后福岛时代核安全领域国际法的发展与改进路径研究

费 赫 夫

(南华大学 经济管理与法学学院，湖南 衡阳 421001)

2011年3月11日，海啸和地震叠加造成了日本福岛核电站发生严重事故，再次使核安全问题成为全球关注的焦点。切尔诺贝利灾难发生后核电站运行安全的确定性再次受到质疑，国际核安全法律的充分性自然也受到质疑[1]。福岛核事故之后，国际社会迅速采取行动：一方面，国际原子能机构(IAEA)组成专家组对福岛核事故展开深入调查，分析事故发生的原因，以便各国吸取教训①。各国对本国核电站进行全面评估，防止类似事件发生。另一方面，对国际核安全制度的有效性进行全面评估和改进，提升了核安全制度对核安全的保障功能。由于核事故原因的复杂性，各国对这一事故教训的研究仍在继续，其研究成果必将导致核安全法进一步发展。对于法律界来说，目前从福岛核事故中吸取教训而对国际法的完善还是一个阶段性的成果。以核安全事故教训为推动力的国际核安全法今后如何进一步发展和完善也仍是一个需要长期探讨的课题。

一 福岛核事故之前核安全领域的国际法框架

国际核安全法是在吸取一次次重大核事故教训的基础上发展起来的。1979年美国三哩岛核事故虽然没有造成放射性物质向环境释放，但引起了国际社会对核安全的广泛关注，并认识到建立核安全国际合作机制的重要性。由于核能的敏感性，各国认为紧急情况管理、核安全和放射性废料管理等事项属于国家主权管辖的范围。在紧急反应和援助领域，三哩岛事故促使原子能机构加强其活动，并鼓励各国考虑在发生事故时提供相互援助的安排，最终形成了不具法律约束力的准则：核事故或放射性紧急情况相互紧急援助安排准则②、关于跨界释放放射性材料的应报告事件、综合规划和信息交流的准则③。这些建议没有法律约束力，但被赋予“代表政治意愿的巨大道德力量”[2]。虽然在切尔诺贝利事故之前，几乎没有任何具有法律约束力的国际法文件，不过，在核安全方面所形成的一些政治性的文件，为切尔诺贝利核事故后能迅速通过核安全领域的国际条约奠定了政治基础。

1986年，切尔诺贝利核事故造成放射性物质跨国界污染，给核行业、国家政府及国际社会敲响了“警钟”，核安全不仅需要国内措施，也需要全球性的措施[3]，其最终促进了在核安全领域的国际合作。在国际原子能机构组织下，制定了一系列核安全方面的条约，具体包括《核事故早期通知公约》(简称通知公约)、《核事故或辐射紧急情况援助公约》(简称援助公约)、《核安全公约》、《乏燃料管理安全和放射性废料管理安全联合公约》(简称联合公约)。国际原子能机构根据《国际原子能机构规约》的授权，还制订了一系列安全标准和一些行为准则。这些规则共同构成了核安全领域国际法的基本框架。

(一)核安全领域国际条约体系

1.通知与援助

在核事故或放射性紧急情况发生时，及早通报核事故和援助，遭受事故影响的国家可以提前作出应对措施，大大降低其他国家的风险，使修复损害更容易。如，切尔诺贝利核事故发生之时，前苏联没有及时公开事故信息，也没有及时通知可能受到危害的国家，给北欧等地区造成了不应有的损害。切尔诺贝利核事故表明，核事故的危害具有国际性，必须建立国际法规则来防范核风险。为应对这一事故，国际原子能机构总干事呼吁就核安全公约谈判，前苏联反对这一倡议，因为讨论的焦点主要是针对苏联反应堆的缺陷[4]。最后，国际社会在原子能机构的主持下就事故通知和援助方面迅速达成了两项具有法律约束力的公约，即《核事故尽早通知公约》和《核事故或放射性紧急情况援助公约》。

这两个公约主要是解决在核事故发生之后如何降低邻国的风险和损害。《通知公约》要求在发生具有跨越国界影响的核事故时，事故国要确保事故相关信息及早通报给可能受事故影响的国家，如事故地点、时间、原因、排放的放射性物质、扩散预测、采取或计划采取的场外保护措施等信息。受影响的国家可以要求获得进一步的情报并进行协商，以尽量减少对该国的辐射危害。《援助公约》建立了一个发生核事故时较容易迅速提供国际援助的机制。缔约国在必要时虽然可以向包括事故发生国在内的其他国家请求援助，但是收到援助请求的国家并没有必须给予援助的义务。这两项公约为一个国家向IAEA和《通知公约》其他缔约国发出通知，以及在发生核事故或放射性紧急情况的国家提出提供援助请求时提供了法律依据[5]。

2.核安全

核安全方面没有形成一个全面、综合的国际条约，只是对核电站及乏燃料和放射性废物的安全管理制定了国际条约，即《核安全公约》和《联合公约》。

《核安全公约》是公认的国际核安全法律框架的基石。它只要求适用核设施的安全基本原则，而不是详细的安全标准。因为各国核反应堆的设计千差万别，无法统一具体的标准。其适用范围只限于陆基民用核电站这一可能造成最大风险的核设施上[4]，这反映了《公约》是为应对1986年切尔诺贝利核电站的事故而制订的，其目的是加强国内措施与国际合作，在世界范围内实现和维持高水平的核安全。在核设施内建立和维持防止潜在辐射危害的有效防御措施，以保护个人、社会和环境免受来自此类设施的电离辐射的有害影响，防止带有放射后果的事故发生和一旦发生事故时减轻此种后果④。

《核安全公约》为核设施国家建立了一套国际义务，涵盖了民用核电站的基本安全要求。主要包括：通过国内立法、监管和行政措施履行公约的义务，提交国家报告、同行审议义务，对已有核设施不安全问题的处理要求，监管机构能力保障与独立性要求，也规定了民用核设施选址、设计、建设和运行的适当措施。

公约的执行是一种鼓励性机制，没有争端解决机制，对违约者没有制裁和惩罚措施。国际核安全条约的这一特点与核能的敏感性密切相关。在制定《核安全公约》的谈判之初，许多国家，特别是苏联担心会干涉国家主权。最后在法国的建议下将公约定位于鼓励性制度。鼓励性机制的执行依靠国家报告和同行评审两种制度来实现。报告制度被看成是对国家接受国际义务实施的主要监督方法之一[6]。根据公约第5条规定，每一成员都必须提供一份详细的报告，说明在国内为履行公约的义务而采取的措施，以便进行同行审查。同行评审机制作为提高核安全领域国际法效力的措施旨在加强它的执行，其主要目的是交流经验，分享信息，并为更好地执行工作提供激励，促使各国提高核安全水平。国际原子能机构对于《公约》的评论是“公约并不意图通过控制和制裁来确保缔约方全面履行其义务”，而是通过“同行审查”机制起作用[7]442。这一点与其他领域国际法形成鲜明的对比。国际原子能机构每3年举行1次评审会，主要评审各国递交的核安全报告。继《核安全公约》生效以来缔约国举行了四次审议会议，“同行审议”机制显然运作良好[8]。也有一些评论人士批评《公约》“令人失望”，未能建立一个“明确具有约束力的国际制度”[2]。但没有强制力，并不意味着这一条约没有任何意义，这一制度表明在核安全领域重在国际合作而不是对抗。

《乏燃料管理安全和放射性废料管理安全联合公约》是朝着建立关于核安全的全面国际法律框架迈出的另一重要步伐。该公约主要适用于民用核反应堆运行产生的乏燃料和各种民用产生的放射性废物。公约确定了与《核安全公约》相同的目的。

为了加强乏燃料和放射性废物的安全管理，缔约国对乏燃料管理设施、放射性废物管理设施的选址、设计和建设都要进行有关安全评价，并在设施使用的各个阶段负有采取适当措施的义务。为了履行这一义务，缔约国有必要在法令上、行政上或其他方面采取措施，制定并维持核安全管理方面的国内法，设立或者指定实施相关国内法的规制机构。跨国运输乏燃料和放射性废物需要向目的地国事前通报，只有得到目的地国同意后才能进行。各缔约国应充分尊重IAEA等制定的国际准则和标准，并将其导入到国内立法框架中。《联合公约》的执行也是鼓励性机制，因此，缔约国必须报告其为履行公约规定所采取的措施，并召开评审会对报告进行审议，审议主要是开展更多建设性的交流和知识分享。

(二)核安全领域准则与标准

国际原子能机构大量利用行为准则和标准等软法来为实现其约束性条约提供详细规则和技术性标准。英国波尼等学者认为核安全准则和原则经过了IAEA理事会和大会的批准，表明了参加国在技术上和政治上的共识，尽管其地位仍然是软法，还是比较容易把它们作为最低的国际性行为标准来看待，并把对它们的不遵守视为没有履行相关条约承诺，或在规制和控制核活动方面没有履行适当注意的习惯法义务[7]23。我国陈刚博士也认为这些软法文件反映的是科技成果和最佳实践，具有正面的科学利用价值，较少包含政治因素，容易被国际社会接受[9]。由于这些软法具有这些优势，且对提高核安全水平有重要指导价值，因而得到较普遍的遵守。

1.行为准则

IAEA颁布的与核安全有关的行为准则主要包括《辐射源安全及安保行为准则》⑤和《研究堆行为准则》⑥。大家对行为准则的法律属性有不同的观点，国际上较普遍的观点认为行为准则不具有法律约束力，属于一种软法，但我国有专家认为它的级别仅低于国际公约，对成员国具有一定的法律约束力[10]。行为准则需要IAEA大会通过，安全标准只需理事会通过即可，从批准的机构来看，准则应该比安全标准的认可度要高一些。

《辐射源安全及安保行为准则》在2000年就得到批准。它的显著特点是将放射源的安全与安保联系在一起，其目的是促进放射源安全和安保的高水平管理。防止任何未经授权而获取或占有，盗窃、丢失放射源，以减少意外有害辐射的可能性或恶意使用损害个人、社会或环境，以及减少这类事件的放射性后果。该准则对成员国辐射源安全管理提出了新的、更高的要求。它详细规定了各国为确保放射源的安全必须作出的制度安排，包括一般原则；建立立法和监管制度；建立全国放射源登记制度；负责监管、授权和控制放射源使用的机构(监管机构)的创建、权限和职责；原子能机构作用。

《研究堆行为准则》在2005年发布。由于《核安全公约》规范的核设施只是核电站，没有包括研究堆在内，研究堆成为国际上无法可依的状态，IAEA决定为其制定一个行为准则。该准则的结构非常类似于《核安全公约》，但也有一些区别，它不仅规定了国家和国家监管机构的职责，还规定了研究堆运营商的责任。准则强调了安全的首要责任在于营运商，并要求营运机构制定本身的政策，把安全事宜放在最优先的位置，促进安全文化形成。它没有同行审查机制。该准则主要是为各国制定和协调有关研究反应堆安全的政策、法律和法规提供指导。

2.国际核安全标准

《国际原子能机构规约》第3条授权IAEA制定电离辐射防护安全标准并保证将这些标准应用于和平核活动中。原子能机构于1958年开始实施安全标准计划。IAEA安全标准涵盖核安全、辐射安全、运输安全和废物安全及一般安全，包括三个层次：安全基本法则(Safety Fundamentals)、安全要求(Safety Requirements)和安全导则(Safety Guides)。安全基本法则主要包括核能的和平发展与应用方面的安全和防护基本目标、概念和原则。安全要求规定了确保安全必须满足的要求。这些要求受安全基本法则的目标和原则支配。安全导则建议为满足安全要求必须采取的行动、条件或规程。安全导则建议为履行这些安全要求需要采取的措施或相当的替代措施。

虽然这些标准在法律上对成员国没有约束力，但成员国可自行决定将它们用于有关其自身活动的国家法律中。不过，这些标准在有关IAEA自身运作方面对IAEA具有约束力和在由IAEA资助的活动方面对成员国具有约束力。由于这套标准是在总结各国良好的实践和事故教训的基础上制订的，虽然其对成员国没有约束力，但对如何履行核安全公约的义务提供了有益的指导。这套标准对核风险控制起着重要的作用，具有很强的实用性，已得到许多国家普遍的适用。

二 福岛核事故对国际核安全法的挑战

核安全国际法框架是应对切尔诺贝利核事故而建立的，福岛核事故使25年前的国际合作的核法律框架面临严峻考验。虽然普遍认为，福岛核事故没有动摇这一国际法律框架，但不可否定的是，这一事故暴露了现有的国际法规则存在一些问题，特别是实施的有效性问题突出。日本由于没有很好地执行国际法规则，导致严重事故的发生，并造成破坏性后果。为了防止事故的发生，有必要探寻这一调整国际核活动的国际法律制度存在哪些缺陷，以便在吸取福岛核事故的教训基础上，对国际法律框架进行改进。

(一)要求国内监管机构的独立、有效没有得到落实

根据《核安全公约》要求，每一缔约方应采取适当措施确保将监管机构的职能与参与促进或利用核能的任何其他机构或组织的职能有效地分开⑦。在核安全保障方面，至关重要的是监管机构能够就装置寿命期内的安全作出独立决定。为了确保这种独立决策，监管机构必须有能力而且必须拥有充分的人力资源、适当的法律授权，包括中止运行和(或)对营运组织强制实施安全方面改进的权力，以及适当的财政资源。监管机构需要具有根据新的安全信息调整其监管计划的权力。监管机构还必须能够确保根据科学技术发展、运行经验和国际标准与实践，对国家有关评价核装置安全的监管要求和相应导则进行定期修订。

在福岛核事故之前，日本核安全监管机构隶属于经济产业省，经济产业省承担着促进核能发展之职能，而该机构的决策者也倾向于促进核能的发展，却怠于安全监管。日本国会福岛核事故调查委员会认为这起事故明显是“人为的”，根本原因是组织和监管系统造成了错误的决定和行动[11]。原子力安全保安院没有充分的权力采取必要的行动，包括对监管设施进行核查。监管机构也没有尽到自己有限的职责。当一个新的法规要执行的时候，监管机构会明确地询问运营者的意向。如根据新的导则，东京电力公司和原子力安全保安院知道需要加固结构以符合新的导则，但是原子力安全保安院表示需要运营者自动采取行动而不是对他们提出执行要求。东京电力公司早该改进的措施没有得到落实。在1、2、3号机组事故发生时，任何部分都未按照要求进行加固。运营者完成加固工作的长时间延迟是原子力安全保安院默许的结果，监管形同虚设。

(二)纵深防御体系不健全

纵深防御是为了确保核装置安全而适用的概念。其目的是通过若干层防护补偿潜在的人为故障和设备故障。《核安全公约》第18条对纵深防御作出了要求，但日本东电公司对海啸灾害没有充分的纵深防御预案[12]。福岛第一核电站的设计只为前三层纵深防御提供了设备和系统，设计基础所假想的危害也没有充分涉及海啸等外部危害⑧。东京电力公司高管Takekuro也承认东京电力公司以前三个层次的纵深防御为重点，没有负责实施对第四和第五层的纵深防御[11]。当自然灾害发生导致事故发生时，没有缓解措施，造成大量放射性物质外泄，产生了可怕的后果。

(三)核安全条约及安全标准对核设施提出的安全要求没有得到贯彻

在核安全国际法领域，强调核安全由国内负责。核安全公约对缔约国没有强制力，公约的鼓励性特征对违反公约的国家没有惩戒措施。许多国家没有系统地利用IAEA制定的标准和准则来确保它们的国内核设施安全水平。日本的监管者采取摒弃国际安全标准的狭隘态度，他们自己坚定地认为核电站是安全的，他们不愿意主动地编制新的法规。核能相关的法律法规只是根据实际的事故做了权宜性的修改，他们没有认真且全面地审查事故响应和国际标准的防护措施的一致性。结果，可预测的风险没有体现。必须建立一种机制确保在国际上最新的技术发现反映在所有的现存法律法规中[11]。日本的国家标准和最新的国际标准和导则之间则存在一些差异⑧。国际原子能机构的安全标准作为国际上可接受的最低安全标准，在日本却没有得到遵守，导致日本国内公众对核安全甚忧。在福岛核事故之后，核安全监管机构按照修改的监管标准审核并允许一些核电站重新启动，但遭到公众的反对，他们向法院起诉，要求禁止运行[13]。

(四)外部环境对核安全的影响缺少应有的制度安排

国际核安全法律框架是在应对切尔诺贝利核事故及吸收国际社会良好的核安全实践基础上制定的。切尔诺贝利核事故主要是核设施本身的缺陷(没有安全外壳等)及人为因素导致的，反映到制度设计上主要是解决核设施内部风险，如核设施的可靠性、人因失误等。而福岛核事故是自然灾害引发的，特别是海啸和地震叠加引起的结果。福岛核事故反映了自然灾害条件下核电站暴露出来的安全问题，呈现出与切尔诺贝利核事故不同的、新的特点，这在过去的核安全法规中很少涉及到，对自然灾害风险方面的国际核安全立法还远远不够。尽管日本原子力安全保安院和运营者都知道海啸时堆芯损坏的风险，但是没有制定相关法规，东京电力公司也没有采取任何保护措施防止此类事件发生[11]。严重事故应对措施的假设只包括内部事件，例如运行人员错误，核反应堆及防御设备的缺陷或零件的损坏，不包括外部的因素，例如地震和海啸，尽管日本是众所周知的经常遭受这些自然灾害侵袭的国家[11]。如何解决自然环境要素导致的核设施的安全问题，这是当下国际核安全制度面临的、急需解决的难题。

(五)通知与援助公约难以实现其目的

通知与援助公约旨在减轻事故的跨界后果。事故的通知是事故国应有的义务。日本政府在事故发生之后较快地向国际原子能机构通报了事件。由于东京电力公司迟迟没有向政府汇报，使得政府通知没有达到“及早”之目的。国际原子能机构一直与日本政府保持联系，共享关于核电站受损情况的信息及其对周边地区的影响，并定时向成员国发布信息。此次事故是由事故国通知国际原子能机构，其他国家再从机构中获取信息，延长了各国获取信息的时间。这只是官方信息传递，公众无法及时获得这些信息。现代通讯手段本可让公众及时获得相关信息，但《通知公约》对通讯手段、方法等规定停留在20世纪80年代水平，不符合现代通讯发展的要求，没有反映现代通信和信息技术的发展成果，需要在这方面现代化[5]。在援助方面，国际原子能机构立即提供了援助，向日本派出了一批人员，协调辐射、环境监测和海洋环境监测的信息共享[12]。在事故国无法处理又不愿求援的情况下，其他缔约国无法进行援助，这可能对临近国家导致更大的风险。福岛核电站出现问题后，美国本已答应提供冷却剂协助处理，但日本政府坚称“可以自行处理”，结果因应对措施不力，错过了黄金抢救期，致使核泄漏事故迟迟得不到有效遏制[14]。被请求国也没有强制援助的义务，完全建立在一种自愿的基础上。在事故发生后和紧急反应阶段，似乎没有实现《援助公约》的目标，即“迅速提供援助”[5]。

从上述分析得知，虽然不能说这次事故暴露了国际法律框架的重大漏洞，但还是有一些教训需要吸取，从而促进国际法律框架的改进。福岛核事故使国际核安全法面临严峻的挑战主要体现在两个方面：一是现有的法律本身存在缺陷，如核安全公约没有有效的实施机制；二是核安全形势发生变化，现存的核安全法不适应新的核安全需要。切尔诺贝利事故后的国际核法律框架是应对切尔诺贝利核事故而制定的，没有及时革新核安全制度。而这次事故是由于自然灾害地震和海啸叠加而引起的，这不是过去核安全法重点考虑的问题，即已超出了现行核安全法所规范的重点范围。无论哪种情况，核安全法都有进行修改和完善的现实紧迫性。

三 福岛核事故后核安全领域国际法的发展

为了应对福岛核事故，在IAEA的主导下，国际社会对核安全领域国际法采取了一系列行动，旨在对国际核安全法规进行评估和修改。2011年4月24日，国际原子能机构召开了《核安全公约》第5次审查会议，主要是吸取福岛核事故的教训及采取相应的行动。它开启了核安全公约有效性评估这一持续的过程。审议会议最后通过了一项声明，缔约方承诺通过增强国家措施和国际合作实现高水平的核安全，防止和减少事故后果，吸取事故的教训，确保现有和计划建造的核电站的安全[2]。福岛核事故之后，各成员国虽然提出了很多修改建议，但主要集中在通知公约、核安全公约和核安全标准的修改。核安全领域国际法的发展应主要是根据福岛核事故的教训，对核安全提出的新要求，解决这一事故暴露出来的现有的国际法律框架存在的缺陷。但福岛核事故并没有给核安全的国际公约带来任何变化，而是专注于技术标准、缓解措施和公众的保护，对导则和标准这些“软法”的改善[2]，显然，这些“软法”的改善不足以解决现有的国际法律框架存在的缺陷。

(一)《核安全行动计划》为核安全国际法的发展提供了路线图

2011年6月20日至24日，国际原子能机构召开了核安全部长级会议，主要是吸取福岛核事故的教训以加强全球核安全。会议通过了一个《部长宣言》，要求IAEA总干事准备一个《核安全行动计划》。这个计划在9月IAEA的理事会上通过，并在IAEA大会上得到全体成员的赞同。该计划包括12项主要行动和细分的39项具体行动。其中“国际法律框架”行动计划旨在提升国际法律框架的有效性，为此，鼓励各国探索加强四个公约执行有效性的机制，考虑建议修正《核安全公约》和《核事故尽早通知公约》⑨。同时要求审查和加强IAEA安全标准，强化标准的执行⑩。行动计划虽然不是有约束力的法律文件，但反映了各国一致的政治意愿，那就是在吸取福岛核事故教训的基础上开展学习和采取行动，加强世界范围内的核安全、应急准备以及对人类和环境的辐射防护。在后续的核安全公约的审议会上，《核安全行动计划》完成情况纳入了审议的范围，增强了它的执行力。

(二)国家报告指南与评审指南的修改增强了《核安全公约》实施的有效性

2012年8月27日至31日国际原子能机构召开了第二次特别会议，目的是审查和讨论从福岛核事故中吸取的教训，审议《核安全公约》规则的有效性。11个缔约方提交了“改进《核安全公约指南》”的建议，加强公约有效性的建议包括：修改《核安全公约》评审过程的指南(INFCIRC/571)、国家报告指南(INFCIRC/572)、程序和财务规则以及根据这些指南和规则修改《核安全公约》文本。目的是通过改进审查过程和国家报告的全面性，以提高核安全公约的效力。成员倾向于修改指导文件，而不是核安全公约本身，以便能够迅速地达成一致和执行[15]。

在国家报告方面，根据《核安全公约》第5条的规定，每一缔约方都必须提供一份详细报告，说明在国内为履行其在《核安全公约》下的义务而采取的措施，以便进行同行评审。修正案要求国家报告包括：缔约方为履行公约的义务在国内核能和监管程序和措施方面的重大变化、缔约方对国际同行评审的结果实施任何进展及后续的计划、运行经验,从对核设施安全具有重要意义的事故和事件中所吸取的教训和采取的纠正行动、从紧急演习和训练中吸取的教训、为提高透明度和与公众的沟通而采取的行动。修正案旨在使国家报告更全面，要求按照《核安全公约》的规定逐项汇报。《核安全行动计划》要求国家报告以最大限度地利用从福岛核事故中吸取的教训。

关于加强评审过程问题，《评审指南》修正案通过有效地向缔约方提供更多信息，以便更准确地评估核安全措施，深化和扩大审查范围。这些措施让审查会议能够集中讨论与核安全有关的共同问题和挑战，并就这些共同问题和挑战分享经验和作出反应。该修正案还使审查过程更加透明，取消了陈述和深入讨论国别报告的时间限制，使审查过程更加灵活和有效。

(三)《维也纳核安全宣言》对《核安全公约》事实上的改进

根据《核安全行动计划》，一些缔约国考虑《核安全公约》和《通知公约》的修改建议。就《通知公约》而言，俄罗斯提出了一项修改建议，但大多数缔约国并没有要求召开一次外交会议来审议这项建议，只能无果而终。

在第二次特别会议前夕，俄罗斯、西班牙和瑞士提出了对《核安全公约》的修正案。俄罗斯提出的建议涉及原子能机构安全标准和核安全公约。俄罗斯强调有必要协调核设施所在国家机构和国际原子能机构之间的行动，加强事故管理；寻求更有效的安全评估，并采取积极措施提高核安全；在核设施的设计和建造中必须考虑到不利的外部因素对场址的影响。瑞士的建议侧重于透明度、国际同行审查程序和定期安全评估。西班牙的建议强调增强公约的强制性。公约修改的程序要符合第32条的规定，拟议的修正案应在审查会议或特别会议上审议。第二次特别会议还成立了一个“有效性和透明度”工作组，准备了一个审议报告。但是，这些建议在第6次评审会议上没有得到审议。西班牙在此之前撤回了它的建议。

瑞士在2013年12月又提出了一项针对公约第18条的修正案，要求在第18条增加第4款：核电厂的设计和建造应以防止事故为目标，如果发生事故，应减轻事故的影响，避免放射性核素的释放造成长期的场外污染。为了确定和实施适当的安全改进，这些目标也应适用于现有的工厂。该修正案试图使“避免场外污染”成为强制性原则[16]。作为风险控制的国际法，主要是防止一国的安全事故导致他国的危害，在核安全领域，这主要是放射性场外污染所致。这一修正案的强制性要求对现有的《核安全公约》构成挑战，因为公约本身是鼓励性的，而没有强制性，要求修正案具有强制性显然是不现实的。2015年2月9日在国际原子能机构召开了会议，审核了瑞士的建议，但未能以协商一致的方式通过第18条的修正案。在修法无望的情况下，各方达成妥协，采用了一个备选方案，即以“宣言”这种政治文件形式达成修改方案，但这并不形成对《核安全公约》本身的修改。

《维也纳核安全宣言》(简称《宣言》)提出了三点新的指导原则：第一，核电厂的设计、选址和建造应当以预防事故并在一旦发生事故时减轻辐射物长期影响和避免场外污染为宗旨。该原则只适用于新的核电站，从而避免了这种技术规定适用于现有核电站的问题[16]。第二，在现有核电厂的整个运转周期内定期和经常进行全面和系统的安全性评估，以便确定安全改进情况，而且合理可行或可实现的安全改进措施要及时落实。该《宣言》没有像《公约》第6条的要求那样，建议对不符合安全要求的核电站停止运行。第三，监管当局应当确保适用这些宗旨，并依据国际原子能机构安全标准制定国家要求和规范，以确定和实施对现有电厂的适当安全改进。《宣言》的三原则主要是为落实公约第三项目标，即防止发生具有放射后果的事故并在事故发生时减轻这种后果而确立的⑧。《宣言》还包括《核安全公约》评审会议的若干规定。缔约各方必须确保评审会议反映《宣言》各项原则的执行情况，特别是在其国家报告中。这实际上赋予了《宣言》一定的执行力。

(四)核安全标准的修订为核安全提出了新的更高的要求

在福岛核事故之后，IAEA对已生效的安全标准要求开展评价，以确定是否能够在所有正常运行方式、事故工况和超设计基准事故(包括严重事故)下执行安全功能⑧。根据评价结果，IAEA对核安全标准进行了大量的修改，也制定了许多新的标准。2015年3月2日至4日在维也纳举行的国际原子能机构理事会会议，通过了6项修订后的安全标准，这些修订的标准反映了从福岛第一核电站事故中获得的知识[16]。IAEA现已形成了新的长期的安全标准结构，预计标准总数达到135个。到2019年10月，IAEA制定了132个标准，发布了126个标准，制定的标准中，有38%的标准正在修订[17]。

核安全公约没有得到直接修改，而是对其附件作了一些完善，这也反映了在国际上修约的复杂程序和困难。为了迅速将福岛核事故的教训用于改善核设施的安全，采取非法律文件的形式是一个有效的途径。

福岛核事故的国际法的发展主要集中在两个方面，一是吸取事故教训，针对事故暴露的问题加强核设施的安全，对核安全设施的新的要求主要是通过安全标准的修改，如自然灾害、氢气爆炸、应急计划等，这主要体现在核安全标准的修改。另一方面就是加强核安全国际法的有效性，这主要是通过附件的修改。公约的修正应经由缔约方批准、接受、核准或确认，并应在保存人收到至少四分之三缔约方的批准、接受、核准或确认文书后90天，对已批准、接受、核准或确认这些修正的缔约方生效。可见，一项国际法的修改并生效需要漫长的时间，这不利于快速吸取福岛核事故的教训而运用到核安全管理上。

四 核安全领域国际法的改进路径

德国法学家吕曼在论述法律与时间的关系时指出，法律主要关心未来发生的事情[18]。这就意味着立法要具有前瞻性，要预测未来的发展趋势。在核安全领域把握这种趋势尤为重要，它是确保持续安全的前提。目前应对核事故的立法方式使得核安全法难以保障对将来事故的预防和控制。福岛核事故后的核安全法的发展也就是针对福岛核事故暴露出来的安全问题所作出的改进。核法律的进步不应看作是对危机的反应。相反，国际和国内法律规则应该“逐步演变或逐步发展”[19]，它应该随着核技术的进步和核安全要求，不断地完善自己。

(一)影响核安全法发展各种因素是国际核安全法改进的现实基础

首先是进一步研究福岛核事故的教训，以及最新国际核安全的最佳实践。核安全法实际上就是对核活动领域的最佳做法进行法律化、制度化，这些最佳做法是在总结经验及吸取事故教训的基础上形成的。福岛核事故之后，核安全法一直在吸取事故的教训，以便得到改进，但事故的教训还在深挖之中，核安全法的改进还是进行时。福岛核事故反映出来的核安全问题在制度上还没有完全作出响应，国际社会还会将福岛核事故的教训反映到国际法中来。

其二，核安全发展的内在规律。任何事物的发展都有其内在的规律性。核安全也有其规律性。良法是特定领域规律的反映，在核能发展领域，其规律性的内容不可违背[20]。把握了其规律性，就能预示其未来的趋势，增强立法的前瞻性，就能克服事故应对型的立法方式带来的弊端，更好地保证核安全。

核安全规律的认识是一个渐进的过程。随着核技术的发展，特别是核安全技术的发展，对核安全提出新的要求。核风险的识别和评估的方法和手段创新，会发现新的风险，需要新的规则来控制，国际法要为之做好制度的变革。新一代核反应堆的设计、建设、运行会有新的核安全规则来调整。无可否定的是，法律必须反映科学技术的最新成就，这并不意味着法律要跟上科学技术发展的步伐，相反，由于科学技术发展与法律的发展存在速度的差异，它们必须提供一个总的框架，以确保科学和技术进步的持久和远见。核安全公约应代表这样一个框架，努力在世界范围内实现高水平的核安全[5]。这是解决法律的相对稳定性与核技术快速发展矛盾的最有效的途径。

其三，由于核能与政治有着密切的关联性，国际政治也会影响到这一领域的国际法的发展。核安全公约的早期谈判就是因为前苏联担心会影响到国家主权而被暂时搁置。各国能否达成一致的政治意愿，这也是核安全领域国际条约产生的关键因素。

(二)改革核安全国际法框架实施机制，增强其有效性

国际条约一般都有其有效的执行机制和争端解决机制来保证成员履行条约义务。由于核能的敏感性，核安全公约的执行机制设计为一种鼓励性规则，靠国家报告和同行评审来实施。福岛核事故表明，国际法框架总的来说是有效的，但缺乏有效实施。福岛核事故之后，国际社会对加强核安全公约的有效性作了极大的努力，提出了一些改进措施，但对改进其有效性仍然有限。在2014年《核安全公约》第6次评审会上，76个缔约方中有一些没有提交国家报告或者没有及时向秘书处提交国家报告，因而，其他缔约方也难以及时有效地审查。此外，有34个缔约方在同行评审中没有就国家报告提出任何问题。7个缔约方没有参加审查会议[16]。福岛核事故之后很多成员国提出了加强国际法有效性的建议，都没有达到修改的目的。如瑞士建议加强《核安全公约》的约束机制未能获得通过。如何在制度层面设计出更有效的实施机制成为核安全公约改进的主要努力方向。

在当今的国际政治背景下，要提高执行机制的有效性可以从两个方面努力：

一是提高各国履行《核安全公约》的透明度。透明度在核安全领域的重要性得到较普遍的认同。透明度不仅是国内公众对核能信任的基础，也是国际社会在核能领域深度合作的必要条件。虽然在《核安全公约》的附件《国家报告指南》和《评审程序指南》的修改中加强了透明度的要求，但条约本身并没有实质性改变。审查程序的透明度毕竟是整个过程的有效性和合法性所依赖的，但实施并不理想[21]。《公约》要在世界范围内加强核安全的目标，只有缔约各方对影响核安全的问题以及如何处理这些问题作出坦率、客观和透明的规定，才能取得进展。从实践和理论的角度来看，这一要求的重要性是不可低估的[22]。

二是改善国际原子能机构在国际核安全监管中的地位。成立国际原子能机构的初衷是谋求加速和扩大原子能对全世界和平、健康及繁荣的贡献。该机构主要是鼓励和促进核能的发展，对核装置安全的核查权力并不是强制性的，它们只有在得到国家请求时才会使用[7]199。由于核安全问题引起国际社会广泛关注，国际原子能机构在核安全保障中的作用日益突出。IAEA不仅制定了一系列国际条约、核安全标准，还积极参与各国核安全指导及核事故的处理与协调。《规约》赋予的IAEA在核安全方面的权限是有限的，今后IAEA的改革必须赋予它在核安全监管方面更大的权力，才能实施有效的国际监管。随着国际社会使用核能的国家越来越多，国际原子能机构需要更多的经费、技术人员等，这也需要得到各成员国的大力支持和制度保证。

(三)在核安全国际法框架内建立不断发展的内生机制

目前，核安全立法主要还是事故应对型的，依靠的是一种外部力量推动核安全法的发展。福岛核事故表明，国际法缺乏提供适当的核安全保障的能力以及对于科学进步所要求的变迁缺乏足够迅速的反应能力。以事故为推动力的核安全法的发展方式，使得核安全立法及完善的代价太大。何况这种立法模式主要是吸取事故教训，只能防止事故重复发生，很难预防新的风险。核安全法要有主动去适应核安全形势的变化的机制，要有自我审查存在缺陷的机制，要建立持续改进核安全的法律机制。核安全法现在还没有一种内生的力量去主动完善自我，不过，这种自我更新的内生机制已经引起国际社会重视。《宣言》中第2原则要求定期和经常地开展全面和系统的安全评价，以便确定安全改进。各国有提高核安全的客观要求。要定期进行核安全法规的评估，看是否符合核安全的最新要求。

这种内生机制就是一种持续改进国际核安全法以适应核安全要求的机制。核安全是持续改进的，核安全法要及时吸取核技术、安全技术领域最新成果，建立自我完善机制，确保尽可能高的安全水平。实现和维持适当的核安全和辐射保护水平是任何核活动的先决条件。各国的国家法律和国际法律文件不仅要确保尽可能高的安全水平，而且还需要进行长期审查，以期进一步改善安全[23]。核设施的风险是在不断变化的，必须持续地识别、检查和评价在核安全方面出现的新的风险因素，根据出现的新的风险，采取相应的控制措施，防止它诱发核安全事故。核安全法要主动适应这些要求，才能真正实现安全之目的。

(四)国际核安全法与国内核安全法融合发展

核安全公约要求每一个缔约方应在其本国法律的框架内采取为履行本公约规定义务所必需的立法、监管和行政措施及其他步骤。这就意味着各国核安全立法要以国际核安全法规为基础，否则，它无法履行公约规定的义务。国内法在很大程度上是由一系列具有国际约束力国际条约形成的，或至少受到这些条约的影响，也包括没有国际约束力的文件，如守则、标准和建议这些软法，甚至包括国际最佳实践[23]。各国在国内立法过程中，核安全领域的国际法规则，包括IAEA制定的核安全标准，都必须得到比较好的采纳。我国核安全法规就是参照国际原子能机构制定的法规及标准制定的，这也反映了我国积极履行核安全领域的国际法义务。也无可否定，国际核安全制度也是在吸取各国在核安全领域的良好实践及事故教训的基础上逐渐形成和发展的，这样的国际法规则也有利于各国履行条约规定的义务。

(五)核安全领域国际法的软法与硬法协调发展

从核安全国际法发展的历史来看，核安全国际法发展的基本模式是从软法向硬法进化。国际条约是在达成的国际决议和安全标准这些软法的基础上形成的。国际条约的制定需要政治基础和实践基础。安全标准或者达成的政治承诺为核安全条约的制定或修改提供了政治基础和基本素材。国际决议和安全标准往往是国际条约的基础和前提，构成未来条约的主要内容。切尔诺贝利核事故后形成的国际条约都有软法基础。通知公约与援助公约之所以在切尔诺贝利核事故之后能快速通过，是因为在此之前已经形成了相关决议。《通知公约》和《援助公约》是根据不具法律约束力的准则《核事故或放射性紧急情况相互紧急援助安排准则》(原子能机构1984年INFCIRC/310号文件)和《关于跨界释放放射性材料的应报告事件、综合规划和信息交流的准则》(原子能机构1985年INFCIRC/321号文件)制定的。《核安全公约》的内容主要是反映了IAEA制定的一系列安全标准，《联合公约》是根据IAEA《放射性废物管理原则》制定的。

在核安全领域，软法与硬法共同发挥作用。《核安全条约》只是规定了一些安全原则，而IAEA制定的一系列安全标准具体、详实，为《核安全公约》提供了可操作的规则，保证了公约能落到实处。软法由于它的灵活性，在核安全领域呈现出它特有的优势。核安全方面的条约因涉及到国家主权权力而可能遭到国家的拒绝，但核安全标准可以迅速进行谈判，不需要批准。在发生变更的情况下，这一过程是很容易的。与公约相比，这种灵活性完全适合于不断变化的国际环境[16]。

软法能迅速将新的安全要求变成可实施的规则。一些国家认为适当的话，愿意接受这些标准，并转化为国内法规。从各国实践来看，这些标准得到较好的遵守。

福岛核事故之后，虽然许多缔约方针对提高核安全国际法的有效性提出了许多有益的修改建议，但没有导致直接修改国际条约，只是对《核安全公约》的《国家报告指南》和《评审指南》进一步完善，对一些核安全标准进行了修改，对《核安全公约》第18条的修改建议也没有达到目的，只形成了一个《维也纳核安全宣言》的政治文件。最终只形成了软法性的文件，没有实现直接修改条约之目的，这对国际条约仍然有重要的意义。从核安全领域的国际法立法经验来看，这些软法经过一定的国际实践，有可能发展成为具有约束力的国际法的内容，更好地为核安全提供保障。

五 结 语

从三哩岛、切尔诺贝利到福岛核事故，每一次重大核事故都是推动国际核安全法的发展和变革的重要因素。三哩岛核事故虽然没有形成有约束力的国际法文件，但为核安全国际合作达成了一些政治共识。在切尔诺贝利核事故之后，国际社会在IAEA的主导下建立了一个比较完备的核安全法律框架。福岛核事故之后，核安全领域的国际法根据事故的教训作了有限的修改。这并不意味着核安全法规已经日臻完善。核安全是一个动态的概念，解决核安全问题不是一个一劳永逸的问题，核安全国际法的完善是一个长期过程。

这种以核安全事故为变革的代价是十分沉重的，但愿今后的国际核安全法能够有一种内生的力量，根据核安全法的发展趋势，持续改进核安全法，增强立法的前瞻性，使之适应核能发展的需要，真正将核事故消灭在萌芽状态，使核能增进人类的福祉，而不是将人类带进文明的火山。

注释：

①国际原子能机构国际事实调查专家组针对日本东部大地震和海啸引发的福岛第一核电站核事故调查报告总结出15个结论、16个教训。

②参见IAEA：INFCIRC/310号文件，1984年。

③参见IAEA：INFCIRC/321号文件，1985年。

④参见核安全公约第1条。

⑤Code of Conduct on the Safety and Security of Radioactive Sources, adopted by the IAEA General Conference on 9 September 2003 (replacing a previous version of the code dating back to 2001)(INFCIRC/663).

⑥Code of Conduct on the Safety of Research Reactors, adopted by the General Conference in March 2004 (GOV/2004/4, published by the IAEA in 2006).

⑦参见核安全公约第8条第2款。

⑧参见国际原子能机构于2015年发布的《福岛第一核电站事故——总干事的报告》。

⑨参见《核安全行动计划》第7项。

⑩参见《核安全行动计划》第6项。