公共卫生风险的责任困境及其系统重构

汪 璇，顾 辉

(1.南京理工大学紫金学院 马克思主义教研部，江苏 南京 210023；2.南京理工大学 公共事务学院，江苏 南京 210094)

2020年初，一场由新型冠状病毒引发的肺炎疫情爆发并迅速席卷全球，在疫情早期，风险来历的不明的和无法预料的后果引起了恐慌，突如其来的公共卫生事件使人们再次体会到科技日益发达的现代社会中，风险仍无处不在。1986年，德国社会学家乌尔里希·贝克第一次提出“风险社会”理论，同年苏联切尔诺贝利核爆炸事故应验了“风险社会”的事实。进入21世纪，一系列公共危机事件更验证了风险社会中风险的频发性、不确定性、人为性和危害的全球性，如“911”恐怖袭击、日本福岛核泄漏、美国次贷金融危机等给风险社会理论提供了强有力的注脚。随着人类对自然的破坏加剧以及国际交流的日益频繁，近年来国际性公共卫生事件不断爆发，SARS、H1N1禽流感、中东呼吸综合征和埃博拉等传播性疫情不断提醒我们公共卫生风险离我们很近，这次新冠病毒疫情充分表明，公共卫生风险不仅具有一般风险的突发性，时间、地点和后果的不可预见性等特点，在风险防控上还具有人为的不确定性，风险防控上的贻误可能导致疫情跨越时间和空间界限，在世界范围内蔓延。

一、新型冠状病毒肺炎疫情传播的责任困境

现代风险显著的特征是风险责任的难以确定，造成风险的原因和其结果之间不再是传统线性关系，而是处于复杂、难以区分的状态，人们很难明确风险的责任主体并依据规章制度要求其对所发生的风险后果负责。因此，当前人们正面临一个悖论：当人们越来越明显地感觉到风险的威胁时，却越来越难以找到风险发生的原因并对其进行预防和补偿[1]。面对新型冠状病毒引发的传染病疫情初期，人们对新传染病的发病机理、传播规律和治疗机制等缺乏了解，但是从对重大传染性疾病的经历和经验来看，我们似乎不能原谅组织系统反应一再延误。就疫情防控体制的设计而言，从法律和规章制度上来看，疫情预防控制和应急处置的各个主体都在这套体制中按部就班、各司其职地活动，整个过程并没有重大失误，也难以确定任何风险主体的责任。

1.新冠病毒疫情早期防控失误放大了疫情传播

传染病风险伴随着人类的历史，进入现代社会，疾病的风险尽管一直存在，但是人类科学技术的进步使得常规传染病基本处于可控状态，然而突如其来的新冠病毒疫情带来了全球范围内的快速传播，人为失误在疫情扩大过程中起到了重要的推动作用。我们从世界各国疫情早期的防控过程来看，本可避免的人为贻误扩大了疫情传播，造成了早期防范失控的场面。早在2019年12月31日武汉市卫生健康委就在官网发布《关于当前我市肺炎疫情的情况通报》，中国政府在第一时间向世界卫生组织就疫情情况作了通报。2020年1月23日中国宣布武汉进入“封城”状态，意味着中国疫情防控从常规治理进入了运动式治理的阶段[2]。中国防控疫情的经验给世界其他国家抗击疫情提供了借鉴，为他们赢得了宝贵时间。然而令人遗憾的是，一些西方国家早期防控失误，使得疫情一度恶化。以美国为例，早在2020年1月20日美国出现第一例新冠患者，美国疾控中心专家就多次警示和提醒，敦促采取积极行动，但特朗普反应缓慢并未积极响应预警；与美国情况类似，英国首相和卫生大臣也一直忽视风险预警，直到同年三月初才接棒疫情应对[3]。对于传染病的疫情防控来说，无论是专家还是政府决策，防治和管控是一个认识逐步深化和措施逐步增强的过程，在此过程中，不断有美国传染病专家安东尼·福奇、英国流行病学专家尼尔·弗格森等专业人士发出预警，但是体制运行的惯性和政治人物的轻视使得这些警告并没有唤起政府采取更强的防控措施，使得本可大规模得到控制的疫情以指数级在世界范围内蔓延。

2.新冠病毒疫情传播“有组织无责任”

安东尼·吉登斯把风险分为“外部风险”和“人为风险”两类，人为风险是由于人类不断发展的知识对人类发展和世界秩序所产生的风险，因此人为风险具有制度化的特征[4]；贝克强调人类为了实现人类社会文明进步而创设了各种激励措施、保障制度、预防体系等，但是这些无论是冒险取向还是安全取向的制度设计，其自身可能带来了另外一种风险，即制度运行失灵的风险，从而使风险的“制度化”转变成“制度化”风险[5]。美国自小布什政府起就重视生物防御，奥巴马更是推出了《应对生物威胁国家战略》，明确划分了联邦政府和地方政府的生物威胁防御职责。就在此次疫情爆发1年多前，特朗普政府还出台了《国家生物防御战略》，但是这一切都未能阻止新冠肺炎疫情在美国大爆发[6]19；英国也存在类似情况，早在2009年猪流感在英国境内爆发时，英国政府就制定了传染病大流行时的一系列应急预案，但也正是英国政府过分依赖以往经验，轻视了新冠肺炎疫情的特殊性，使得控制措施一再延误。这些制度设计在疫情面前形同虚设，说明了为防范风险的制度化努力存在“失灵”的窘境。

风险虽然具有“人为性”特征却又难以指明风险的个人责任，我们不得不追问到底是什么原因造成了疫情防控上的失误，这既有风险本身的不确定性和难以预测性的原因，更重要的还在于人类制度设计的缺陷，即风险社会中的组织和制度设计存在“有组织无责任”的困境。贝克在提出风险社会理论之后，就专门论述了风险防范中“有组织的不负责任”行为，这一概念从制度和文化层面揭示了风险社会中责任担当存在的伦理困境及其产生的根源[7]。“有组织的不负责任”理论认为，尽管当代社会的制度体系高度发达，但当风险社会来临时仍无法有效应对。风险的模糊性、爆发的不确定等等因素使得人类在技术层面无法确认风险的责任主体，各类治理主体可能利用专业知识和制度规则对自己的不当责任行为辩护[8]54。实际上，尽管美国总统特朗普早期对新冠肺炎疫情的“完全不担心”和“完全掌控”[9]，英国首相约翰逊在新冠疫情初期缺席相关紧急会议，仍难以在制度设计上将疫情失控归责于这些政治人物，因为之前生物防疫风险的制度设计已经看似无懈可击，实际上在风险防控实践中却出现了有组织(机构)运行，对超出机构预测的意外风险后果难以追究其责任，即在组织制度的既定范围和模式内，各行为主体能够各负其职，但对于不可预料的范围之外事件，任何主体都处于“无责任”的状态，我们把此现象称为“有组织无责任”。

二、理性分裂与专家系统的“有组织无责任”

现代社会，专家体制在社会治理中扮演着关键角色，政府部门以及社会组织往往以专业知识为决策依据，将专家知识运用到具有技术工具理性目的的决策过程中，以期望使社会行动的效率达到最优，并与预设的政策目标相一致[10]。专家体制在社会治理中的广泛运用，一方面大幅推进了人类社会的现代化进程，一定程度上有效避免了传统风险发生的概率，降低了风险的负面影响；但是另一方面，专家体制为了减少社会风险而进行的制度设计，却可能在运行过程中不断产生新的风险[11]。专家知识的进化本质上仍然是一个不断“试错”的过程，现代知识又具有细分和专业化的特征，人的认知能力的有限性因此限制了专家知识的干预范围，专业知识的分割局面造成社会协调性局限，如果有些系统专家再被利益绑架，这些问题就会使得专业知识在社会生活中应用的不确定性后果不断增加，产生风险的可能性增大，如果不加以正视可能会酿成重大的社会灾难。在新冠病毒肺炎疫情防控过程中，我们看到疫情早期传染病专家在疫病防治判断上的失误，让我们看到了专业知识面对新出现疫病时的“断裂”以及早期防控过程中专业知识的“无能”，反映出科技理性与社会理性的分裂。

1.科学知识的有限性使得新疫病风险出现时原有知识体系“断裂”

科学知识和技术发展是不断“试错”并得以矫正和修改的过程。人类认识的局限性使科技发展和知识探索无法涵盖所有可能的风险而且可能给人类增加众多不为所知的严重风险。对于新型传染性病毒的传播和致病特征，专家需要时间探索和研究，如果在此过程中过于强调科学的谨慎，就很容易造成防控时间上的贻误。在中国武汉疫情早期发展的一个月时间，专家对疫情的判断从“不排除人传人”到“有限人传人”再到“肯定人传人”，从“不会致死”到“个别患者因其它合并症死亡”再到“高危率和死亡率引起警惕”，这些知识的积累是一个逐步深入和精确的过程，符合科学发展的规律性，也是人类认知局限性的体现。但是科学知识在面临日常经验和既有知识无法解决的困境时，专家需要对现代风险不确定性带来的可能危害有所预知，而不是简单遵循科学体系的规律性行动，需要专家系统进行对科学知识价值性的自省和反思，在人类发展和健康福祉上承担价值引导的作用。

同样，过分依赖技术理性的线性思维也无法解决突发风险中的应急管理等问题。例如，英国国家层面的新冠肺炎疫情应对方案《冠状病毒：行动计划》的设计就是基于最优证据的数据模型。事实上，英国防疫政策的科学依据有着明显的局限性，如他们认为大部分感染新冠肺炎的患者不需要进行任何特殊治疗就已经康复，像得了一场普通感冒或季节性流感一样。而据世界卫生组织的数据，中国和意大利等爆发疫情的国家表明，无论是死亡率、治愈率和传播速度，新冠肺炎病毒都比流感要严重数十倍。可见，单纯的技术思维对于复杂的意外情形没有及时的反应机制，在应对这种半未知性质的突发事件时，前期的数据仅包含对已发生事实的判断，而过分依赖于技术的判断并不能决然引领后期的应对措施，更何况数据的引用也会产生歧义甚至错误。梳理整个新冠病毒疫情早期防控过程，就防控体制的设计而言，难以在彼时就发现存在重大失误，技术系统和专家组织、行政系统都在既定体制中按部就班、各司其职，而技术理性也存在难以预测未来的窘境，技术路线的失误会使所谓科学判断“失之毫厘，谬以千里”，使疫情防控延误了战机，扩大了疫病的传播。组织和制度都没有尽到设计初衷的效果，组织运行出现了按部就班却又碌碌无为的“失灵”状况。

2.专家认知的局限性凸显了专业知识面对风险时的“无能”

现代科学技术在面对强大的现代风险时常常表现出无能为力的状况。人类不可能全方位、有规律性地掌握现代性的复杂构成以及变迁趋势，人们现存的技术知识也不能把握和控制未来，过去的经验也无法超越当下的界限而把握未来。在风险社会的语境下专家学者所宣称的知识在很多风险议题上也容易造成新的矛盾和冲突，从而误导风险防控，贻误风险防控最佳时机。美英等发达国家早期自信于依据数据和疾病科学所构建的流行病模型预测的精准性，却忽视了检测滞后导致的数据不完全性以及灵活的阶段性策略与坚决贯彻执行之间的矛盾，这些均不能从数据模型中得以体现，使得早期防控错失了最佳时期。同样，专家知识的局限性还可能来自于经验，过去的成功给了专家自信心，认为其可以帮助我们解读新的情形，但一旦新的情形与过去经历相悖，基于过去的解读就会导致重大误判。英国卫生部门在设计新冠肺炎疫情应对方案时，想当然地参照流感大流行应对策略，过于依赖过往经验，缺乏灵活性与警惕性。信息第一道收集者和传递者面对新的风险决策更依赖经历和经验，专业知识塑造了特定的思维定势，成为解读信息更为顽固的障碍，正是关于信息收集、加工、解释的一连串失误，导致了疫情传播的迅速扩展。

3.专家无法抵御政治压力和资本控制失去公众信任

当今科学和技术的发展越来越依附于政治，政府对科研行为的支持与默认是科学家的研发行为最有力的保证与后盾，但是也使得科学的政治化色彩不断加深。由于一些科研项目需要庞大的资金和设备支持，而政府是最能够支持这种庞大的科研项目的，有时由于政治的需要，政府也需要科学家来完成特定使命[12]。此外，专家是具有个体利益的个体，在资本的利益诱导下做出的阐释和判定可能失去客观性和公正性，使得技术的研发和应用偏离其服务于大众福利的道路。如美国疾控中心先前建议对所有新冠肺炎确诊病例的密切接触者做检测，但在2020年8月又突然修改检测指南称“无症状者或许没必要检测”，而这一行为被指受迫于美国白宫当局的政治压力[13]。美国联邦食品暨药物管理局(FDA)屈服于政治压力批准所有新冠住院病患可以使用药物瑞德西韦，但却无公开研究支持大规模使用瑞德西韦，有损民众对FDA的信任。布鲁金斯学会的一项研究发现，美国一批财经专家设计的经济刺激计划被证明是大企业和亿万富翁的发财良机，却没有改变美国底层和少数族裔的贫困状况[14]。可见，政治和资本参与进科学研究过程中，容易使科学走上为政治和资本服务的道路。科学共同体本身和政府共同制定相应的政策，确保科学在伦理价值上独立于政治和资本，才是减少公众对科学家信任危机的可行办法。

三、科层制悖论与公共卫生治理失灵

现代国家治理体系追求高效率，从而使得科层制的官僚制体系成为最为普遍的行政管理模式，科层官僚制以工具理性为其精神核心，强调规范性、程序性、专业化性，其在科学性和规范性上都大大增强。现代公共卫生治理是国家治理的重要组成部分，在专业性和技术性的要求下，现代公共卫生治理也不断地向工具理性的精神要求迈进。但是，作为非典型性治理的新冠病毒肺炎疫情防控，工具理性治理追求的常规性治理在现代风险的突发性和不可预测性面前显得无能为力、漏洞百出以至于贻误最佳决断时机。从疫情早期欧美国家政府部门的表现来看，作为国家科层官僚制中的一个环节，它们不可避免有着科层制的一些弊端，诸如对风险信号和公众要求反应缓慢、效率低下；公职机构和人员因循守旧，难以适应紧急状态等。

1.科层官僚的依规行事难以适应现代风险防控要求

现代国家治理系统需要克服治理弹性和治理体系建设的问题，治理体系化要求治理系统按照专家设定的程序进行，做到有规可循、有法可依，但是在面临不断出现的现代风险时，治理系统又要求足够的弹性，以赋予治理主体权利调动足够资源应对风险。尽管国家层面提出了治理体系，但是在官僚体系内等级制的政府管理模式仍然是主导，这种模式很难充分满足复杂而快速变革的时代的需求，其主要靠命令和控制程序，甚至采用的是刻板的工作限制以及内向的组织文化和管理模式，以此维持起来的严格的官僚制度，尤其不适用来处理那些超越组织边界的复杂问题。当2020年1月第一例病例被确诊时，西雅图流感研究所的华裔女科学家楚海伦博士建议用鼻拭子检测病毒，并向美国疾控中心提出申请，然而疾控中心却把她的申请踢给了美国食品和药物管理局，后者则驳回了这项申请，理由是该实验室未获批用于临床目的。在此情况下，楚海伦博士团队仍然启动了测试工作，并在西雅图发现了另外几个病例。但是，她们很快收到美国疾控中心和食品和药物管理局的警告，要求立刻停止测试工作。一直到几周后，食品与药物管理局才最终同意私人公司进行新冠病毒测试，条件是测试工作必须在两周内得到官方的批准[6]35。组织社会学认为，规章制度是组织设计中的重要环节，但也是一把双刃剑。可预测性是组织走向成熟的重要标志，它有助于组织与外界建立持久的交换关系，为此组织通过规章制度来保证组织运行的稳定性、持续性和可预测性，但是一旦组织制度建立就会约束信息的收集，即制约对外在环境新信息的反应[15]，当现代风险超越组织制度边界，规章制度对应急反应的约束不仅难以抑制风险，反而助长了风险蔓延。

2.层级管理造成信息过滤，贻误了防控最佳时机

信息的不对称是此次肺炎危机蔓延的重要原因。在美国和英国等西方国家，虽然也建立了类似“国家—州—地方”的从中央到地方的重大突发事件层级应对管理体系，表面上中央与地方、上下级部门之间多层分工、协调合作，但是中央和地方很快陷入了限权与扩权之争，各州和城市对疫情的控制始终政令不一，政客们并没有把精力放在如何防疫、抗疫之上，而是一味地“甩锅”、卸责。在疫病风险紧急和传播风险日益恶化的情形下，地方政府部门遮掩事实和扯皮推诿无疑会延误治理风险的时机，使得风险转化为危机事件，从而使风险治理陷入被动局面。在风险社会中，信息来源的多元化、信息数量指数增长都会弱化政府的信息分析和控制能力，地方政府囿于惯性的管理思维，偏好于公开和上报积极信号和利于绩效的信息，习惯于屏蔽或淡化不利信息，在科层制管理体制下，基层部门习惯于层层请示汇报，在风险和问题面前，不是主动揭露和预警，而是尽力掩盖事实真相，这只会严重削弱基层政府的合法性和权威性。

3.部门之间协调性差，资源调动难以适应“平战”转换

现代社会制度运行依赖于紧密联系的各个部门之间的整体协调性，但是现代科层分工体系的复杂性造成了各监管部门的职能与责任存在许多交叉与重复，不同部门各自为战，无法形成统一的整体去协调与应对现代风险，难以承担防范与处理风险的责任。现代性包含的分工与协调的矛盾为责任主体转嫁、推卸责任提供了可能[16]。经历过多次传染病危机的考验，英、美两国建立了形式完备的公共卫生制度体系，然而在抗击新冠疫情的实践中却未发挥出预期作用。公共卫生系统由多个机构和环节相互嵌合组成，系统内部的协调和应急响应是关键，任何单一机构或环节的失误都可能造成难以估量的后果。同时由于部门协调的局限性，在面临紧急的公共卫生风险时，部门的日常治理惯性使得新建立的治理方式无法有效地运行起来，整个社会系统难以适应突发风险的资源集中需求，各个系统协调不力、责任不清，造成了疫情早期世界各地在医疗诊治和物资调动方面的混乱局面。

四、以社会理性重构公共卫生风险防范的社会责任系统

风险社会中存在的风险责任的价值困境和伦理难题，特别是“有组织无责任”的问题，为人们应对现代风险带来了前所未有的挑战。这种普遍性的难题不仅表现在人为的制度性风险中，更表现在以自然风险形式爆发，却衍变为系统性的制度风险中，传染性疾病的公共卫生风险就是这类风险的典型。为了有效预防和应对现代风险，变“有组织无责任”为“有组织的负责任”，需要重新理清各责任主体之间的关系，以多元主体协调治理的方式，构建风险社会中政府、市场、非政府组织、公民个体等的复合责任，建设各利益相关主体的责任承担体系是必然的解决路径[17]。责任担当核心的问题是责任确认，风险社会中重构风险的社会责任系统需要突破工具理性的束缚，一方面要克服单纯科技知识的伦理局限,又要增强科层官僚制的规范弹性，借助人文知识的责任价值理性,从检讨人类自身发展的目的出发，以道德意识和责任情感促进技术理性与社会理性的有机融合。

1.重构价值伦理导向的专家责任体系

针对新冠病毒肺炎，早期公共卫生专家在疫病风险上判断的犹疑使风险防控贻误了一些时机，由此公众一定程度上对专家体系产生了信任危机。在科技发展日益专业化和精细化的今天，对于专家系统的责任考察是建立在工具理性基础上的以职业为核心、以工作任务为目标的考核机制，对于风险责任的考量注重风险发生的事后责任，因此重构专家体系责任伦理必须将对专家的责任考核从任务目标制转向社会责任制，对风险责任的考核由事后责任转向事前责任或前瞻性责任[18]129。这就需要我们重估知识生产的价值和意义，突破工具性的伦理困境，对自然界及其运行规律保持敬畏，对科学技术发展可能产生的风险保持警醒，在知识指导人类生活过程中对风险进行全面评估，对技术风险发生的概率、持续的时间以及风险后果的严重程度做出评估，建立相应的预警机制[19]。在风险研判上要突破专业和学科的局限，集中多方面学科群专家和一线专业人员的经验，避免由于单一学科和专业团队认知局限导致的判断错误。专家机制应该具备充分的信息获取授权，因此要通过法律手段和组织赋权给予专家充分的调查取证权力以获得全面信息，以便集体讨论和分析研判，尽最大可能得到不确定性情况下最好的科学判断，给基层政府提出综合性判断和建议。

专家体系的责任机制需要明确在风险社会中的科学知识不应再持价值无涉、价值中立的观念,知识生产的价值负载性要求作为社会人的专家除了对知识生产过程本身要尽职尽责,同时还必须综合考虑其对社会应承担的风险责任[18]131。这需要消弱科技发展中功利主义的影响,在合理取酬的基础上加强职业道德建设，增强专家的道德自律精神与社会责任感,促使其对知识生产过程中可能潜伏的风险后果具有更高的警醒自觉,以便社会在更大时空范围内规避和减缓风险危害。公共卫生肩负着人类健康福祉，是人类繁衍和发展的基础，公共卫生科学家更应当增强对社会的道德责任感、对自然和人类的情怀，时时处处胸怀科学良知或科学良心，树立正确的伦理道德观念，对社会的未来和人类的福祉承担自己的责任。

2.强化公开透明的政府风险防范决策体系

在风险社会里,风险确责必须要使风险决策实现一种结构性的转型，改变其决策过程、透明度以及对社会的开放性,以多元共治、协商互补的方式保持对风险的预警以及进行前瞻性的风险决策,这是改变政府独担风险责任的一种积极的理论与实践探索。在风险治理主体的构建上，要推动政府、企业、社会组织、媒体以及大众共同参与协商，在信息共享、情况通报等层面加强合作。在社会风险的防控上，要充分吸收公众和非政治认可的专业人员判断的权重，尤其是疫情中一线医生等这些前沿群众的判断力，发挥边缘专业人士的力量。同时政府需要建立高效的风险信息沟通机制，优化风险信息的流通渠道，建立规范风险信息的规章制度，风险舆论要从传统“堵”的思路转移到“疏”的思路，政府及时披露信息，满足人民群众的知情权，这样更有利于人们对风险的客观认识和合理判断，避免造成信息隐瞒引起的谣言和恐慌，损害政府在处理风险过程中的权威性。

3.构建公众广泛参与的风险监督体系

传统的风险决策过于注重专家系统的专业知识和技术规则，政府的风险应对体制也依赖于工具性的科层官僚系统，但是，在变幻莫测的现代风险面前，企图延续采用传统的封闭的管控式风险决策，往往致使风险沟通不畅，防控力量单一，风险机制难以发挥作用，从而使风险的发展呈现扑朔迷离的前景。公众参与风险决策和风险责任监督彰显了民主决策中公开透明的程序正义，有利于进一步推进风险机制的结构化和制度化转型，落实风险防范化解责任。这就要求在风险管理中做到重心下移，吸纳非政府的专业化力量发挥作用，信息沟通、公私合作，政府统筹各方指挥作战，形成专家、决策者、社会各界公开对话的机制，实行重大决策向社会公开并得到广泛的社会监督，保证重大决策的公正性和正确性。对于公共疫情的防控来说，我国在20世纪六七十年代实施的地震预报“群测群防，专群结合”措施为我们提供了有效的经验，在涉及到不确定风险的预判时重视群众的经验，在疫病防治上注重一线医护人员的经验，突破专家和政府决策体系的体制性局限，真正做到“群防群治、群防群控”。此外，在自媒体时代，舆论参与也会助推风险事实的暴露，避免专家系统和政府决策对风险的迟钝感知以及公共权力的滥用。贝克认为，大众传媒对风险关注得越普遍，风险感知打破界限的政治力量就越大[8]57。因此在风险沟通中，要尊重新闻媒体和社会公众对重大公共事件的知情权，保障公民为维护社会公正和公众利益的有事实依据的报料行为，对非正式的信息传播渠道更加宽容，以改善政府和专家的风险认知，增强社会抗风险能力。