冲突等。此次新冠疫情的应对凸显了人权保障的困境：首先，对年长者的歧视，许多国家因多种原因（如呼吸机不足等）而放弃救治老人的做法遭到国际社会的强烈反感。〔5〕其次，对贫困者的歧视，在疫苗和抗病毒药物数量有限的情况下，如果缺乏有效的政府宏观调控，这些产品的价格将在供求关系的影响下大幅上涨，贫困者将无力负担。西方学者预测，如果富裕国家或富裕阶层只顾自救，忽视医疗援助，那么新冠病毒将在各国的贫民窟中引发人道主义灾难。〔6〕再次，经济压力和健康压力的政治化将引发新的人权问题，比如对疫情集中暴发地中国及其公民的污名化，对华裔、亚裔的种族歧视，甚至对移民（历史上的病毒传播者）的歧视，等等。〔7〕处理上述的人权困境，需要国际社会的智慧与团结。

2.卫生健康国际治理与国家主权的冲突

据上文分析可知，传染病治理的国际法规则主要关注国家间传染的控制，而一国国内的防疫治疗措施属于该国主权项下事宜，这就导致国际卫生法的实施需通过国内立法等来实现，如果国内规定与其不一致，则其实施效果会大打折扣；同时，贸易、人权、环境等领域由于国际法过于笼统而无法对主权国家内部的防疫活动产生有效的规制作用。就《条例》而言，其条款赋予了成员较大的自由裁量权。如第6.1款规定的国家通报义务是国家在评估公共卫生信息后24小时内才需履行，至于花多少时间评估，则是国家主权的事项；再如第12条，即便WHO认为构成国际关注的突发公共卫生事件，还需与事件发生国进一步磋商，以形成统一意见；48小时内如仍无法决定，则应召开突发事件委员会进行评估。可见《条例》并没有为排除政治因素的干扰而设置任何法律机制。这类条款易滋生涉及主权和国家责任争端，如在新冠疫情暴发期间，美国一些私人团体甚至州政府对中国政府及部门提起的一系列诉讼明显带有民粹主义的反智、偏执与非理性特征〔8〕，易扰乱国际传染病防治秩序，阻碍国际合作。未来的国际传染病治理合作需要正视其与国家主权的冲突，在平等协商的基础上不断发展国际防疫的互信、互动机制。

3.防疫政策迫切性与西方民主、自由观念的矛盾

疫情暴发后，及时有效的防疫政策能让传染病国际治理事半功倍，反之则收效甚微。虽然西方民主、自由机制观念看起来能够保证个体权益，但在面对重大公共健康危机时，其弊端常暴露无遗。如美国部分公民“不自由毋宁死”的极端表达，对联邦和州政府采取隔离措施等带来了冲击和影响：隔离、封城或封州，影响了美国人的行动自由，于是喊出那样荒唐的口号，置他人和社会公共利益于不顾。其次，其民主机制最终虽能通过选举、弹劾等方式对现任政府的防疫政策作出反馈，但其具有明显的滞后性，与防疫要求的及时快速格格不入。在此次新冠疫情中，较多证据表明疫情失控的真正原因在于，一些国家的领导人对疫情的轻视、对专家意见的忽略，出台糟糕的防疫政策，增加了国际合作的困难。〔9〕此次疫情WHO及时宣布全球紧急状态并适时警告各国新冠病毒对中国以外的地方也存在严重威胁，并于2021年2月20日明确指出其没有受到足够重视的问题。然而许多国家的领导人对此仍无动于衷，此后几天内印度、美国还分别举办十万人的联合集会，特朗普还在会上坚称新冠病毒在美国受到良好控制；英国也表示它已做好充分准备，然而3月28日其卫生部部长和首相同时被感染。在中国通过防疫努力所争取到的宝贵时间内，这些国家领导人由于盲目自信或担心暂停相关活动会给国内经济造成损失的不当行为，最终导致疫情失控。更令人担心的是，从部分国家提出“群体免疫计划”“弃残、弃老政策”可以看出，领导人对人民生命健康的重视程度远低于对本国经济发展的重视程度。2020年美国选举的诸多疑点似乎也暗示了西式民主选举机制中确实存在资本干扰民意表达的漏洞，意味着西式民主机制对政府政策的制约作用即便在换届选举中都可能无法有效发挥。这引发了国内外学者对资本主义民主的批判和反思，认为民主价值与安全、责任、团结、参与等价值存在矛盾，“投票选举不能保障优质领导力的出现，权力制衡也不能保障国家治理能力的提高”〔10〕。可见，依靠民主机制来确保防疫政策的质量，可能只是不切实际的幻想。

四、构建人类卫生共同体理念下的国际卫生法治完善路径

各国政治的博弈往往会给需要共同合作的卫生健康国际治理带来挑战和障碍，因此需要各国政府透明、诚信和团结一致的行动。为此，各国首先应该在认知层面形成共识，即传染性疾病是全人类的共同敌人；全球化下每个国家不再是孤岛；加强公共卫生健康领域国际合作具有重大意义；传染性疾病的防控与经贸、技术发展、人员流动及投资等息息相关，并且对服务贸易影响尤甚，如果一国不能彻底根除疫情，它对全球的潜在影响将难以消除。其次，行动方面也需要有效路径。在指导思想和战略层面，以构建人类命运共同体的理念取代类似于“美国或任何单个国家利益优先”的错误思想，促成公共健康和卫生领域的国际合作。

（一）“构建人类卫生健康共同体”的国际法原则

人类卫生健康共同体是人类命运共同体的有机组成部分，其倡导不同制度、不同类型、不同发展阶段的国家在传染病国际治理中互信互动、共生共荣，形成“你中有我、我中有你”的命运共同体。〔11〕与处理具体问题的国际法规则不同，国际法原则的作用在于为根本性的价值和利益冲突指明解决的方向。“构建人类卫生健康共同体”理念要求传染病治理的国际法确立以下三大法律原则：

1.健康权利平等原则

研究表明，收入水平较高的人群，其健康状况往往好于低收入人群或贫困人群。〔12〕然而，健康状况与经济实力密切相关的社会现实，容易过度强调个人能力的差异，包括经济能力和身体天赋等，忽视了健康的权利性质，弱化了政府与社会的支持保障义务。健康权作为人权最基本的组成部分，政府和社会应当赋予民众享有平等获得健康保障及基本医疗卫生服务的机会，而这与民众的个人天赋、能力无关。“构建人类卫生健康共同体”理念要求各国政府及国际社会平等保护每个人的健康权利，不能因国籍、性别、年龄、宗教、经济能力等因素差异影响个人实现其健康权利。

2.最大程度的健康保障原则

最大程度的健康保障原则有两层含义，一是在现有的物质条件下，尽最大努力保障个人的健康权利，这也是《宪章》《宣言》《条例》等国际法赋予缔约国的义务。二是在传染病全球大流行暴发的紧急情势下，将生命健康作为优先保障的目标，因为一旦人们失去生命与健康，经济发展等所有人类活动都将失去意义。因此，根据最大程度的健康保障原则要求，在传染病国际治理中将人的生命安全和身体健康放在第一位，努力提高收治率和治愈率，降低感染率和病死率，为实现这一目的可以适当放弃经济建设等其他社会目标。从2020年新冠疫情的防治过程也可以看出，重视保障公众健康的国家，往往能顺利控制疫情，并促进其他社会目标的实现；忽视生命健康权的国家，不但公众面临严峻的健康威胁，而且其他社会目标也无法实现。〔13〕

3.人类长远共同利益原则

用人类的共同利益、长远利益、整体利益来指导人类在国际卫生领域的合作，对长期以来西方文化主导下的个人利益、短期利益及局部利益进行适当的分析和引导，让整个人类认识到在高新技术发展下各国之间利益相关，全球是相互联系的，过去一些在特定历史时代看似合理的观点或制度，随着新情况、新形势的出现及人类面对的变局，需要作出相应的调整，否则，人类只有自取灭亡。马克思恩格斯指出，社会分工必然将引发个人利益与共同利益的矛盾，国家应当承担起维护社会成员共同利益的职责；〔14〕然而资本主义国家保护的共同利益往往是资产阶级的“特殊利益”，对资产阶级以外的被统治者而言，国家是“冒充的共同体”〔15〕。这一理论揭示了新冠疫情中部分国家领导人的行为逻辑：以“国家利益”“经济发展”“公民自由”为由拒绝采取防疫措施，置人民于水火之中，实质上只是在保护部分统治者的特殊利益。而人类长远共同利益原则要求国际社会须以全体人类的长远共同利益为出发点和归宿来应对疫情和公共健康危机，推动人类卫生共同体的构建；而该原则的落实须由联合国及WHO主导国际合作，以制衡部分国家为保护特殊利益的非理性倾向。

（二）行动层面

在卫生健康方面，特别是应对疫情这种严重健康危机时，政府的治理能力、政府与民众的互动配合是成功的关键。中国抗击疫情的成功与美国防控疫情的结果形成了鲜明的对比：强大的政府能力，得到民众的支持与配合，是控制疫情与达到人类理想结局的根本保障。虽然科技的发展给人类带来物质文明的丰富及医疗水平的提升，一定程度上抵消了疾病的危害程度，但随之带来的人与人之间相互交往及相互依赖程度日益加深，也使得疾病更易传播。对卫生健康问题的处理和解决只有依赖全球协作，别无他路。中国、美国等任何一个国家不能孤独地赢得任何一场抗疫的胜利，因为世界是个共同体。为此在行动方面，我们需做到以下几点：

1.进一步完善现有的国际卫生制度

借鉴人类社会迄今为止成功在某些合作领域的国际经验，如国际知识产权及国际环境保护法领域的经验，推动国际卫生领域的合作。

（1）制定更有针对性的国际卫生条约

与国际知识产权制度相比，国际卫生制度显得单薄不足，前文提到除了《条例》涉及传染病防控的国际合作之外，几乎没有专门的国际卫生条约，而同为联合国专门机构的世界知识产权组织（WIPO），其管辖之下的多边条约多达25个。在国际卫生合作方面发展空间巨大，人类必须采取行动，基于现有相关国际条约的原则性规定等内容，结合这次大流行找到合作的突破点，制定具有较大影响力和效力等级更高的条约。该条约能够在应对公共健康危机时促使各国加强合作与联动，促成本国全民参与并与政府配合；同时在各国与WHO合作方面推动政策协调与相互配合、加强信息沟通分享，开展药物、疫苗研发，进行有效的联防联控，有效防止疫情跨境传播，协助公共卫生体系薄弱的发展中国家提升应对能力。〔16〕

（2）修改和完善《国际卫生条例》

当下最为急迫的是修改和完善《条例》的履约机制，补充和加强条例在各国得到有效实施的条款规定，要求各国建立公共卫生突发事件应急部门，并设主要负责人和划拨相应预算，该部门应和WHO建立紧密协作反馈机制。增加有关争端解决的条款，使得该条例具有更强的可操作性。

首先，建议限制缔约国评估国内可疑疫情信息的时间。现行《条例》要求缔约国在完成评估后的24小时内向WHO通报，但对评估的时间未加以限制，如此使WHO何时能掌握疫情信息无法律保障，这对人类卫生共同体构成风险。为此，可以做如下修改：缔约国发现可疑情况时须立即对此开展初步评估（初评），初评时间不超过五日，无法排除风险的，须在初评后24小时内通报WHO；可以排除风险的，也须及时向WHO备案。如缔约国评估能力不足，须及时请求WHO给予技术援助。对暂时无法排除风险也无法确定风险的疫情信息，WHO须给予一定的保密期，在协同来源国做好应急预案的同时，避免对国际贸易产生不必要的损害。

其次，《条例》须适当干预缔约国国内的防疫措施，因为经济全球化加速了病毒的国际传播，在边境防疫能力建设迟缓的现实下，如果一国国内疫情持续失控，整个国际社会都将一直处于疫情风险之中。故WHO可以出台一张国内防疫措施承诺表，作为《条例》的附件，并要求缔约国选择二至三项作为国家义务。此类防疫措施承诺可以是“要求疫区居民外出必须佩戴口罩”“要求风险人员通报个人行程”“要求风险人员自我隔离”“疫区宵禁管制”等等。缔约国可通过民意调查、全民公投等途径选择民众接受度较高的防疫措施。

最后，须加强WHO与其他国际机构的合作，维护并巩固WHO的主导权。WHO通过争端解决机制对由公共卫生事件引发的贸易纠纷进行裁决，事实上成为了国际传染病防控方面最有影响力的组织〔17〕，因此应尽量统筹使两者的防疫政策基本一致。此外，WHO、世界银行、区域性国际银行都设有针对传染病防控的基金项目〔18〕，但使用、调度权较为分散，导致防疫效果欠佳。故WHO可与相关组织提前签署协议，将相关资金、物资的调度权转交给WHO，这不但能提供医学方面的科学保障，还有助于集中力量早日控制疫情。

2.国际卫生法律制度实施机制的完善①详见马忠法：《新冠肺炎疫情事件的法律应对》，《海关与经贸研究》2020年第3期。

重大传染性疾病是全人类的敌人，国际社会最需要的是坚定信心、齐心协力、团结应对，全面加强国际合作。各国应积极支持多边合作，发挥国际组织作用；支持以WHO和联合国等国际组织在卫生健康治理领域发挥领导作用〔19〕，制定科学合理防控措施，依托世卫组织加强疫情防控信息共享，推广全面系统有效的防控指南。主要国家领导人或全球性、区域性国际组织或其他国际论坛（如G20、OECD等），应在国际卫生健康领域加强沟通与协调作用，适时举办全球公共卫生安全高级别会议。成立或完善WHO下的国际公共卫生安全基金或WHO突发事件应急基金，建立全球性或区域性卫生安全互助机制，完善经济贸易投资和环境等与公共卫生或健康方面的议题制度。建立区域公共卫生应急联络机制，提高突发公共卫生事件应急响应速度。〔20〕对经济、技术和卫生发展落后的国家，制定特定的援助或支持机制，以帮助应对突发事件。采取一系列相关战略，使WHO体系下法律框架成为全球公共卫生治理的一项更为重要的任务；改革现有的制度，以充分发挥非国家行为体的积极作用。

3.中国在国际层面的努力

面对这场公共健康危机，中国将坚定不移践行多边主义，愿同世界上所有其他国家一道，维护以联合国为核心的全球治理体系，支持世卫组织，为全球抗疫作出更大贡献。习近平总书记在新冠肺炎疫情出现在多个国家时指出，要加强同世卫组织的沟通交流和合作，同有关国家特别是疫情高发国家在溯源、药物、疫苗、检测等方面的科研合作及防控方面的其他合作，在保证国家安全的前提下，共享科研数据和信息，共同研究提出应对策略；〔21〕主张中国要秉持人类命运共同体理念，主动同有关国家和国际组织开展合作，分享其在疫情防控和救治方面的成熟做法，以实际行动维护全球公共卫生安全；要推动联合科研攻关，力争早日在病毒溯源、传播机理研究、疫苗和药物研发等方面取得突破。〔22〕为此，在国际层面，中国须在完善国内传染病防治制度的基础上，倡导国际社会一同构建人类卫生健康共同体。

首先，中国应坚持WHO在应对全球公共健康危机中的主导和领导作用，推动WHO与世界银行、区域国际银行、WTO等具有较大影响力的国际组织的合作，缓解传染病国际治理多头主导、力量不集中的问题。

其次，中国应倡议完善公共卫生方面的国际立法，倡导加强全球协作；完善《国际卫生条例》等现行国际法的履约机制及争端解决机制；推动加强WHO流感《框架》中共享疫苗和共享利益机制的法律强制力，构建疫苗、抗病毒药物、辅助性医疗器械的全球研发、生产、储备和援助网络，尽可能维持上述特殊抗疫物资的国际产能。

再次，倡导各国加强公共卫生突发事件应急部门的能力建设，积极派员参加WHO主办的疫情监测、防控培训，搭建疫情快速反应协调机制，在全球局部地区出现突发疫情时，各国在WHO协调下，快速联动、及早遏制；对经济、技术和卫生发展落后的国家，制定特定的援助或支持机制，以帮助应对突发疫情。

最后，完善经济贸易投资和环境等与公共卫生或健康方面的议题制度；建立全球合作开发、研究疫苗及分享等机制。应倡导各国加强对非国家行为体，特别是医疗产品研制、生产企业的管理和引导，最大限度地发挥其在长期防疫准备和抗疫过程中的积极作用。

结语

人类文明在一次次危机中不断前进：天花、霍乱、炭疽、鼠疫等曾经猖獗一时的疾病，都在人们的团结努力下得以控制。这次全球新冠疫情，让世界经贸发展遭受重大打击，跨国投资、国际贸易等无一例外也将会受到严重影响。疫情后来在全球蔓延，说明此次病毒传染性、变异性之强让人震惊。在全球化背景下，没有任何一个国家能够安然独立于全球大流行之外，一国的危机不再局限于一国境内，而会演变成全球危机。各国相互之间的援助不仅是人道主义，也是保护各国自己的利益；信息共享，同心协力，共同采取措施，是人类在面对公共危机时的共同选择，而这需要相应完善的国际卫生法律制度来保障。正如冯稼时博士所言：“危机提醒我们，我们都是同一世界的公民，我们的命运密不可分。这次经历应该让我们铭记需要超越狭隘主义和民族主义。”〔23〕在诸多危机面前，构建人类卫生健康共同体实际上已经是一个基本需求，关键看如何通过国际卫生法律制度来践行，而和平、发展、合作、共赢是全球传染病防控下的必然选择，也是走出困境的唯一选择。