新发展格局下县域农业高质量发展路径思考

潘 华 杨明升 康升云

（1.江西省农产品质量安全中心，江西省绿色食品发展中心，南昌330000； 2.北京达邦食安科技有限公司，北京100083）

2020年12月28 日中央农村工作会议强调指出，各级党委要扛起政治责任，落实农业农村优先发展的方针，以更大力度推动乡村振兴。县委书记要把主要精力放在“三农” 工作上，当好乡村振兴的“一线总指挥”。

乡村振兴，产业兴旺是前提。深入推进农业供给侧结构性改革，推动品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产，走质量兴农、绿色兴农、品牌强农之路，促进农业高质高效，是乡村振兴战略的首要任务。本文拟从县级党委和政府视角，以新发展格局为战略基点，以满足消费升级品质内需为目标，研究提出促进县域农业高质量发展的模式路径，以期为管理决策提供政策参考。

一、新发展格局下农产品内需分析

落实中央构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，把战略基点放在“扩大内需上” 的要求，首先需要从供应链角度认准农产品内需的新痛点。

（一）消费者对农产品的需求痛点国家统计局数据显示，截至2019年底，全国恩格尔系数降至28.2%，超过联合国恩格尔系数30%的富足标准。农产品消费升级之下的人、货、场正发生深刻变化。

1.消费主力正发生深刻变化。家庭月收入超过9000 元的中产阶层已达4 亿人，20 世纪80年代、90年代出生的年轻一代已成为市场消费主力军。他们普遍受过高等教育，知性、理性、个性，相信“朋友推荐”，相信“眼见为实”，对品质生活有独到见解，追求个性化、差异化的产品和服务。

2.对农产品的关注点正发生深刻变化。价格已不再是决定用户购买行为的敏感要素，产品的安全、美味、营养等品质属性，包装的调性、趣味、贴心、个性等体验属性，成为新消费群体的核心关注点。2020年英国劳氏 《中国食品行业趋势： 高涨的变革需求》 调查报告显示，新冠疫情影响下，关心食品安全的人数相比疫情前增加了86.8%，在产品关注权重上，安全因素占82%，营养因素占73%，价格因素仅占21%。

3.购物场景正发生深刻变化。互联网、物流网等基础设施建设的快速发展，使消费场景正从过去的“在家吃饭，在外购物”向“在家购物，在外吃饭” 快速转变，购物方式从1.0 购物时代的商超（农贸市场、便利店）购物，2.0 购物时代的电商购物，正向3.0 购物时代的社区团购快速演进。消费大数据加持下，过去“人找货”的连接触达方式正向“货找人”全面进化。

但是现实中的食品安全问题时有发生、产品信息不对称、质量指标缺失、品牌辨识度低等问题却正不断透支着消费信心。如何购买到信任度高的安全、美味、营养农产品，是消费者的共性痛点。

（二）经营者对农产品的需求痛点经营者除了要满足消费者的需求外，还要面对市场监管者和同业竞争者。其需求痛点包括3 个方面。

1.如何满足食品安全市场准入合规要求。销售时合规免责，是经营者的基本诉求。按照《中华人民共和国食品安全法》 相关规定，进货查验、索证索票、建立追溯体系，是经营者应尽的法律义务。但在实践中，经营者常常因为产品没有有效合格证明文件 （如农产品检测报告、农产品认证证书），或无能力进行合规审核，导致抽检超标而被顶格处罚。这个痛点不论是大商超、大平台，还是小门店，概莫能外。

2.如何向消费者证明产品安全，提升用户信任和粘性。近些年的政府推动和消费教育，让越来越多的经营者认识到追溯信息系统在提升供应链透明度、传递产品安全信息上的巨大价值。然而，现存的追溯信息系统大多源自政府资助项目，受制于农产品质量安全分段监管的体制特点和技术思路，系统设计者很难基于中国农产品分散收购、多级分销、多次分装的交易场景进行全链路闭环设计，产品源头信息“不出田地头” 现象十分普遍，经营者无法获取到产品的供应链追溯数据信息，更无法向消费者传递和呈现。

3.如何找到品类丰富、优质安全、供应稳定的原产地产品资源，并对其持续有效管控。农产品是薄利产品，不论终端零售领域如何商业创新、如何竞争，最终都将回归到供应链竞争这个根本，由此才能管控产品质量，压缩采购环节，减少产品损耗，降低成本费用，提升利润空间。中国互联网和物流冷链设施的高速发展，已经让越来越多的采购企业尝试上溯产地进行直采，直采的比重在一些大型商超和电商平台高达30%。但是要在小规模分散生产的产地开展常态化、标准化的生产组织，对于仅擅长销售的经营者而言难度极大，也非其所愿。

（三）新发展格局下产品供给需要具备的要素特点综合以上消费者和经营者的需求痛点，要满足新发展格局下消费升级品质内需，产品供给就需要在管理、产品和数据3 个层面达到“十佳”标准。一是管理层面，要产业组织强、管控标准严、基地巡检勤、风险监测准。二是产品层面，要售前检测真、合规评价实、质量分级细、包装调性高、准出票证全。其中，售前检测是产品入市重要节点，要按照“所用必检，国抽必检，逢出必检” 原则，有权威第三方检测机构出具的真实有效检测报告，生鲜产品还需要每批次出具快速检测报告。三是数据层面，要追溯数据畅。不仅要对管理过程实现全流程互联网和数据化管理，更要能在产品入市后按照《食品安全法》《食用农产品市场销售质量安全监督办法》 等法律法规市场准入规定，运用区块链等技术，确保产品数据可传输、可流通，并自动建立全程追溯链条。供应链质量数据还要能通过开放接口供各级采购商调用共享。

二、农产品供给侧质量提升的难点

作为县级单元，受体制、机制、技术、资源等生产管理要素制约，不论是生产者还是监管者，要顺应新发展格局下的内需要求，尚有诸多现实困难。

（一）生产者能力水平不高，对如何达标不知、不懂、不会过程合规、检测合格、信息透明，是农产品质量安全管理3 要素。我国农产品质量安全标准法规繁杂且高度分散、高频更新，涉农标准6万余项，涉及的检测参数7 万余项，技术性强、专业性强，不同的产品有不同的标准要求，广大农产品生产者对于如何达到产地准出和市场准入监管要求，普遍不知、不懂、不会。采购商会要求供应商提供农产品认证证书，或者要求每3 个月提供1 次实验室定量检测报告，生鲜产品还需要批批提供快速检测报告，否则不能被采购和销售。但生产中何药可用，采收时该检测什么项目，谁可检测，如何确保市场抽检不出问题、不被处罚，如何与采购商数字化业务系统对接，均是困扰生产者的现实问题。

（二）管理部门体制机制制约，难以做到监管帮扶全覆盖检查、检测、处置，是《中华人民共和国农产品质量安全法》 赋予县级政府的法定义务。我国农产品质量安全监管，经过15年发展完善，基本实现了有法规可依、有机构负责、有手段可用的“三有” 目标。但是客观看待，重“硬” 轻“软”、重“物” 轻“人” 现象十分突出，花钱办事容易，花钱养人很难，导致乡镇一级的基地巡查辅导、抽样检验检测两项监管重点工作总是卡在“最后一公里”，监管制度和措施难以真正落地，生产中违禁用药、超范围用药、不规范用药现象时有发生。有调查表明，目前全国2.45 亿农户、超过350万生产企业 （合作社、家庭农场），如果分摊在现有质量安全监管人员身上，人均需要监管1026 户农户、19 家规模化生产企业。而现实情况是乡镇监管人员大多为兼职，且面临机构改革、人员老化、编制冻结、人头费财政开支困难等问题，实际可用人员更少，保障供给侧质量安全。

三、疏通产业链发展的对策建议

农业供给侧结构性改革的经济学目标，就是要提高农产品的市场总溢价，进而提高产端生产者收益。农产品质量和安全，是消费导向、市场倒逼型服务。要实现新发展格局下县域农业高质量发展，需要构建消费导向、标准引领、全程管控、数据赋能、品牌营销的新型模式，着力疏通产业链价值提升的4 个“堵点”。

（一）围绕县域优势特色主导产业，建立高质量发展质量标准体系标准引领质量，要想高质量，先有高标准。借鉴 “粤港澳大湾区菜篮子产品”“寿光蔬菜”“洛川苹果” 等区域和县域农业高质量发展经验，由省市农业农村部门牵头，以消费需求为导向，集成整合现行标准指标，建立统一、开放的产品质量标准体系和动态更新的标准指标数据库，并以团体标准形式确立法律地位。县域优势特色产品，由县级政府提出产业发展需求，省市农业农村部门可按照填平补齐、一品一标原则统一制定。例如，在江西省，就可以以“赣鄱正品” 公用品牌质量评价标准体系为载体，采取省级统一、县域接入方式，分头实施、共同遵守。需要特别注意的是，高质量发展标准，要以安全为底线，质量为高线，不仅要突出农兽药残留食品安全指标，更要突出能反映产品地域特色的食味、营养指标。比如南丰蜜橘、赣南脐橙，就应当把甜度、糖酸比、维生素等指标作为重要的选品品控指标。

（二）夯实安全监管巡查队伍，将农兽药残留风险控制在田间地头食品安全是产出来的，不是检出来的。县级政府的监管重心，应从产品检测向过程巡查转移，下大力气强化农产品质量安全网格化监管检查，建立农产品质量安全专业化、职业化“田管队”。把生产档案记录、违禁药物生产经营使用、农兽药超范围超规范使用、产品检测合格证明、农产品合格证出具等生产者重点法律责任作为常态化巡查重点。应对照质量控制标准，研发乡镇现场检查标准操作规范，充分利用移动互联网技术，配备巡查装备，实现监管履职阵地化、监管行为标准化、监管过程透明化、监管评价实时化、监管调度一体化，建立上下一体、左右协同的农产品质量安全监管体系和运行机制。对于短时期无法建立此队伍体系的县，也可创新机制，购买质量安全巡查辅导社会服务。

（三）引进质量安全社会化服务机构，帮扶政府和生产者提升产品质量和安全水平2017年2月20 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，在创新乡镇公共服务供给方式方面，明确要求要加大政府购买服务力度，对适宜采取市场方式提供、社会力量能够承担的公共服务项目，应尽可能交由社会力量承担，由花钱养人向花钱办事转变。

建立监管者“裁判员”、生产者“运动员”、第三方“教练员”的“三员共治”模式，在国外如欧盟的农场咨询系统 （FAS），在国内如动物防疫社会化服务方面，都已有成熟的经验模式。县域农业高质量发展，县级政府也应认清自身不足，可引进专业化的质量安全社会服务机构，发挥其在整合外部资源、运用互联网大数据方面的创新能力，与本地农业服务机构建立服务联合体，探索公益性推广与经营性服务相融合的运行机制，协助监管部门开展抽样检测服务，为生产者提供标准制定培训、全程管控、检验检测、合格证追溯、联合品牌营销和大数据服务等。基地管控、产品检测等核心大数据需与县政府有关部门共享共用。

（四）切实加大公共营销投入扶持力度，增强县域高质量产品抱团走市场的能力引进有销售渠道资源和服务对接能力的社会化服务机构或者由质量安全社会化服务机构发起，联合县域生产主体，组建县域高质量发展产业联合体，组织生产者按标准生产管控，建立小农户与大市场有机衔接和利润分红机制。严格开展产品质量评价，对于经质量评价达标的高质量产品，以政府财政资金支持服务机构与全国批发市场、大型电商平台、连锁商超以及机关、企事业单位食堂进行精准产销对接，缩短流通链条，增加产地收益。鼓励引导企业发展绿色食品、有机食品、农产品地理标志等生产，增加安全优质农产品供给，打造农产品区域公共品牌，提升农产品市场竞争力。