技术与制度：当代中小学校的组织功能透视

王国东　杨烁星

摘   要 当前基础教育领域的“放管服”改革一直受制于制度环境与学校技术的复杂互动。技术与制度并非互斥，实则紧密联结。具体表现为：制度环境与多维教学技术的联结、多维制度要素与学校技术的联结。作为专业技术型组织的学校应首先体现其技术逻辑，淡化传统的政策治校和高权管制。激发中小学办学活力，落实教育教学自主权并非意味抛弃制度约束，而是在规范性和文化—认知性制度要素下，通过教师在专业共同体内的符号互动与意义创生，自发生成一种专业认同和建构起对教育教学方法的共同理解，以此提高教育教学质量。

关键词 学校组织功能  技术  制度  教学自主权

上世纪八十年代，以迈耶（John W.Meyer）和斯科特（W.Richard Scott）为代表的新制度主义学派对教育组织领域的制度与技术问题展开了深入研究。在他们看来，正式组织结构的产生肇始于两种过程。“一是在复杂交换的技术与社会环境下，开发理性化的科层组织结构旨在有效协调技术工作;二是社会出现的制度结构将特定类型的角色和方案界定为理性与合法的双重属性，这些结构鼓励发展涵盖这些要素并遵守规则的科层组织”[1]。现代学校作为一种正式化的教育组织，应以协调发展教与学的技术为重心，还是以反映并遵從社会赋予学校的制度与价值期待为首要任务，已然成为基础教育领域必须明确的问题。实际上，我国基础教育领域的“放管服”改革一直受制于制度环境与学校技术的复杂互动。一方面，中小学校的教育教学自主权长期难以得到有效落实。作为学校技术核心的教与学频遭外界环境的侵蚀与干扰，教师时常疲于应付浩繁文牍与检查考评任务。另一方面，一些学校将教与学的技术搁置于几近封闭的系统之中，无视甚至抵制国家制度层面的规制与约束，以至于将落实立德树人的学校使命曲解为考试成绩、升学率等硬性技术指标。诸多现象背后，凸显出作为学校构成要素的技术与制度既存的矛盾关系，这也成为影响基础教育“放管服”改革成效的关键所在。

在论及学校组织结构问题时，我们习惯性地将技术与制度分开甚至对立起来。新制度主义最重要的理论贡献在于区分了两种类型的组织：技术型组织和制度型组织。“技术密集型组织倾向于对技术进行严密监管与控制，通过调节技术流动使其免受不确定性因素的影响，甚至在某种程度上将技术与制度环境隔离，组织成为相对封闭的系统。与此相对，制度化的组织将其结构与更大的制度环境建立的框架紧密联结。制度化的组织倾向于从内部实际技术工作活动中缓冲组织结构，通过使用认证、授权、保密和仪式等技术，试图将其技术工作从组织结构中分离出去，以便与制度环境紧密联结”[2]。

一、背离制度环境的学校技术

组织研究大多强调技术支配逻辑和工具性特征。受此影响，正式组织被视为是协调和控制活动过程的有机系统。基于效率至上原则所设计的正式组织会努力确保组织结构与技术活动之间的紧密衔接，而将技术从制度环境中缓冲隔离，以更加严格地管理和控制技术。

学校常被隐喻为一个履行“输入——转化——产出”功能的生产系统，技术（教与学）作为将输入原材料（学生）转化成为合格或高质量产品的关键，构成衡量一所学校办学质量的主要标准。因此，对于学校而言，缺乏达成预设教育效果的技术手段和高质量的输出生源，意味着组织的合法性与资源支持将深受威胁。奥利弗（Oliver Christine）认为“技术功能上的压力会导致去制度化过程（Deinstitutionalization）——如果制度化实践在技术绩效方面存在问题，必然要求与制度环境脱钩”[3]。这也是当下教育市场呈现出资源愈发多样化、竞争日益激烈的原因：家长和学生将优先选择设定较高学业目标、拥有优秀的教师和管理者以及较强的绩效责任系统的学校。换言之，受教育者及其家长将首选教学技术强大、输出生源质量高，而非是严守制度的学校。那些在课堂教学、课程开发等方面具有独特之处或显著优势的学校，倾向于形成技术型的组织架构，最大程度减少来自制度环境对学校核心技术的渗透与干扰。

需要指出的是，结构与过程的合法性同实质性的生产效率并非保持绝对意义上的一致性[4]。行之有效的技术手段并不总能获得合法性，披着“合法性”外衣的技术手段往往也会遗存效率低下的痼疾。例如，以“高考工厂”闻名的衡水中学因其神话般的高升学率而获得众多家长的关注，同时也因严峻的应试教育倾向和沉重的学生学业负担饱受社会各界诟病。而在民办教育领域，当前以“书院”或“国际学校”为名的私立教育机构充斥着基础教育市场，这些学校通过各类课程开发、融合，亦或从公办学校引进、返聘优质师资及管理团队博取社会热度。但盛名之下，其实难副。这类教育机构多存在收费标准不明、课程设置混乱和办学资质不全等违规办学行为，致使学生没有学籍影响其考学和毕业[5]。

“作为组织基因的惯例，所有惯例都涉及‘重复性的活动模式’，包括一套标准运行程序和模式化的技术手段”[6]。这类技术为组织行为的稳定性提供了基础。如若背离立德树人价值导向的教学技术经过编码加工后内化为学校的组织惯例，就会进一步强化学校技术与制度环境脱钩的倾向。那些偏执于技术要素而不关照制度约束的学校，会与立德树人的学校使命渐行渐远。当前在一些地区，家长与社会衡量小学教育质量的主要依据是考取重点和民办优质初中的学生人数。在缺失健全的教育评价体系前提下，社会的评价杠杆裹挟着学校醉心于片面提高学生的考试成绩和重点中学的升学率，制造了很多充当“分母”的陪跑生。这些学校多数存在音、体、美、信息技术等综合课程被语文、数学等课程挤占的现象，将立德树人、五育并举的根本任务弃之不顾。

二、罔顾技术要素的制度化学校

迈耶和罗恩（Brian Rowan）指出：“组织存在于高度复杂的制度环境中，通过与制度同形同构，由此获得生存所需的合法性与外部资源。组织是否能够持续存在，往往与其生产效率无关。”[7]据此，教育组织结构首要的不是协调自身的技术工作，而是遵从制度环境期待的一致性。学校的成功和失败取决于它们是否遵守制度规则，而非技术绩效的有效性。

在制度主义看来，学校不一定要使教学和学习活动得到有效协调，而应首先确保教学与制度规则协调一致。尤其是公立学校系统，制度迫使学校以特定的方式开展活动，那些缺乏显著技术优势的学校会选择严格遵循制度，接受制度规约。如帕森斯所说：“社会中存在的更大的规范结构起着对组织的存在提供合法性的作用。这些更大的规范结构的作用，就是使那些实现组织价值所必需的重要功能运行程序合法化。”[8]实际上，一些学校将落实上级行政部门的红头文件作为学校的首要功能，导致学校办学思路偏离了教育的本质。尽管这些学校缺乏对技术活动的协调与控制，但并未因此处于无组织的混乱状态，因为学校利用合法性程序开展活动以此获得制度认同。譬如，囿于输入生源质量参差不齐的客观事实，一些学校难以在标准化的学业测试中获取高绩效，但这些学校在落实教育政策法规方面（严控作业量和考试次数、考试不排名、不违规征订教辅等）获得教育行政部门的认可，因而对其较低的技术绩效没有施以严格的问责程序。概言之，对于缺乏行之有效的技术手段和显著教学成效的学校而言，遵从制度环境强制的程序一致性（Procedural Conformity）是实现自我保护的生存之道。

此外，制度的同构压力也可能致使学校技术要素发生扭曲。一方面，规制化的教育管理模式评价学校技术的标准浮于常识和知识层面，因为知识教学可以通过可测性高的分数来反映学校技术水准。相较之下，精神与心智层面的教育难以测量，因而较难施行标准化评价。制度环境对学校技术的错位理解和片面评估，使得当前学校教学在技术层面几乎等同于“知识教学”。其结果是应试教育被强化、五育并举的失衡、过重的学业负担以及初现的应试低龄化倾向。另一方面，学校迫于问责压力，习惯性地采用所谓“有效”的技术手段回应制度要求。如作为“五育”之首的德育，原先是学校完满教育的重要构成，且国家从制度层面提出。特别是在文明城市创建中，学校也被纳入重要的工作阵地。但在制度环境的问责压力之下，一些学校的德育工作出现了应付式、机械式的“反教育”现象，如带领学生背诵“社会主义核心价值观”和“文明校园六个好”;明示或暗示教师将“二十四字价值观”设为电脑桌面和手机屏保等。对此，项贤明教授提出，“我们用‘记住’而非‘知道’来描述低层化的教育，是因为它最多只有格物致知的过程，而没有修身悟道的部分”[9]。

学校技术受制度环境的影响，但制度不应构成对技术的压制。受制于行政部门的管束，学校技术备受裹挟，这是传统“文件治教”与高权管制的生动体现。学校不是政府，作为的政府须与制度保持高度一致，遵照制度约束、照章行事是构成其合法性的基石。学校亦不是企业，企业遵循技术理性，关照生产效率和产品质量是其立足市场的根本。学校作为教书育人的场所，显然不能照搬政府和企业的运营模式，简单套用技术路线或制度路线。

三、学校技术与制度环境的联结

学校常被视作松散联结系统的典范。在教育系统当中，忠实执行制度似乎不现实，因为制度会在教育活动中引发冲突和不确定性，或由于教学过程的多样性而难以施行。尤其是在美国近十年来为学校指定标准课程，加强教学指导，强化对学生学习成绩负责的测试系统等一系列改革举措后，研究者对学校作为松散联结的系统产生了质疑[10]。最新的制度理论已经超越了制度性规章总是与组织效率相冲突的简单论断。因此，不能将技术环境与制度环境看作是相互排斥的，因为它们可以而且确实已经共生共存。换言之，“技术与制度两大要素并非水火不容，而是环境变化的两个独立方面或相互联系的统一体”[11]。

1.制度环境与多维教学技术的联结

无疑，学校是制度高度渗透的教育组织。近阶段，无论是国家层面出台的一系列旨在提高学校教学质量与提升教师队伍专业素养的法规条文，还是地方层面施行的规范学校办学行为和约束教师教学行为的区域政策，都强化了规制性的制度要素对包括教学和课程在内的学校技术的干预和影响。中共中央、国务院《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》从优化教学方式、加强教学管理、完善作业考试辅导、促进信息技术与教育教学融合应用四个维度出发，对课堂教学作出批示。该文件以一种极其微观的视角对教学计划、备课制度、教案设计、作业布置批改、统一考试等作了详细规定[12]。但在斯皮兰（James Spillane）看来，作为具有多重维度的学校技术，与制度要素的联结程度因受教学内容、教学方式和课程设置的影响而存在差异[13]。首先，学科是理解技术与制度环境松散或紧密联结的关键变量。政策环境在很大程度上与科学保持松散联结，而与语言和数学联系更为紧密。其次，因教师个体对政策理解存在的质性差异，制度环境与教师课堂教学方式的联系较为松散。作为“他治型”专业组织的中小学校，虽受教育行政机构的管控，但教师拥有相对较大的技术选择权。譬如，有些教师对互动式教学的理解仅限于课堂多提问，而一些教师则需要学生提供令人信服的依据来论证个人观点，并对学生的思考过程不断追问。其次，制度环境与教学主题选择的联系更为密切，如教学管理部门规定，中小学英语课堂教学不仅要关注跨文化交际，更要加强中华优秀传统文化的渗透与弘扬，回应了“文化自信”的制度要求。

2.多维制度要素与学校技术的联结

制度环境并非以整齐划一的方式影响学校技术。从构成要素看，规制性、规范性和文化—认知性构成制度核心要素的连续体，以相互依赖和彼此强化的方式促使人们遵从制度约束。但三种制度要素的陈述方式存在差异，规制性的制度要求是关于行动者“必须做”的硬性表达，而规范性和文化—认知性制度要素则是对行动者“应该做”的软性协商。因此，三种制度要素对组织技术并非具有同等的影响效应。

相较于规范性和文化—认知性的制度要素，组织技术核心在面臨规制性的制度要求时，更倾向于采取脱钩的策略。科伯恩（Cynthia E.Coburn）通过研究1983年至1999年美国加州阅读教学观的变革与教师课堂实践的关系，发现教师更有可能对规范性信息而不是规制性信息作出回应。他们将规范性信息纳入课堂教学，通过改变既有实践的方式对制度要求作出回应。该研究进一步得出结论：“教师对规制性信息的反应取决于信息与其原有的观念、价值观和实践之间的一致性程度。教师更可能对与其既有实践高度一致的规制性信息作出积极回应，通过将制度要求融入课堂实践，从而形成同化或平行结构。”[14]由此看出，教师作为调节环境压力的积极能动者，通过将环境中的可用要素与既有实践相结合的方式来建构新的实践，凸显了教师与制度环境的互动性。这与以往只关注作为行动者的组织不同，作为个体行动者的教师基于对制度信息的意义建构，以差异化的方式回应制度信息，进而对课堂教学技术产生不同影响。

四、当代学校组织功能的应然取向

诚然，学校在制度与技术环境下运行，因而需要兼顾制度要求与技术效率。但反观当下，学校过多将工作重心聚焦于教育主管部门摊派的行政事务，有时为完成一项“政治任务”不惜以牺牲教师的时间为代价，将教学弃之不顾。为克服由此引发的被动应付和办学活力不足的顽瘴痼疾，我们需溯本清源，重新审视学校作为教育组织的功能定位。

1.“简政放权”激发中小学办学活力

事实上，“学校比过去面临着更加强烈的技术绩效需求，而对学校与制度保持一致的要求也并未弱化。因此，学校正面临根本性的转型——从以制度环境为主到制度与技术并重，这将对学校运行方式产生深刻影响”[15]。再就中小学现状而言，以教与学为核心的技术自主权始终受制于教育部门制定的各种强制性政策的约束。其结果是“教师专业活动在各种制度框架下进行，教师守则、教师绩效、工作计划、工作总结等硬性规定在不同程度上抑制了教师的专业自主权，专业自主空间被大幅窄化”[16]。有研究统计，某中学一学年收到来自教育部门各职能科室的红头文件达1010份之多[17]。对此，教育行政部门不仅需要从数量上精简文件，更迫切的是真正落实学校办学自主权。在学校依法依规实施教育教学活动基础上，最大程度减少对学校技术核心的行政干预，为学校教育教学赋能。诚如制度扩散模式的批评和修正意见所强调的那样：要实现教育组织的变革，就需要减少制度环境的影响，使技术环境成为学校的主流形式[18]。

鉴于当前对学校管得太多、干扰太多、激励不够、保障不够等突出问题，教育部于2020年9月颁布的《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》（以下简称《意见》）首次提出，深化教育“放管服”改革，落实中小学办学主体地位。此次，《意见》提出要保证中小学校的教育教学自主权，特别强调学校可自主安排教学计划、自主运用教学方式、自主组织研训活动、自主实施教学评价，自主统筹实施跨学科综合性主题教学[19]。中小学领域“放管服”改革的基本逻辑是：将技术环境置于制度环境之前，将学校从条条框框的制度约束中松绑，投入到开发与试验新的教学手段与课程体系中，最大限度地提高技术效率以满足学生多样化的教育需求。一直以来，我们强调高等教育领域的学术自治，唯独对中小学的教学自主权提及甚少。该政策的颁布与实施为基础教育从高权管制的制度逻辑转向优质均衡发展的技术逻辑提供了可能。

2.基于技术核心落实教育教学自主权

2019年全国基础教育工作会议明确提出，我国基础教育已由“均衡发展”进入“优质均衡”、全面提高育人质量的新阶段[20]。教育质量的提升须以改进学校教与学技术为抓手，因而作为专业技术型组织的学校应首先体现技术逻辑。遵照技术核心，必须淡化传统的政策治校和高权管制逻辑。南京师范大学陈学军教授在《鼓楼：“江苏最好、全国首善”教育强区建设研究报告》中提出，科技与全球化时代的学校处于快速变化中，学生学习内容和方式也不断变化，培养学生的适应性、创造性与批判性素养成为基本目标，这些都意味着自上而下规定的高度标准化教学，不再是一种有效的方法。标准化教学方法的失效，就需要提升教育者的专业地位，给予教师专业自主权，需要教师对教育教学有自己的专业理解以及表达和实践专业理解的机会与空间。

确保中小学教育教学自主权并非意味着下放的权力形如“自由落体”，完全脱离制度环境的约束，而是要厘清政府与学校的权责边界，依据“法不禁止即自由”和“法无授权即禁止”的原则，建立与完善“权力与责任清单”，确保“应放尽放”政策条款落地生根。比如作为教育行政机构下属的业务管理部门，教师发展中心（有些地区沿用“教师进修学校”）一直承担着指导与评价学校教学业务、统筹推进区域教师专业发展的管理职责。尤其是每学期针对学校的教学视导直接关系到学校的年度绩效考核，因而备受各学校重视。在当前政策语境下，保障学校教学及评价自主权意味着涉教部门需创新监管方式，从以管理职能为主转向以服务职能为主，赋予学校教学评价权以专业权威性。此次提出的“学校可自主实施教学评价”一款，能否推动业务管理部门深化“放管服”改革，最终要看制度环境能否依规保障学校的教学评价权具有实质性的影响效果。如果学校对教师教学评价不能产生权威性的认定结果，不能作为对教师专业水准的评价依据，该政策条款将浮于形式，失去其应有的政策价值。例如，一些区级教育部门在评聘区优秀青年教师和学科带头人时，认定材料通常以省、市、区教育行政部门或业务部门开具的证书为主。如若学校层面对教师专业水准的评价材料能和各级认定材料共同作为对教师专业技术水准的评价依据，那么学校的自主教学评价权将具有实质性的意义。

明确将全面提高教育质量这一技术性功能作为基础教育的重要目标，绝非意味着全然抛弃制度约束。从三维制度要素对学校教学技术的影响效果看，教师更乐于接受以价值观念和共同理解为代表的规范性与文化—认知性制度要素的影响。因此，当务之急是要减弱以“红头文件”为主的规制性制度干预教师教学实践的惯习，增强以规范性和文化—认知性要素。区别于规制性要素的工具逻辑，规范性要素的核心是责任和义务，强调“适当性”的行事方式，对行为施加限制的同时，也赋予行动以力量，具有赋权和使能作用。“遵守文化—认知性制度，是因为行动者理所当然地认为那些惯例是行事的恰当方式，其基本逻辑是正统性，观念的正确性和可靠性”[21]。制度环境对学校教育技术的影响是建立在作为中介者的教师关于制度信息的符号性表象的基础上。因此，制度对學校技术最为理想的影响路径是，通过教师在教学专业共同体内的符号互动与意义创生，自发生成一种专业认同和建构起对教学思路与方法的共同理解，进而在学校层面建立制度环境所期待的，更是得到广泛认可的共同的教学信念和认知框架。

参考文献

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[20] 余慧娟，董筱婷，赖配根，任国平，刘博智，孙梦捷，孙谦.2019中国基础教育政策分析[J].人民教育，2020（02）：13-24.

[作者：王国东（1990-），男，江苏盐城人，南京师范大学教育科学学院，博士研究生;杨烁星（1990-），男，江苏南京人，南京师范大学教育科学学院，硕士研究生。]

【责任编辑  李  锐】