基于国土资源大数据应用的土地资源管理模式创新研究

刘丽红

（吉林省双辽市永加乡综合服务中心，吉林 双辽 136412）

前言

2016年，我国发布了《关于促进国土资源大数据应用发展的实施意见》，明确提出“到2020年完善国土资源数据资源体系及数据共享制度”。意见提出了持续完善国土资源数据资源体系、持续完善国土资源数据资源体系、大力推进政府部门之间的数据共享服务、稳步推进国土资源数据向社会开放、有效提升国土资源决策支持能力、加强地质环境与地质灾害分析预警与信息服务、大力推进地质调查信息服务、培育智能化国土资源调查评价监测应用新业态等八大任务，并明确了进度安排。

意见提出，到2018年底，在统筹规划和统一标准的基础上，丰富与完善统一的国土资源数据资源体系。初步建成国土资源数据共享平台和开放平台，实现一定范围的数据共享与开放。各级国土资源主管部门在国土资源形势分析、决策支持和信息服务等领域的大数据应用取得初步成效。到2020年，国土资源数据资源体系得到较大丰富与完善。国土资源数据实现较为全面的共享和开放。基于数据共享的国土资源治理能力不断提高，基于数据开放的公共服务能力全面提升。国土资源大数据在资源监管和公共服务等领域得到广泛应用。国土资源大数据产业新业态初步形成。在国土资源数据资源体系逐渐完善进程中，大数据为国土资源工作的创新应用提供了充足支持。而土地资源管理是国土资源大数据应用的主要方面。因此，从国土资源大数据应用入手，研究土地资源管理模式的创新方案具有非常突出的现实意义。

1.国土资源大数据的内涵及意义

国土资源数据是基础国情数据，源于国土资源监测、调查、管理、评价等环节。而国土资源大数据则是上述环节运转过程中积累的海量地质矿产、基础地理、地质环境、土地、地质灾害防治、海洋等数据，与不同级别政府部门的调控、规划、监管以至社会各界参与活动紧密相关。

国土资源大数据的共享开放，不仅可以为自然资源的协调、统一管理提供充足驱动力，而且可以助力国家自然资源综合管理效能朝着更高水平发展。同时国土资源大数据的应用，可以支撑公共普惠、便捷高效的民生服务体系构建，为资源产权管理、保护以及经济运行状态精准分析提供帮助，奠定政府决策针对性、宏观调控时效性打下基础。

2.土地资源管理现状

2.1 土地配置现状

由于长期城市土地使用的“无偿使用、无限期使用、无流动性”制度，各地以“摊大饼”的方式扩展，城市土地开发呈现出向外部延伸、平面扩张趋势，对内涵式开发、立体式利用不够关注，导致当前我国普遍为单中心圈式密集结构，结构紧凑型地区、较为紧凑但具有若干分散发展态势城市占比较大。同时在土地使用管理方面，社会效益、经济效益、环境效益也无法实现统一，具体表现为应作为城市窗口的地段却用作工业用地，城市中心区工业用地、仓储用地占比偏高等。

2.2 土地产权流转监控现状

土地是解决“农业、农村、农民”问题的基础，以往土地产权流转监控主要选择随机统计、抽样调查的方式，积累的数据呈现出庞大杂乱特点，给数据发掘分析人员造成了较大的压力，操作难度较大，也无法保证土地产权流转监控准确性。特别是在农村集体产权制度力度进一步加大背景下，农村土地集体所有权、土地经营权、农户承包权“三权分置”办法得到了进一步落实，而农村承包土地确权范围的扩大，引发了差异甚大的土地使用权变动问题，牵连面较广，以往产权流转监控方法无法发挥良好效果。

2.3 土地卫片执法现状

作为一种特殊的自然资源，土地是其他不同类别自然资源的空间载体，其执法监察效果对自然资源开发力度、保护维度具有直接的影响。近几年，在我国城市化进程迅猛推进背景下，土地资源开发利用趋于紧张，土地资源开发与法律违背案件的数量、类型呈现“井喷”态势，以往土地卫片执法模式已无法满足当前需要，存在执法效率低下、执法精度不足等情况，不仅影响了土地执法效能，还对土地资源保护管理也造成了负面影响。

3.基于国土资源大数据应用的土地资源管理模式创新方案

3.1 土地优化配置

土地优化配置是土地资源管理的重要组成部分，特指在现行社会经济条件下，利用行政、经济、技术手段，进行土地生态、社会、经济效益的统一调整，保证土地配置科学性。在国土资源大数据应用背景下的土地优化配置管理时，可以数据采集为基础，综合考虑视频、文字数据、图片等资源形式，利用大数据感知、分布式虚拟、预处理以及无人机技术，打造海量异构数据集。在异构数据集打造后，可以利用数据筛选、整合措施，抽取有价值数据，合并、剔除多余信息。同时考虑到时空、地域因素导致的数据差问题，需要利用分类存储管理技术，依据数据结构、类型存在的差别进行数据的扩展处理，满足大数据高吞吐量要求。进而利用虚拟化技术，依据高效、集约、安全原则，打造集应用层、软硬件层、管理层、数据层为一体的国土业务云平台，面向政务、自然资源部、社会提供服务。

在国土业务云平台建立之后，可以研发集物化探、野外调查、钻探、分析测试为一体的地质工作手段，推动数字地质调查系统朝着智慧化、智能化方向发展，在土地数据快速采集、汇聚、实时传输、建模等方面实现以大数据为支撑的智能土地服务。同时可以利用大数据技术，根据土壤、空间、气候、社会经济等信息间联系，分析自然、社会经济对生态土地配置的影响，为土地资源配置提供充足支持。比如，为城市居民服务是土地配置的主要目的，通过国土资源大数据可以了解居民时空行为，为规划决策水平提高提供依据。以城市道路密度低造成的交通拥堵问题为例，其包括因运动型瞬间共存导致的岔路口交通拥堵、因运动型持续共存导致的线路交通拥堵两种类型，利用国土资源大数据，可以居民出行时空路径为对象，进行研究，结合各单元土地上居民活动联系强度，分析土地空间布局优化方案，预先控制降低居民出行过程中运动型持续共存的概率。除此之外，城市建设用地空间扩张是土地资源管理的重要内容，在传统城市建设用地空间扩展模拟中，坡度、高程与中心城区距离、与中心城镇交通优势度为首要考虑因素，未考虑大型超市、地铁站点、图书馆、学校、医院等对城市空间扩张的影响。利用国土资源大数据可以便捷提取地铁、学校、大型超市等设施位置信息，并对不同时间尺度数据的周期性进行分析，准确发现低效土地所在位置，评价存量建设用地活跃度，为城市空间扩张的细致分析提供依据。

3.2 土地产权流转监控模式创新

透过国土资源大数据反映的农村土地流转信息，可以提高农村土地使用权流转判定准确性，为新农村建设、农村城镇化推进提供充足支持。国土资源大数据在土地产权流转监控方面的应用主要体现在农村土地政策阶段性特征监控、土地确权变化监控、土地流转关注监控、土地法律适用以及土地流转管理需求监控等。

由国土资源大数据可知，关于“农村土地政策”的词汇出现频率变化幅度较大，在近几年逐渐进入高峰期。这主要是由于2021年新修正的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）实施，对土地征收成片开发标准、土地分配、宅基地建设加强了管控，引发了农村居民的高度关注，具体体现在“土地归属权利”“买房和卖方”“土地产权流转纷争”“征地程序”等几个方面。

由国土资源大数据可知，在2021年，关于土地所属确权的内容呈现增多趋势，这主要是由于最新修正的《土地管理法》对土地征收成片开发标准进行了明确，如需要制定方案、需要征求农民意见、不得批准占用永久基本农田等。基于此，在土地流转监控过程中，可以由国土资源大数据汇总主体，从土地确权含义、土地登记与拿证步骤、土地征收维权等几个方面，进行监控。在这个基础上，可以结合国土资源大数据近年数据波动情况，以土地改革、土地改革政策以及土地流转进行监控。同时从土地流转入手，监测流转中出租、承包、反租倒包、互换等方法实施情况，探明本地农户可接受的土地流转方法，细化利益分配条例，降低土地流转管理过程中出现的纠纷概率。

此外，国土资源大数据在监控土地流转新思路与新想法方面也具有良好效用。因此，在土地流转大数据应用的背景下，土地管理部门可以从农村土地经营中计划经济与市场经济的相互作用、承包责任制的缺陷与改进等方面，寻找当前政策思路的漏洞，探明土地流转优化规律，制定针对性政策辅导方案，为未来土地流转施政提供支持。

3.3 土地卫片执法模式创新

GIS、互联网+、卫星遥感是国土资源大数据搜集过程中主要科技手段。通过将上述工具应用于土地资源管理，可以不间断获取全国范围的土地全天候季度卫片、土地利用遥感监测影像，进而经技术处理后获得遥感监测图斑，为国土资源大数据土地卫片执法提供足够的数据支持，奠定“省+市+县+乡”的土地卫片执法网络构建基础。与此同时，国土资源大数据中的土地利用规划、建设用地审批数据、永久基本农田划定等，也为土地卫片执法管理提供了参考。

在土地卫片执法模式实践过程中，根据特定区域空间尺度下某一区域土地利用状况宏观、精准、公正分析需要，土地管理部门可以选择精准的国土空间数据处理与非空间业务流数据匹配管理技术方法，以卫星遥感图斑检测为要点，对区域内土地资源数据业务流属性、空间属性进行监测，为区域内违背法律开发土地情况判定提供依据。同时利用互联网+GIS国土资源大数据深度耦合方式，经高度可靠安全的计算机通信网络，进行违背法律开发土地情况的跟踪。或者利用国土资源大数据动态缓存服务，借助PC端软件系统以及手持终端设备，进行实地核查、整改督导作业，保证海量级自然资源大数据的可视化表达，奠定核实认定、合法性初判提供依据。

在确定极少数类型后，可以依据智能精准、逻辑周密的原则，从数据预处理、变化图斑合法性初判、疑似违法图斑举证核查、整改台账动态跟踪几个方面，进行基于国土资源大数据的土地卫片执法工作模型构建。其中基于国土资源大数据的土地卫片执法数据包括永久基本农田、土地利用规划、遥感监测图斑、土地利用现状基础地类、建设用地审批以及土地供应几个部分；而变化图斑合法性初判则需要在卫星遥感监测特定区域土地利用情况的基础上，比对监测前用地、监测后用地情况，并将用地变化与土地利用总体规划、永久基本农田、勘测定界、建设用地审批、土地利用现状等数据叠加套合；疑似违法图斑举证核查需要在合法性套合的基础上，由自然资源执法部门利用内业在线审查、外业实地核查等手段进行鉴定；整改台账动态跟踪则需要利用国土资源大数据循环督导、立改立消的优势，进行整改督导，实现行政单元土地执法效能即时评价，为摸清域内违法用地精准底数提供支持。

总结

综上所述，国土资源大数据是实施国家大数据战略的关键内容，在国民经济、社会发展中发挥着至关重要的作用，在土地资源管理模式创新方面也具有显著表现。因此，在将大数据引入国土资源之际，应根据土地资源管理需求，构建“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制，促进土地资源管理由“依赖经验”的定性管理转移到“数据驱动”的精准管理，提升土地资源管理实效。