行业协会与政府部门新型协作关系的优化展望

余 翔；李 娜

（1.福建江夏学院 福州 福建 350108；2.宁波大学 宁波 浙江 315211）

非营利组织是一种客观存在的社会主体类型。从二战结束后到上世纪七十年代，西方经济迎来了黄金增长期的同时，也面临经济危机、政治合法性危机、文化信仰危机，西方学者开始认真思考政府、社会、市场之间的关系[1]。学者们相继提出和论证了政府失灵和市场失灵的理论、契约失灵的理论及第三者政府理论等理论[2]，这些理论均指向了介于政府和企业之间的第三部门所具备的重要作用，通过对它们的宗旨与使命、认定标准、分类方法、内部治理结构、领导，战略规划、筹资策略、财务管理、绩效评估进行了观察[3]，学者们认为这些组织在市场管理、公共福利、公共政策的制定和执行方面发挥着政府所不能比拟的作用[4]。在实践领域，自改革开放以来，在政府推动以及行业成员自发组织下，服务于行业的协会型社会组织蓬勃发展，随着行政管理体制改革的深入，一批过去承担行政职能的机关也改制过渡为行业性组织。根据民政部的统计，全国共有4万多个行业协会。它们的组织规模、规范程度、经费筹集途径、活动能量、影响范围是我国各类社会组织中最杰出的。十八大以来，国务院就政府机构改革和职能转变作出重要部署，明确对社会组织的审批、社会组织的活动给予扶持。在深化市场经济改革、发挥民营经济活力、积极开展放管服的背景下，行业协会的参与程度、影响深度以及与政府互动效果的好坏，对所在行业的公平竞争、可持续发展以及是否按照市场规则经营都有重要的影响和约束作用。

一、行业协会的发展源流

行业协会从何而来，为何而来？这是讨论行业协会与政府关系的前提。行业协会可以追溯到前市场经济时期，在当代社会中，它没有像一些过时商业形式那样走向消亡，而是得到了发展，成为市场经济中一支重要力量[5]。在各个经济实体中，无论是以跨国公司为核心的美国经济模式，还是以中小企业为核心的德国经济模式，以及具有家族构架特点的日本韩国经济模式中，行业协会商会普遍存在，无论是“大政府”还是“小政府”，行业协会都能发挥相当的作用。

我国绝大多数的行业协会都是建国后尤其是改革开放后成立和发展起来的，和解放前的行会已经划断历史，但行业协会商会真正有效运行的时间并不长。新中国成立以后的三十年时间里，主要施行计划经济体制，政府为了掌管国民经济，成立了纵横交叉的多个经济管理部门和行业管理部门，事无巨细地进行管理，经济生活中的企业成分也非常单一。因此，这一时期没有也不需要组织行业性协会商会，或者说行业协会商会所做的事情是由政府部门在做[6]。

改革开放初期，一些过去没有的新兴产业迅速出现，国外的一些经济管理实践被介绍到国内，行业协会商会也作为一项境外经验被介绍到国内。国务院相继批准建立了十多家具有全国性质的行业协会（比如中国食品包装协会），成为我国最早的一批协会。这些协会的服务情境比较多，有些是偏组织型的社团，有些是偏监督型的社团，有些则偏向咨询型、技术服务型。这一时期我国的行业协会有些特殊性。首先，在成立之初，它们并不都是由行业自发联合起来组成的，而是由政府要求和推动建立的，有些甚至是按照国家政权体系那种自上而下组建起来的，不是自下而上的。其次，这些协会虽然不是政府机构，但是接近于政府的附属机构，他们更多地依赖政府权威来活动，而不是依靠广大内部会员和会员为基础的横向脉络，在独立自主性上比较欠缺。但是协会商会成立之后要开展活动，要行使管理和服务职能，就必然和当时的计划经济管理体制发生一些重叠，涉及到管理格局的调整，也涉及到行业协会商会活动的合规性[7]。有些行业协会成为收费敛财的工具，有些组织管理较为混乱，社会观感差。1988年到1992年，民政部开展了第一轮的各类社会组织清理整顿，一些行业协会商会及其活动被限制，行业协会商会发展经历了冷静期。

随后，在上世纪九十年代，政府机构改革减少了过去设置的一些部委，一些权力更重要的协会诞生，包括中国纺织业协会、钢铁协会、轻工业协会。这一时期的行业协会的重要特点是：首先，其重要使命是代表着“行业”去和政府争取各种必要的社会资源，因为部分行业原先是处于较高程度的政府垄断形态，比如钢铁产能，纺织品出口，行业协会希望争取到一些资质、指标，然后在内部会员中举办竞争，将这些公共物品分配下去。其次，其非常擅长的是在制定行业产业政策时发表各种意见，毕竟，多年的行业管理经验使他们的意见具有针对性，而且他们也熟悉行政机关的决策习惯。在这些大型行业协会的带动下，行业协会商会的知名度和能量大为提升。但是这类行业协会商会也有其内部问题，就是他们往往关注行业内的某些重点成员，而不是所有成员，其次是这些行业协会商会的活动方式更为官气，在运营种类、组织活动及行业特质上和企业有较大的差距。

随着社会主义市场经济体制的逐渐确立，越来越多的行业协会商会建立起来，协会商会的市场中介职能、合作、交流、监督管理能力也逐渐加强，它们所发挥的服务、协调、监督、公证等作用也潜移默化地促成了市场竞争机制成为主导规则[8]。在2007年国家经贸委《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》中提出实现“小政府、大社会”的构想，加快政府行政职能向行业协会转移，建设体系完备、构造合理、行为完善的行业协会商会体系。原国家经贸委下发的《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见》就提到了支持行业协会对本行业新办工业企业申报进行前期咨询调研，并由行业协会签置论证意见，作为工商管理部门审批的重要依据。支持行业协会参与制定、修订本行业各类标准的工作，承担本行业生产许可证发放的有关工作，对不符合质量标准和其他标准的产品和企业进行督促整顿，建议政府有关部门采取有关措施。

而今，随着市场经济的逐步深化，客观要求国家、市场和社会之间形成更好的治理模式，需要有一些主体来和既有的政府主体进行频密、制度化的协作，行业协会作为整个行业的代表需要与政府和立法机关协调各种对整体行业有益的事宜，与政府和其他的公共主体创造多种沟通渠道并建立快速反应机制，利用合乎法律的途径向政府部门反映意见；同时还要将政府部门的意志转达给会员，供行业作出应对，为广大会员创造出对本行业有利的竞争环境，争取更大的经济回报。对市场范围内的公共事务带来影响、凝聚共识，建构共同遵守的行为规范和制度，从而达成良好治理。也就是说，行业协会商会是一条纽带，将市场、政府和企业合理地结合起来，也是市场、政府和企业之间的润滑剂[9]。

二、我国行业协会与政府之间的协作关系的审视

在行业协会成立成长的30多年时间里，行业协会与政府之间的关系总体上是扶持与被扶持，管理与被管理关系。在扶持方面，行业协会得到了政府的一些经费支持。在行业协会成立之初，政府部门一般都会拨给经费，并提供一些办公场所，以帮助其开展业务活动。更大的支持是人员和信息的支持。政府部门一些退休干部，或者一些专职人员被调派到行业协会，担任名誉会长、副会长、秘书长等职务，成为行业协会工作的主力。行业协会能够从政府渠道获得各类经济管理政策、各项政府工作的思路、方向，了解产业规划和宏观调控信息，这使得行业协会能够先于企业，多于企业获得一些很重要的信息，从而巩固了其在企业当中的影响力和导向力。获得政府转移和下放的权力是行业协会所获得的最重要的支持，有些场合政府将资格资质证明、培训考试等权力交给行业协会。另一方面，政府在不少方面减少了对行业协会事务的直接指挥，促成了双方之间关系的顺畅。在政府的许可下，一些行业协会的人事选举由会员大会自行完成，会长、副会长、秘书长等主要负责人公开进行选举，政府不推派专门候选人，也不强行要求原来的负责人留任，保障了行业协会人事上的独立性。对于行业协会的会费收入和一些营业性收入，比如培训费、咨询费、成员捐赠等，政府不加以干预，使得行业协会逐步地实现财务自立，不依赖政府拨款。第三、政府握有对行业协会的监督和指导权力，并时而使用，在这些方面有不少处罚的例子。对于行业协会行使的带有公权力性质的行业管理权，如何进行监督和管控，防止其滥用，是个困难的问题。行业协会有权利对行业成员的行为进行认定或裁定，可能采取价格、配额等干预市场的措施，如果这些措施是错误的，就需要有权机关来纠正。尽管权利机关可以通过制定行业协会章程、规范等机会来指导行业协会，避免未来的滥权，但日常性的监管也是不可缺乏的，需要保留对行业协会在对社会公共性质的利益产生威胁损害时直接进行审核与裁决的监督管理方式。

反过来，行业协会也为政府发挥了一定的作用或者说提供了一些便利。首先是提供信息服务。行业协会作为一定区域和行业的代表，在资源搜集和整理各类行业信息方面有一定优势。不少行业协会有渠道收集到全体会员单位的产品目录、价格、工程总量或销售额及利润等信息，行业协会也与行业内的专家、经营人才保持了信息沟通，借此了解国内外行业的动向，积累成一个庞大的信息资料库。利用这种信息库，可以为会员单位提供服务，比如投资前期咨询，举办各类研讨会，推广科技创新成果。行业协会可以较为客观地提供成员单位的资质情况、经营正规化程度、人员设备水平、技术成熟度、市场占有度、品牌价值、服务质量、信用度等关键信息，供政府决策时参考。行业协会还可以接受政府或者其他社会组织委托，对行业的经营状况进行统计、抽检、回访，获得即时信息。再次，行业协会可以充当政府的助手，实施有效联动。例如在产品质量抽查、安全生产宣传、行业整治、质量体系认证、信用体系建设等活动中，行业协会可以事先组织成员单位开展自检自查，实现行业外部整治和内部自律的结合。第四、行业协会可以培养和发掘行业人才。通过举办多种培训课程，可以为会员单位培养众多技术、管理英才；通过梳理行业龙头企业，帮助会员单位提升管理水平和科技水平；可以发挥行业猎头作用，促进人才有序流动，遏制不正当的挖人、挖技术竞争。

三、我国行业协会与政府间协作失调现象分析

在肯定行业协会强大作用的同时，对照前述行业协会应该扮演的角色期望，应当承担的政策使命，在一些地方的行业协会中，我们也发现行业协会作用发挥不到位、不主动、不乐观的信息，这些既有一些历史积累原因，也有一些面对快速发展的市场经济实践所表现出的不适应性。

首先，行业协会法律不完善。关于行业协会的立法，我国目前还没有基本法律，即社会团体法，在其他法律中也没有专门规定这一事物，只是部分涉及，比如《反不正当竞争法》；在2017年《民法总则》中提到了社会团体法人的一些权利义务原则性规定，但还没有转化为具体的法律规则。目前还是以1998年颁布，2016年修订的《社会团体登记管理条例》以及国家十部委在2016年发布的《行业协会商会综合监管办法（试行）》作为原则性法规，权威性和指导意义稍显薄弱。更多的关于行业协会的规定是以各部委、地方下发的政策文件形式呈现。行业协会是自治组织，其内部组织结构与财产关系最为重要，一般的政策文件虽然能对行业协会内部组织结构进行具体的规定，但是无法解决一些根本性问题，无法提升行业协会的法律地位和法律权能，无法保障每一类行业协会在总的法律框架下架构符合自身发展需求的组织体系，无法替行业协会划定风险，避免各种不必要的纠纷，延迟了我国行业协会早日建成为社会合法性、对企业有公信力、对政府有影响力的非营利组织的进程。

其次，行业协会对政府部门的依赖性仍然比较大，尤其是对对口的职能主管部门来说，行业协会客观上不是完全独立的，他们的工作思路和活动重点很多都是职能部门所设定的，尤其是那种挂靠在政府部门之下的行业协会，自主发展、自我治理水平培育不充分。为了完成政府期望或者交办的任务以及自身的业绩，行业协会需要比较充裕的经费，有些行业协会不能实现会费自给自足，主要是向政府伸手申请，即使现在一些地方政府将直接拨款改为定向购买社会组织服务，但本质还是政府公务经费在支持，行业协会独立性不强就会产生附庸感。加上我国的行业协会成立得较晚，缺乏理论指导和专业人才的帮扶，对行业影响力不足，一些行业协会也很难得到企业的赞助，仅仅依靠会费收入很难维持正常运作，长期运作经费不足的话，行业协会就只能采取缩减办公场所、人员工资福利待遇等不得已的办法，变相降低了工作积极性，影响行业协会的效能。成员单位从行业协会工作中没有得到实际的好处，很可能进一步降低缴纳会费的积极性，造成恶性循环。

第三，行业协会的工作氛围不纯粹。在一些行业协会中，有一种类似事业单位的氛围，即原先是从行政部门序列中退出，但自身的职权性、指挥性角色感还没有卸去，在内部组织、工作方式上还比较依赖于准行政化，也在一定程度上妨碍了其独立性的养成。有些时候行业协会有一种凌驾于上的感觉，认为虽然行业协会对企业不是控股关系，但是有政府授予的“尚方宝剑”，成员企业应当听行业协会号令，应当服从行业协会的决定，对于有不同意见的成员单位会采取区别对待。

第四，政府对行业协会商会职能转移不彻底。在政府这一侧，有些工作人员也习惯于将这些行业协会当做下属事业单位看待，对行业协会的一些内部事务管理得比较多、比较细，喜欢听汇报、批请示、下通知，而不是将行业协会作为一个独立社会组织来看待。有些时候，行业协会站在行业立场或者成员单位立场上提出一些与政府意见相左的观点，一些政府部门听不进去，或者进行批评、训斥，将宏观管理改成了直接干预，产生了一些负面影响。有些行业协会为了避免这种冲突，改变行事方式，变得只说好话、只会听话，更加屈理逢迎，不对政府的越界行为进行阻拦，而是求自保，不能维护成员单位的利益。

四、促进行业协会与政府新型互动关系的思考和建议

首先，政府要坚持过去有效的做法。政府作为社会公共利益的代表、经济社会体系的压舱石，要在观念上正确认识和行业协会的关系，不把它们当成政府的工具或附属机构。要重视行业协会的健康发展，提高对行业协会的政策法规的支持力度与深度，提供必要的社会公共资源；维护和保障行业协会的权益，扶植行业协会自治发展。注重行业协会的内部民主发展建设，増强对行业协会相关的主要管理人员和工作人员的培训，提升行业协会整体的管理水平和管理人才素质，完善行业协会的内部规章制度建设，规范科学的管理水平来促进行业协会快速健康发展。

其次，要加强行业协会核心治理能力的讨论和研究。虽然各方面都认为行业协会有存在必要，需要加强发展。但是行业协会主要应该做什么，是向上做还是向下做，是让政府满意还是让成员满意，还是长期存在争议。过去我们强调得比较多的是行业协会的职能，现在我们需要提高站位，用治理体系和治理能力建设的眼光来看待行业协会的发展以及它们与政府之间的互动。行业协会的治理能力不应当也不可能是由政府一次性设计，而应当是由市场来逐步决定。在此仅举两个例子。其一，近年来，在公共管理和服务领域兴起规模不小的改革冲击，尤其是近期提出的“放管服”改革，对政府与行业协会的关系涉足颇深。目前，大量的行业协会都拥有检测资质、工程资质、人员资质这一类的决定权，这些权力源于政府的下放。现在一些政府部门的概念又出现了颠覆，认为这种权力政府本身就不需要拥有，也没有必要行使，而是由市场来进行检测和竞争。而把这些权力下放到行业协会的观念也是有问题的，行业协会容易成为“二政府”。科学的做法是行业协会去召集成员单位自主商讨需要设置哪些资质，如何认定这些资质，行业协会和成员单位推荐哪些专家来评定资质，而不是由行业协会一家说了算。政府所需要做的是监督这类行为的公开、公正，纠正公共利益与行业利益之间的偏差。与之相类似和还有标准的制定问题。涉及到技术产业、服务产业的标准越来越多，以往行业标准、地方性标准往往是委托行业协会牵头来制定，并要求企业通过贯标认证，政府标准化管理部门给予支持、监督。后来发现，标准给企业带来了不必要的经济负担。于是，国家修改了标准化法，除了固定少数强制性标准外，要尊重企业的自主性，多推行企业自我声明接受标准，多制定团体标准，和国际标准接轨，政府部门和行业协会不能再强制要求企业去贯标。

在这些政策和观念的冲击下，行业协会究竟需要做哪些工作成为谜题。如果找不准自身的治理重点，行业协会商会就会空心化、隐形化。因此，行业协会不能把主要精力放在更多地向政府部门讨要管理职能，争取更大权利上，而是应当考虑如何去协调行业发展中的大事、要事，该为政府做好帮手等方面。以此次抗击新型冠状病毒肺炎疫情为例，行业协会应该做有意义的事情。其一，行业协会可以充分利用网站、报刊和“两微一端”等宣传媒介，在行业内深入宣传党中央、国务院重大决策部署，督促成员企业贯彻落实。其二、行业协会可根据卫生健康部门的指导来制定一些本行业企业疫情防控手册、防疫预案范本和应急流程指南等，可以积极向企业推广居家办公、远程会议、灵活用工、弹性工作、错峰轮岗等方式，阻止疫情传播。其三、行业协会可以做好防疫物资的生产、采购、申领、调配统筹，挖掘行业的潜力，争取能够和抗击疫情产业链对接。其四、行业协会可以尽可能帮助成员企业减缓疫情冲击。比如通过电话调查、在线访谈等多种方式加强对行业企业的调研，及时跟踪了解疫情对本行业、本领域所带来的冲击和影响。行业协会可编制民营中小企业自救指南，搭建线上政策咨询平台，组织专家团队为困难企业量身定制脱困方案，帮助指导企业了解并用好用足税费减免延缴、援企稳岗、劳动用工、金融支持、房租补贴等各项优惠政策。行业协会可以面向行业企业开展线上职业培训，帮助企业提高劳动力质量。可以搭建劳动力、原材料、能源、运输服务供需对接平台，做好供需对接，帮助企业稳定就业、畅通供应链。其五、行业协会可以发挥中介作用，为有需求的企业提供出具不可抗力事实性证明、法律咨询、纠纷调解、供需对接等服务，将企业的生存情况、受援情况、政策落实情况及时反馈相关部门，供决策参考。

第三，行业协会在与政府的协作以及代表成员单位与政府交往过程中要善于运用公共关系和社会工作技巧。行业协会与政府关系出现不融洽的现象是难以避免的，一些行业协会反映被政府管得过死，政府动辄就指令协会做这样那样的事情，行业协会工作基本丧失了主动性。也有行业协会反映政府对他们的诉求不闻不问，各种申请解决的问题迟迟没有结果，行业协会的积极性受到影响。从中可以看出，行业协会和政府保持密切关系应当有一些技巧，如果行业协会与政府关系过于紧密，对政府过于服从，行业协会就难以独立发展。当然，这并不是鼓吹行业协会为了显示自己的独立性而可以与政府保持距离，甚至像少数协会那样我行我素，行业协会要充分地发挥职能，提供更多更优质的服务，还是需要和主管部门保持良好的沟通和协调，准确领会政府的政策方向和意图，对于政府的中心任务当协助的应协助，也要疏导成员单位对政府的不同看法和意见，发挥好意见收集和转递平台的作用。近年来，在价格管制、纳税标准、产品资质方面都曾出现过政府政策和行业目标之间的争议，比如2018年国家质监部门、公安部门提出修改电动助力车行业标准，对整车重量、电池容量、最高车速等核心参数进行了较大幅度的调整，引起了行业的震动。在行业协会充分收集意见，坚持不懈向上反映以及国家有关部门综合考虑后，授权各省根据自身情况设置缓冲期，即在2-3年时间内允许不能达标的旧制式电动车可以继续上路行驶，厂家可以销售库存产品，不搞一刀切，平衡保护了厂家、消费者利益和国家的交通整治、环境保护任务。应当看到，即便政策作了微调，兼顾了部分行业成员单位的利益，但行业协会所做的工作实在也难得到所有成员单位的赞许和支持，有些成员单位会认为行业协会没有及时向政府报告真实情况，没有尽力为行业争取利益，也有一部分成员单位面临着淘汰转型。因此，行业协会在沟通功能发挥的同时，也要发挥服务功能和救助功能。尽管行业协会不可能解决所有成员单位经营中遇到的问题，但要保持行业协会和成员单位之间的粘性，保持意见管道的畅通，通过长期的互动来实现彼此之间的期望达到平衡，这样即便是遇到一些行业协会无法帮助成员单位解决的问题，成员单位也不会因此降低对行业协会商会的信任，也会比较支持行业协会的工作。

第四，行业协会在日常运营中还需要处理与登记管理机关——社会组织管理部门的关系。根据现行的社会团体登记管理办法，行业协会的登记、年度检验是重要的日常管理手段，每个行业协会都必须接受。对于社会组织的日常管理，社会组织管理部门不可能采用逐家巡视、跟踪监督的方法，而只能是强调自律为主、主管部门尽职监督、信息公开、第三方评估等方式。近期以来，社会组织管理部门加强对各类社会组织的年度检验报告审核、变更审核以及日常活动监管，对一批未正常年检，或者超出章程规定的活动范围，擅自设立分支机构、乱收费、滥评比的行业协会进行了处罚，甚至限制行业协会的某些行为能力，这种管理当然是必要的。但是这种严管背后存在的问题是，行业协会的主管部门有没有主动作为，站位靠前，先行把关非常重要。如果将管理压力全部卸给社会组织管理部门，行业协会的管理任务将更加繁重，信息也会更加不对称，否则双重管理体制要么会变成相互踢皮球管理，要么变成瘸腿式管理。现实中就有这种倾向，比如行业协会举办一些培训、考核类活动，需要收取一定的经费时，如果上报到行业主管部门，但是行业主管部门又拿不准时，就会让行业协会去咨询社会组织管理局，而社会组织管理局本着各行业协会公益性和避免乱收费的考虑，一般也不会明确许可行业协会可以收费，多次行政往来也未必能形成统一的意见，最终是给行业协会的活动产生了一些束缚效应。也会导致有些行业协会在遇到类似情况时自行决定，而不上报。可见，行业主管部门和社会组织登记管理部门都需要和行业协会建立好纵向沟通渠道，处理好业务主管和登记管理之间的协作和分工，形成既有紧密性，又有弹性的管理格局，以真正落实双重管理的目标。需要指出的是，有些研究对我国现行的社会组织双重管理体制提出了不同看法，认为这种方式在效率上、定位上不一定是最佳的，现在对部分社会组织不再需要行业主管部门的规定就反映了这种倾向。但是在当前状态下，双重管理大幅度变化甚至退出的可能性非常小，因此，我们还是要多着眼于如何完善这种制度，如何理顺一线和二线、直接和间接的关系，在不同的管理环境中和行业实践中发挥好行业协会和主管部门的作用。