浅谈转变消防监督管理模式与落实单位消防安全主体责任

肖兴东

摘要：消防工作的原则是“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”，但部门如何依法监管、单位如何全面负责是一直以来难以真正解决的难题。消防监督机构与单位之间是监督与被监督的关系，是既矛盾又统一的关系。做好消防安全工作不单要落实好单位消防安全主体责任，还要在消防安全监督管理上下功夫。但当前的消防监督管理模式已不适应推动单位落实消防安全主体责任的需要。因此只有转变消防监督管理方式和模式，引导和督促单位切实落实好消防安全主体责任、重视消防安全，才能真正推动消防安全工作健康可持续发展。

关键词：消防安全;监督管理模式;单位主体责任;消防安全责任制;消防安全责任体系

火灾防控，重在预防，可是在如何预防上却缺乏认真的研究。每年发的文件、开的会议可谓是不少，开展的火灾隐患整治行动也是一个接着一个，要求开展检查是横向到边纵向到底。可是一个比一个严厉的举措为何还是防不住重特大火灾事故的频发呢？浙江“2019.9.29”火灾亡19人，山西“2020.10.1”火灾亡13人。两起重大火灾，一个是员工不会处置初期火灾，一个是场所内游客火灾时不会逃生。为什么会出现这种情况呢？原因是多方面的，但未落实单位消防安全主体责任（以下简称“单位主体责任”）是关键。火灾预防最主要的因素还是在人，做好人的工作，就抓住了事件的主要方面。回顾我们之前的消防监督管理工作，重点放在了对建筑防火、消防设施、灭火器材等硬件设施的检查，而将单位的管理和人的教育培训等软件工作放在了次要位置。为此，我们必须转变消防监督管理方式和模式，引导单位落实好消防安全主体责任，才能从操作层面抓好对火灾的预防，才能有效控制和减少火灾的发生，确保消防安全。

1  消防监督管理与消防安全责任主体的关系

政府消防监督机构和行业主管部门是对单位落实消防安全责任监督管理的主体，单位是落实消防安全工作的责任主体，是被监督对象。在消防安全监督管理过程中，被动监管与主动落实永远是一对矛盾，被动监管并不能带来落实的主动性。保障消防安全单位是关键，强化单位主体责任的落实，除了靠政府强有力的监管和行业有效的指导督促单位落实主体责任外，更需要单位充分认识落实单位主体责任的重要意义。单位的消防安全主体责任不落实，政府和行业部门对单位的消防监督管理就是毫无基础的空中楼阁，落不到实处。从保障单位消防安全的出发，单位应当建立健全消防安全责任体系，采取多种安全措施，切实担起消防安全的主体责任。

2  当前消防监督管理与落实单位主体责任方面存在的问题

2.1  消防监督机构一头熱现象仍存在

消防工作的现实是消防监督机构一头热，行业和单位不来气。缺乏调动行业监管和单位主动作为的方法和手段，一味强调消防监督机构要加大监督检查力度，加大查处力度，这种运动式，保姆式的手段、简单的方法让全国为数不多的消防监督人员疲于奔命和应付，而不能沉下心来分析研究现实工作中存在问题重点和难点，造成全国消防一个处方医百病，不能对症下药，最后是费力不讨好。

2.2  行业主管部门抓消防安全监管的能力不足

一是重视不够。行业部门未落实行业监管主体责任，不能在行业监管中起到主导作用，时时处处等靠要，不主动担当作为，等着消防监督机构来推动，来帮助检查和监督。二是能力不足，在开展对单位的消防安全监管过程中，不能发现管理上的问题和单位现实存在的火灾隐患，造成行业监管浮于表面和形式化。

2.3  单位主体责任未真正落实

落实单位主体责任这一提法有很多年了，消防安全管理三自原则“安全自管、隐患自查、责任自负”一直未真正落到实处，很多单位对消防安全工作不重视，也就无从谈起落实消防安全主体责任。一是单位对消防安全重视不够，未认真落实消防安全责任制。二是未建立健全单位消防安全责任体系，未形成全员消防安全责任观，不能层层落实消防安全责任，也就造成消防安全不能层层抓落实。三是单位未培养消防安全“明白人”。消防安全“明白人”也就是懂得消防安全管理和火灾隐患检查的人。没有“明白人”，就不知道如何加强管理，不懂如何开展消防安全检查，不知哪里存在隐患，最终造成不能发现隐患，也就无法整改隐患。

2.4  对消防安全管理部门的重视不够

由于一些单位对消防安全工作的重视不够，造成单位的消防安全管理部门和人员在单位中的地位和待遇低，使其缺乏认真履行消防安全管理职能的主动性和积极性。消防安全管理是一项技术要求很高的工作，其中的自动消防设施就是一套技术含量很高，集火灾自动探测、自动报警、自动灭火的智能综合系统，管理着大量的消防设施设备，稍有不慎就会造成系统无法正常运行。但有些单位却让一些文化程度低或未经过专业消防技术培训的人员在消防控制值班，负责自动消防设施的管理。这样的管理怎么能确保消防设施完好有效呢？也就更谈不上做好精细化的消防安全管理工作了。

3  做好消防安全工作重在落实单位主体责任

3.1  单位消防安全主体责任的定义

单位消防安全主体责任就是指单位是消防安全工作责任的直接承担主体，是单位依照法律、法规规定，应当履行与其规模、生产经营性质和火灾危险性等相对应的消防安全法定职责和义务。

3.2  建立“五大机制”与“八项制度”

要落实好单位主体责任，就要认真落实好单位消防安全责任制。消防安全责任制是实现消防安全的核心，如何落实好这个核心，要在单位内部建立好消防安全责任体系。建立消防安全责任体系，搭起“五大机制”框架，制定好消防安全管理“八项制度”内核。具体来讲就是建立好责任确立机制、责任考核机制、责任检查机制、责任反馈机制和责任调整机制，这“五大机制”是最基本的消防安全责任体系框架。要制定消防安全管理“八项制度”，即：组织管理、教育培训、自我防范、后勤保障、风险管控、技术创新、控制指标和奖励惩罚制度。从建立好“五大机制”和制定“八项制度”入手，层层抓好落实，不断强化改进，不断推动单位主体责任得到落实。

3.3  强化教育培训

消防安全教育培训，是实现单位消防安全的重要基础工作，也是落实单位主体责任的重要内容。必须坚持不懈的抓好消防安全教育培训，通过加强教育与培训，不断提高全体员工的火灾防控知识，增强消防安全意识，打造一支高素质的员工队伍，为单位的消防安全打下坚实基础。

3.4  明确单位内部各部门的消防安全职责

单位落实各部门消防安全责任制应坚持“实用有效，重点突出”的原则。要根据单位消防安全重点工作，切合单位和部门的实际，突出重点。不同的部门，消防安全工作的侧重点应有所不同。应依据国家相关法规标准，以有利于单位消防安全管理为出发点来确定各部门的消防安全职责，避免部门职责不清，核心强势部门该管不管，推卸责任的现象发生。

3.5  提高消防安全管理部门在单位管理中的地位

提高消防安全管理部门的地位是落实单位主体责任的关键。一是要将消防安保部门作为单位核心部门来对待，提高消防安全管理部门在单位管理中的地位。二是要明确消防安全管理部门与其他部门的“监管责任”与“管理责任”的本质差异，突出消防安全管理部门只是“监管”职责，而不是“主体”职责，各部门要主动履行好消防安全管理职责，不能依赖消防安全管理部门替代其管理。三是增加消防安全工作在单位量化考核中的权重。单位在对各部门的考核中要将消防工作纳入考核内容，并占有较大比重，要将消防安全事故作为各部门和人员考核评优的一票否决要素。四是提高消防安全管理人员的社会地位和待遇。消防安全管理是一项技术要求很高的工种，要将消防安全管理人员与一般的保卫人员区别开来，赋予他们应有的地位和待遇，增强其荣誉感和获得感，提高其积极性和主动性。

4  要引导单位落实好消防安全主体责任

2019年中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于深化消防执法改革的意见》，2020年11月19日，应急管理部消防局又出台了《关于改进消防监管强化火灾防范工作的意见》。这些文件的出台都对如何转变消防监督管理方式和模式提出了明确的方向和要求。总体来看就是要将消防安全责任压实到每个责任主体上去，消防救援机构和行业主管理部门要腾出手来认真抓好监督管理工作。

4.1  转变监督检查方式和模式

政府和行业管理部门要转变以前大包大揽的监督管理方式和模式。一是要从查隐患为主向查单位主体责任为主转变。在监督执法检查过程中重点检查单位落实消防安全责任制情况，是否建立消防安全责任制体系，是否建立健全各项消防安全管理制度，是否按照管理制度实施了管理，是否层层落实消防安全责任，是否开展了消防安全巡查和检查等。二是要从查設施为主向查火源转变。我们平时大多数的检查中都将主要精力集中在查消防设施设备是否完好有效方面，而忽视了对引发火灾的火源的检查。消防设施是火灾发生后的被动防御措施，它本身不会防止火灾的发生。我们要在检查中善于发现引发火灾的源头，从根源上控制火灾的发生。一方面要查人的不安全行为，即看操作层面是否有违规动火、违规操作情况。另一方面要查物的不安全状态，就是要检查设施设备是否存在故障，电气线路是否正常，火源是安全，有无引起火灾发生的火灾危险源存在等。三是要从全面检查向监督抽查转变。我们现在都是大包大揽式的帮单位查找问题和火灾隐患，而单位本身对自己的情况是最清楚的，我们不可能代替单位进行全面的不留死角的检查。所以应该从全面检查向监督抽查转变，明确监督抽查边界，要加强对单位自己开展检查的情况进行抽查，看单位自己的管理和检查是否真正落实，是否真正发现问题和隐患。

4.2  引导消防中介机构参与消防安全管理和火灾隐患检查

消防安全管理和火灾隐患检查是一项技术活，如果未经专业培训，一般是较难胜任该项工作的。面对社会上如此多的单位和场所，也不可能每个单位和场所都配备有高水平的消防安全管理和火灾隐患检查人才。为了更好的提高单位的消防安全管理水平和火灾隐患检查能力，就有必要发展一些专业的消防中介机构，由他们提供专业的消防安全管理和火灾隐患检查服务，单位可以通过购买服务的方式，聘请这些专业的消防中介机构参与单位的消防安全管理和火灾隐患检查，由专业的消防安全管理团队提供专业的服务，必将有效地控制和减少火灾事故的发生。

4.3  建立专家协助查隐患制度

面对社会上如此多的单位，每个单位都有自己的特色。而且现在的新材料、新技术更新迭代的时间周期越来越短，消防监督工作面临的新情况、新问题也越来越多。消防监督人员不是全能，也不可能对每项新技术、新工艺、新材料都懂，更不能不懂装懂。面向社会借力，将专业的事由专业的人来做，聘请社会面上各行各业的专家，由专家向我们提供专业的服务，帮助发现单位的消防安全隐患，提出整改方案，及时督促单位整改隐患。

4.4  引导保险机构参与火灾风险管控

火灾公众责任险出台已十余年了，但该险种推广却没有达到立法时预期的效果。随着社会的发展和进步，保险业的大力推广，社会单位购买火灾险的主动性的增加，今后保险公司参与单位火灾风险评估将得到普及。参照国外案例，当一个单位向保险公司提出购买火灾公众责任险或火灾财产损失险等火灾险种时，保险公司就会主动介入，对该单位的火灾风险进行评估，将评估结果分成若干个风险等级，按风险等级确定单位保险缴纳费率，火灾风险等级高的收取的保费就高，反之保费则依次降低。这就有利于促进单位加强对消防安全的管理和火灾隐患的整改，不断提升单位的消防安全水平，降低单位火灾风险等级。

4.5  协助单位培养消防安全“明白人”

消防监督管理工作不能仅仅依靠政府和行业管理部门和消防监督机构来做，必须依靠单位自己的力量。所以，要协助单位大力培养单位的消防安全“明白人”。各级消防监督机构要将培养单位消防安全“明白人”作为消防监督管理的一项重要工作来抓。从消防安全管理，消防设施维护保养，火灾隐患检查，整改方案制定等多方面进行培训，让单位的消防安全“明白人”真正担负起消防安全职责，加强对单位消防安全的管理和火灾隐患的排查整改，切实做到安全自查、隐患自改。特别是要引导消防安全重点单位落实好注册消防工程师制度，要将注册消防工程师资质纳入单位消防安全管理岗位的必要条件。

5  結语

转变消防监督管理模式，理顺消防监督机构与行业主管部门、单位之间的关系，厘清各自之间的职能边界，切实落实好消防安全责任制，落实好单位的消防安全主体责任，做到各司其职，各负其责，才会将“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公众积极参与”的消防工作原则真正落到实处，消防安全工作也才会呈现出一片全新的天地。

参考文献：

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839-841.

Consideration  on  the  transformation  of  fire

supervision  and  management  mode  and  the  implementation of  the  main  responsibility  of  fire  safety  units

Xiao Xingdong

Suining Fire And Rescue brigade

Abstract：The principle of fire protection work is "unified leadership of the government， supervision of departments according to law， full responsibility of units and active participation of citizens". How to supervision by law of the departments and how to be fully responsible by the unit have always been a difficult problem for us to really solve. The relationship between fire supervision institutions and units is the relationship between supervision and being supervised， which is both contradictory and unified. To make fire prevention work well， we should not only implement the main responsibility of fire safety， but also put in a lot of effort on the supervision and management of fire safety. However， the current mode of fire supervision and management cannot meet the needs of promoting units to implement the main responsibility of fire safety. Only by changing the fire supervision and management mode， guiding and urging units to effectively implement the main responsibility of fire safety， and paying attention to fire safety， can we promote the healthy and sustainable development of social fire safety work.

Keywords：Fire safety; Supervision and management mode; Unit subject responsibility; Liability system of fire safety; Fire safety responsibility system