发展壮大新型农村集体经济的路径探索

周 静

（中国城市和小城镇改革发展中心，北京 100045）

农村集体经济改革是事关我国基本经济制度和农村基本经营制度的一项重要任务。改革的目标是明晰产权、完善权能，激活农村各类生产要素潜能，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制，不断增加农民的财产性收入。2017—2019 年，全国基本完成了农村集体资产清产核资工作。农业农村部明确要求，2021 年底完成农村集体产权制度试点任务。因此下一步的工作重点应聚焦在大胆创新集体资产增值的实现机制上。

1 政策背景及研究意义

2021 年初颁布的“中央一号”文件及《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》提出，要坚持农业农村优先发展、全面推进乡村振兴。其中发展壮大新型农村集体经济是深化农业农村改革、健全城乡融合发展体制机制的一项重要任务。发展适度规模经营是促进农业现代化发展的必要举措，发展壮大新型集体经济是带动乡村经济多元化发展、带动农民持续增收的重要手段。发展集体经济组织和以农民合作社为代表的适度规模经营主体的意义不同：农民合作社是农民自愿集合，可以跨村甚至跨县、跨省结合，以农村土地的家庭承包经营为主要活动的经济互助组 织；而集体经济组织是以村集体全体成员为服务对象，以从事经济活动为主，兼有社区管理职能的农村基层管理单位。

集体经济组织，或股份制改革后成立的集体经济合作社也可以认为是一种新型经营主体，其经济活动经营范围不局限于农牧业种养殖及加工，可以调动的资源也不限于承包地。包括集体建设用地入市、城乡建设用地增减挂钩节余指标交易、宅地基使用权的适度放开、农村金融业务、集体资产资源资金的各种经营管理等，都可以以集体经济组织为载体运作。发展壮大集体经济对促进农民财产性和经营性收入增加都有着重要意义［1］。

包括深化农村集体产权制度改革在内的一系列农业农村改革，是培育新型经营主体、壮大集体经济组织的基础［2-4］。早在2016 年12 月，中共中央、国务院印发了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，提出要逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅和保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，建立符合市场经济要求的农村集体经济运行新机制，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。2020 年，农业农村部要求全面推开农村集体产权制度改革试点，推进资产确权到户和股份合作制改革工作。但对昆明市等地的调研发现，集体产权制度改革仍处于确权与赋能的初级阶段，尚未能激发农村集体资产和资源的组织化、市场化利用［5］。因此，以云南省昆明市集体产权制度试点改革成效及集体经济组织运行的典型案例为研究对象，提出发展新型集体经济需抢抓城乡融合发展的市场机遇，促进多种要素形成合力的对策建议。

2 昆明市农业农村发展基本特征和问题

昆明市作为西南部区域性国际性中心城市，经济实力持续上升。昆明市地区生产总值在全国省会城市中的排名从2015 年第17 位提高到2019 年的第12 位。昆明市农业种植以烤烟、花卉、蔬菜、鲜果和中药材为特色，高原种植产业特色突出。“十三五”期间农林牧渔业增加值年均增长5.7%。

昆明市农业增长势头良好，品牌化建设日见效果，但城乡差异尚未有明显改善。昆明市城乡发展呈现明显的大城市、大农村模式，城乡差距收入明显高于成都、贵阳、重庆等西部省会城市。第一产业吸纳了较多的劳动力，占昆明市就业人员总量的25%，但是劳动效率不高，一产增加值只占GDP 的4.2%，远低于全国平均水平；农村产业业态单一的情况没有明显改变，农产品加工业和乡村旅游等三产服务业发育不足，吸纳就业能力有限；昆明市农村居民工资性收入仅为杭州的35%、成都的63%；财产性收入仅为杭州的73%、成都的29%。发展壮大新型集体经济，发展乡村多元化产业，拓宽农民增收渠道势在必行。

3 昆明市自上而下的农村集体产权制度改革探索

3.1 昆明市集体经济组织基本情况

昆明市有集体经济经营性收入的不多，集体经济基础较为薄弱。根据2018 年农经统计年报，昆明市还有411 个村当年无经营性收入，占到所统计村庄总数的30%。在972 个当年有经营性收入的村中，年收入5 万元以下的村占32%，50 万元以上的村占15%。目前，昆明市已全面完成集体经济组织清产核资工作，并计划于2022 年完成昆明市1 234 个行政村的农村产权制度改革。

3.2 宜良县农村集体产权制度改革试点成效

为突破集体经济组织发展的瓶颈，昆明市积极争取国家试点项目，其中宜良县成为农村集体产权制度改革国家第二批100 个试点之一。宜良县农村集体产权制度改革试点工作于2018 年底全面完成宜良县试点工作，在全面摸清家底、划清产权边界、规范集体经济组织创建机制等方面形成了有效的经验；以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，宜良县的改革系统全面地完成了包括集体资产清产核资、确认集体经济组织成员身份、折股量化、股权设置及组建新型农村集体经济组织等重点改革任务。前后出台了15 个指导性文件，形成了县乡村组4 级工作机制，成立了由县委常委等50 个县直部门主要领导为成员的乡镇（街道）集体产权制度改革指导小组，形成连乡包片责任制；改革全面成功地摸清了集体家底，扫清了长期的管理混乱；通过试点改革，宜良县112 个村（社区）、821 个村小组已全部建立起了新型农村集体经济组织；新建立的组织具有法人资格，明确了管理和经营职能，分离了集体经济组织和村“两委”的职能、权力和义务。

3.3 发展壮大集体经济的挑战

集体产权制度改革的主要目的是盘活农户资产、资源、资金，给“三资”赋能，引导带领农户将承包权、经营权、闲置农房和现金等入股村集体经济组织，或结合工商资本下乡，参股新型经营主体，以实现产权资本入股经营活动，增加农户财产性收入。但从宜良县改革后的实际情况看，产权改革工作虽然奠定了集体经济发展的重要基础，清理出来可以挖掘利用的沉睡资源，但集体经济组织发展仍相对乏力，企业和项目支撑弱，自主创收能力并没有因为推动产权制度改革而显著提高。集体产权改革后，宜良县土地流转面积占家庭承包耕地面积的52%，只略高于昆明市土地流转平均水平。从昆明市角度看，集体经济两极分化严重，多种经营发展较好的集体经济组织往往在城市近郊，并且具备驾驭市场能力的集体经济致富带头人和能做好群众工作的村两委领导班子。

4 昆明市集体经济组织自下而上发展壮大的典型案例

4.1 集体经济组织自发发展的两种模式

调研发现，昆明市农村集体经济发展主要存在2 种典型模式：集体经济股份合作制和全体村民参与的农民合作社。集体经济股份合作制通常是被征地城市化的村集体，全部失地或保留少量集体土地和资产。农民合作社通常为离城市较为偏远的远郊区，除了耕地、林地和生态资源没有更多生产经营资源和机会的村集体。

农村改为社区之后，采用社区股份合作社或股份制公司的模式，鼓励群众以现金方式自愿入股，由社区两委干部为公司的主要领导班子，或利用存量土地和资产搞多种经营，或利用筹集的资金进行商业操作。由于投资具有主动权，经营业务范畴灵活多元，又靠近城市市场，找准路子的社区集体经营往往发展速度较快，效果比较理想。

村集体经济组织与农民合作社等同。与下乡的工商资本结合时通常采取“公司+合作社+农户”的模式，以农业种养殖为主，辅以乡村旅游开发。这类模式由农民专业合作社作为连接个体农户和公司的纽带，以全体村民或部分村民入社的形式形成连股连利，以土地流转为基础，连片抱团发展统一经营，有实力的村集体或合作社甚至可以为种植基地配套水利和道路等基础设施。

4.2 七步场社区壮大集体经济的典型案例

昆明市呈贡区乌龙街道七步场社区是拆迁村融入城市发展大潮的典型案例。按照“选好班子、找准路子、以资源换资金、以存量换增量、以服务换创收、以出租换收益，坚持多元化发展”的路子，大力发展社区集体经济，80%以上的劳动力实现了就地就业。截止2018 年年底，集体总资产总额已达5 981万元。七步场社区把握住了城镇化发展机遇，可以总结出以下4点做法。

4.2.1 主动出击成立专业公司

失地农民在取得失地补偿后面临的最大的问题是让资产保值升值，以避免“坐吃山空”。经过1 年多的调研和户主会等讨论，2009 年9 月成立了失地农民股份制公司，以“居委会+公司+居民”的模式，按社区每个居民5 000 元自愿集资入股，筹资1 000 万元注册了以土石方工程、市政公用设施和园林绿化施工为主营业务的呈贡丰乐经贸有限公司，实现了社区居民人人有股份。

4.2.2 规范公司内部管理机制

设立了完整的公司内部机构，加强内部管理。选举产生了董事会、监事会、资产管理监控中心、成本控制中心等部门，确立了股东代表大会、董事会、监事会的民主决策权；责任落实到人，以工作业绩为第一考核标准；财务信息实现公开透明，经营管理公示于民，发展决策问计于民，实现了全民参与和全程监督。

4.2.3 多元化经营防范风险

集体公司选择参与在七步场社区辖区被征收的土地上开展的建设项目的土石方工程和绿化工程，注重工程品质和服务质量使得公司与多家企业建立了良好的关系，赢得了下一步的发展机会。为增强抵抗风险能力，公司先后竞购了呈贡新区核心区的近万平方米的商铺和弃土场的经营使用权，建成了130 余公顷的绿化苗木基地，并扩展了物业管理、机械租赁等经营业务。近年来，集体公司围绕美丽乡村建设大力发展第三产业，以“豆腐文化”为主题，宣传传承“七步场臭豆腐”呈贡非物质文化遗产。2017—2019 年成功举办了三届“呈贡七步场豆腐文化旅游节”，以“豆腐宴”为主题的农家餐厅已发展了10余家。

4.2.4 营收反哺社区建设

以集体经济的壮大为支撑，公司投入资金650 余万元，相继完成了社区道路硬化改造、治安防控设施配备、新建了社区文体服务中心和居家养老服务中心，提高了社区居民的生活质量。

5 经验总结与发展建议

宜良县为例的农村集体产权制度改革试点，重点任务聚焦在明晰产权上。宜良县农村集体产权制度改革试点探索了工作方法、规范了程序、建立起了组织，奠定了扎实的基础。但是集体经济组织的发展壮大归根到底还是要依靠各村自身的资源禀赋和市场能力。因此昆明市自下而上的集体经济发展案例中，在没有系统和明确的政府政策和资金支持下，在村（社区）干部的带领下，也可以自发完成理清权属关系的工作，创出集体致富的路子。而有些村即使在政府主导下完成了改革，或因缺乏有驾驭市场经济能力的带头人，或因资源薄弱很难吸引企业和项目，鲜有发展创收的动能。

乡村繁荣起来单靠农业生产是不够的，而新型农村集体经济发展需要集体组织和入乡的城市企业、工商资本联合发力。集体产权制度改革最终目的是为了推动有效的、市场化的资源配置，提高资源使用效率、打通要素流动的瓶颈、推动工商资本与农村的土地和人力资本更好地结合，最终实现产业多元化发展，实现农民多渠道增收致富。在村集体理清权属关系、成员关系等基础上，为完成好、发展壮大集体经济，提出以下3点建议。

1）加强对集体经济组织经济发展的引导与帮扶。选择资源禀赋和人才条件较好的村或社区重点帮扶指导。建议市、县一级政府成立指导乡村振兴的政府主导的平台机构，由专业化人才对县域村集体发展潜力进行评估，并给予发展建议和实践指导；平台提供农业农村发展的专业化服务，并汇聚城乡发展市场信息，促进企业和乡村双向对接发展需求和资源。

2）赋予能人更大的舞台和权限。要抓住领路人这个“牛鼻子”，大力培养和推举集体经济组织的运营和管理人才，积极支持返乡人才创业或担任集体经济组织重要岗位；适当放活放宽村集体经济组织政经分离的要求，使更多有能力的村两委领导干部兼具经济发展职能，促进新型经营主体快速抓住机遇的窗口期。

3）完善产权交易制度。因地制宜制定包括集体经营性用地入市、宅基地有偿自愿退出、建设用地增减挂钩节余指标跨省交易、生态资源等产权交易在内的地方实施方案，使其法律化、组织化、规范化和细则化；进一步激活乡村沉睡资源，完善其市场化交易、资源变资产、资产变资金、资金变股金的制度设计，使各经营主体的行为有约束、权益有保障；建议上级政策要更具备灵活度，在宅基地“三权分置”等改革事项上给基层下放决策权，允许地方谨慎的试错探索，才更可能激活乡村发展改革的内生动力。