黄河流域宁夏段农业面源污染防治地方立法研究*

施彦君

（北方民族大学法学院，宁夏 银川 750000）

农业面源污染治理是水污染治理的重要环节。农业面源污染不同于传统的工业点源污染，具有面积大、易分散的特点，比较难治理，工业污染治理在我国已经形成了比较完善的制度体系，农业面源污染近年来才逐渐被重视，农业面源污染防治的制度和实践在我国也才开展不久。我国目前缺少农业面源污染国家层级的法律，各省市农业面源污染状况又因地而异。因此，宁夏根据本地实际进行农业面源污染的地方性立法是非常有必要的。宁夏因黄河而兴，因黄河而美，从地理位置看，宁夏地处干旱半干旱区，降雨量少，黄河水成为宁夏人民工业、农业、生活一切用水的来源，黄河就是宁夏的“母亲河”。加之黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设的要求，治理好农业面源污染是目前宁夏乃至全国范围打好“水污染防治攻坚战”的重要一环。

1 宁夏农业面源污染防治现状

自2015年国务院发布《水污染防治行动计划》以来，全国各地开始致力于水污染防治的探索与实践，随着乡村振兴战略的提出，农业面源污染防治的制度构建越来越受到重视。宁夏2017年发布了《关于全区农业面源污染防治实施意见》，这是宁夏出台的专门治理农业面源污染的政策文件，取得了良好的效果。截至2020年11月，根据“一污普”和“二污普”公报结果，10年间，全区农业污染排放总氮从1.47万吨下降到0.54万吨，化肥使用量持续零增长。在全区农业生产总值增加85%、农民收入和奶产量实现“双翻番”的情况下，化学需氧量仅增加4.54万吨。2019年，在沿黄九省农业面源污染治理中，宁夏化肥利用率39.4%，农药利用率40.2%，畜禽粪污综合利用率90%，宁夏农业面源污染治理成效处于中上水平[1]。

2 宁夏农业面源污染防治存在的问题

农业面源污染包括化肥污染、农药污染、农用塑料薄膜污染、农田退水污染、禽畜养殖污染等农业生产过程中产生的污染。农业面源污染不同于工业点源污染，导致其具有治理难度大、治理周期长的特点，农业面源污染的防治是一项长期的任务，虽然宁夏对农业面源污染治理取得了良好的成效，但是仍然存在诸多问题。农业面源污染已经是关乎整个中国生态环境改善的重要因素之一，但是目前我国还没有一部有关农业污染治理的法律，各地区只能根据本地情况自行制定农业污染防治的相关规范性文件。并且农业面源污染治理内容多，是关乎山水林田湖草的系统性工程，宁夏这方面的规范性文件比较少，理论还不够完善，农田灌溉、化肥施用、农田退水、残膜回收、禽畜养殖是一个生态循环的过程，宁夏目前还没有形成成熟的法律制度。虽然农业面源污染治理相比以前有了进步，但是还需向扩大化、精细化、系统化、成熟化方向继续努力和发展，农业面源污染治理好了，不仅环境得到改善，而且有利于农业农村的持续健康发展。

2.1 文件效力低并缺少专门配套实施细则

宁夏《关于全区农业面源污染防治实施意见》虽然是农业面源污染治理的专门规范性文件，但是其法律效力低，约束力不强。广义上的法律一词含义并不包括地方政府出台的规范性文件，所以该意见在约束力方面不足，实际上是发挥着倡导性规定的指引性作用。再者，该意见规定比较笼统而宽泛，其中涉及的内容包括农药、化肥、禽畜养殖、农田残膜等污染源的防治方法和对策，覆盖面广、污染源种类齐全，但是缺少具体专门的配套实施细则，规定不具备可操作性，没有实践指导性。比如其中提到实现农药零增长的措施，具体概括了大致的技术性做法，化肥和农用残膜等污染源治理方法都是如此，但可操作性不强，导致条文运用到实践之中难以取得成效。此外，由于缺少国家层级的农业面源污染专门性法律，所以该意见多数是对国家相关规定的照搬照抄，没有充分结合宁夏实际和本地农业特点进行有针对性的地方立法，规定有余，特性不足。

2.2 政府机关的监管力度不够

政策制定出台后，形成政府有效监管的机制对于政策的落地实施非常必要。农业面源污染防治的监管不足甚至缺位是导致农业面源污染难防难治的关键因素。农业面源污染目前还是以事后监管为主，行政机关发现违法排污现象运用公权力进行处罚。但是事后监管存在很多弊端，比如等发现污染现象时已经对环境造成了损害，再进行处罚也是一种惩罚性的行政手段，对于环境这一公共产品的恢复不能起到很好的作用，对于环境侵害者行为的惩戒威慑力也不足，对于很多农业污染现象也不能做到及时发现、及时处理，难以形成政策执行的威慑力，由此反映出政策的执行力和强制力不足的问题。此外，实施意见中的规定落实不到位，比如其中规定要定期发布《宁夏农业面源污染检测报告》，虽然如此规定，但是实际上有关部门并没有做到，在宁夏回族自治区相关政府网站上均查询不到有关信息。

2.3 农民的环保意识淡薄

农业面源污染防治过程中涉及多方主体，包括政府及其管理部门、农业生产企业、农民，其中农民是农业生产活动的主体，是农业面源污染的主要侵害者[2]。宁夏由于地处干旱半干旱区，受到气候条件的限制适宜发展种植业、养殖业，实践中存在农民为了追求短期经济利益增长而忽略农业面源污染的短视行为[3]，比如农民为了实现产业增收，提高产量、减少病虫害，获得更多经济利益从而大量使用农药，土壤中残留的农药不易分解会随着灌溉水流进入水体，从而对水质产生污染；传统的农业生产大量施用化肥，化肥中含有磷等化学元素，长期过多施用不仅会影响农作物的产量，而且土壤肥力也会下降，不利于农业生产的可持续发展；农户在禽畜养殖过程中对于禽畜排泄物的处理不规范、无法有效利用禽畜粪便，将禽畜粪便随意堆放，造成农业面源污染。2016年监测数据表明，宁夏全区310万亩耕地地膜残留率平均为24%；畜禽养殖粪便污水80%以上是未充分腐熟施用；全区粮食作物化肥施用量为29.32千克/亩（折纯），是全国平均水平（21.9千克/亩）的1.33倍，氮肥利用效率为35%，2015年监测引扬黄灌区玉米、枸杞、露地蔬菜、设施蔬菜四类作物农田折算化肥流失量达4.5万吨[4]。可见，在农业生产活动中农民环保意识还很薄弱，对农业投入品的消耗仍比较大。

3 宁夏农业面源污染防治的对策建议

3.1 制定地方性法规和配套实施细则

治理农业面源污染要做好打“持久战”的准备，农业面源污染的治理是一项长期性工程，在重政策的同时要抓好落实，而抓好落实的前提和基础是存在一部完善和具有指导意义的法律制度规范。要防止数字形式主义，最重要的是要形成制度约束，实施意见规定的农业面源污染中的污染来源包括农药、化肥、农用薄膜、禽畜养殖污染等，要对此制定相关的配套实施细则，将禽畜养殖污染、农药和化肥造成的农田退水污染等污染源的处理用制度进行详细规定[5]。对于实现农药和化肥零增长的目标，可以加大农业科技投入，引入先进的农业生产设备，降低农产品对农药和化肥等化学品的依赖；对农户使用农药和化肥进行排查登记，记载农户使用农药和化肥的用量，推广使用有机肥；对于禽畜养殖产生的污染，建立收集、利用、转化制度，规定农户既可以将禽畜粪便进行转化和利用，探索发展“以水定养”的生态循环综合利用模式，条件不足的也可以将禽畜粪便交由集中污染物回收点，进行集中转化利用；对于农用塑料薄膜污染，根据宁夏农业生产实际制定分区分类的塑料薄膜使用规范，对其用量、尺寸、规模等细节进行规定，对农用薄膜建立集中回收处理机制，建立激励机制，对减少塑料薄膜使用或积极上交塑料薄膜进行集中回收的农户进行物质奖励；对于农田退水，也要因地制宜制定农业水污染物排放标准，建立污水集中处理制度，定期排查农业污水的排放方式和排放量。

3.2 加强政府部门监管力度

监管是政策落实的重要保障，要建立农业面源污染监测体系，包括总量控制和排放监测，对农业生产过程中化肥和农药的施用进行全过程监测，进一步完善监测网络，进行事前—事中—事后监管并形成监管链条，尤其是要注重事前和事中监管，精确掌握化肥、农药的使用量。对农业面源污染实行长期监测，建设农业面源污染监管平台，强化农业污染源治理重点环节监管等方面，建立相关污染信息公示制度，对于农业面源污染行为要及时发现、及时处理，将造成的环境损害降到最低。此外，可以成立农业面源污染专项领导小组，确立责任机制，将农业面源污染的治理成效纳入领导干部的绩效考核指标，强化政府主体责任，建立相关负责人问责机制，以此加强农业面源污染治理监督管理，建立完善的监管制度。

3.3 强化绿色农业绿色生产理念

中国农业目前处于重要的转型期，要由传统的农业生产方式转型为绿色农业、可持续发展的生产模式。乡村振兴战略的实行增加了农业面源污染治理的难度，既要大力发展农业，同时也要保护好生态环境。经济发展和环境保护历来是难以调和的矛盾，习总书记强调“既要金山银山，也要绿水青山”，不能以牺牲生态环境为代价换取经济增长。因此，为秉持这一绿色发展理念，最重要的是要强化绿色生产理念。理念指导行动，要用绿色生产理念指导农户的生产活动，可以在地方立法中首先规定绿色理念和可持续发展理念是农业发展的宗旨和目标，防治农业面源污染、保护农业农村生态环境是地方立法的主要立法目的，并且可以设立倡导性条款[3]，倡导农民自觉减少化肥和农药的使用，利用、转化禽畜粪便为有机肥；鼓励乡镇企业在乡村开展规模化的生态循环种养系统，实现废物的转化利用，适当给予优秀企业奖励，将适合本区生态发展的既节水又减少农业面源污染的模式进行推广。这样既能增加农民收入，还能实现绿色农业、生态农业的发展[6]。

解决好农业面源污染问题既是农业转型时期发展绿色农业、生态农业的必然要求，也是深化农业供给侧结构性改革的应有之义。治理农业面源污染既要制定合适的地方性法规，加强地方立法工作，同时也要抓落实、抓实行，显现出一系列制度效果。农业面源污染是制约宁夏经济社会发展的重要阻滞，解决这一问题需要地方立法形成制度化约束，将农药、化肥、禽畜养殖等农业面源污染源进行分类详细规定，将强化政府机关监管力度和加强农户环保意识纳入地方立法，以制度的强制力规范相关主体的行为，全社会一起防治农业面源污染，实现绿色农业的转型发展[6]，推动宁夏先行区建设。