云南澜沧县设施农用地管理中的问题与优化措施

2021-12-23罗琼珍

农业工程技术 2021年29期

罗琼珍

（云南省普洱市澜沧县农村经济经营管理站，云南澜沧 665699）

澜沧县地处云南省西南部，位于普洱、临沧、西双版纳交汇处，是全国唯一的拉祜族自治县，全县国土面积8807 km2。近年来，加强设施农用地管理的政策文件陆续出台，县委、县人民政府高度重视，积极贯彻落实。截至2020 年12 月，全县设施农用地共备案147 宗，用地总面积814.36 亩，占用地类主要有旱地、园地、林地、自留地、未利用地，用途以养殖场、晾晒场、仓储、管理用房为主。随着设施农用地备案工作的迅速发展，面临的问题也日益凸显，进一步加强设施农用地管理对于现代农业健康发展、推动农民持续增收有着重要意义[1]。

一、设施农用地管理中的问题

1、缺乏科学规划选址

从目前备案情况看，澜沧县申请设施农用地备案以农民专业合作社、家庭农场和种养殖农户居多。由于缺乏雄厚的资金支持以及龙头企业的规范性带动，投入用地规划的资金少，无法配套完善的基础设施建设，设施农业用地项目空间布局零散且随意。特别是辅助附属设施和配套设施用地选址随意性大，不仅无法有效利用全部土地资源，形成有效土地质量效应，更无法让破碎化、拼图化的土地合并成规模化且完整的设施农业项目用地，无法让现有的设施农业用地产生聚集效应，土地整体利用率低[2]。

2、审批备案意识不强

由于各级党委、政府对设施农用地备案管理政策的宣传力度不够，加之部分经营户法律意识淡薄，不按照有关规定依法办理备案手续的情况突出。个别经营户从农户手中流转出土地后，不按规定申请办理备案手续，直接开展设施农业建设；个别农户利用自家承包地自行开展设施农业建设。

根据2019 年以前出台的相关文件要求，申请设施农用地备案需提供土地利用总体规划图、土地勘测定界图、用地平面布置图、土地分类面积表、界址点坐标表等，经营户需聘请有相关资质的第三方公司对项目用地进行勘测定界。目前申请用地者大多为农民专业合作社、家庭农场和种养殖农户，资金少、用地规模小。而做勘测定界的费用比较高，少则3～5 千元，多则3～5 万元不等。一些经营户为节约成本，宁可冒着违法、违规用地风险也不去办理合法备案手续，执法检查发现后才补办备案手续，土地执法监管部门工作难度增加[3]。

3、违法违规用地严重

日常监管中发现一些借设施农用地之名的违法、违规用地行为，主要有3 种：一是以辅助附属设施和配套设施管理为由，建设永久性私人住房；二是与建设用地审批相比较，设施农用地审批流程相对简单、门槛较低，一些企业以办理设施农用地为名，借机建造加工厂房、办公区和小型仓库等；三是一些经营户在所备案的设施农用地内修建休闲、餐饮或者旅店等非农设施，进行非农经营活动。

还有部分经营户未备先建、边备边建、少备多建，甚至占用基本农田建设辅助附属设施和配套设施。这些行为在补办正规备案手续时，因不符合设施农用地备案政策而无法通过，只能拆除复垦，破坏了耕地耕作层，造成了资源浪费。

4、复垦义务难以落实

一些设施农用地破坏耕地耕作层十分严重，如水产类养殖项目，在申请农用地备案时，经营户均按规定签订了土地复垦承诺书或协议书，但由于没有缴纳复垦保证金，部分经营户用地结束后未按约定将所建的辅助附属设施和配套设施进行拆除，未将设施农用地恢复原用途。此类行为乡镇人民政府和相关监管部门没有作出相应的整治或惩罚措施，被破坏耕作层的土地将无法种植农作物或开展其他农业生产活动，阻碍了农业发展。

5、缺乏联动监管机制

设施农用地管理涉及多部门，但在实际工作中各部门只按照各自职责开展工作，很少顾及其他内容。乡镇人民政府只注重项目的产出与税收，缺乏实际项目建设的事中、事后监管；自然资源主管部门只注重国土空间规划及用地地类是否准确，辅助附属设施和配套设施用地规模是否标准，对于乡镇督促经营者恢复土地原用途等缺乏有效指导；农业农村主管部门只注重土地承包经营权流转管理是否规范以及项目的经济效益与社会影响，对建设内容、擅自改变设施农业用途、涉农资金安全等缺乏监管。由于部门之间没有形成有效的联动机制，出现问题后不能及时予以制止，导致土地资源浪费和破坏严重，土地执法部门工作困难。

二、设施农用地管理优化措施

1、科学合理规划选址

乡镇人民政府和相关主管部门要因地制宜，科学制定设施农业发展规划，与土地利用总体规划加强衔接，积极引导经营户对设施农用地，特别是辅助附属设施和配套设施用地进行合理选址与布局。同时，引导经营户在不破坏自然生态环境的前提下，尽可能选择荒山荒坡、滩途、坑塘水面以及低效闲置类用地，不占用基本农田，尽量不占或少占耕地，努力实现土地节约、集约用地。

2、加强政策法规宣传

乡镇人民政府、相关主管部门要重视设施农用地管理政策宣传工作，采取会议、座谈、广播、微信等多种形式，引导经营户按照“农地农用”的原则，依法依规发展设施农业。符合政策规定用地时，相关部门要主动服务，适当缩减审批流程，减轻经营者的时间、金钱和人力成本。手续不全时，本着“沟通解决为主、教育批评为辅、处罚惩戒为末”的原则，积极进行沟通教育，劝其及时办齐手续。不符合设施农用地审批政策条件时，要耐心讲解用地政策，劝其重新进行规划选址。为节约成本、抱着侥幸心理违法违规用地而不去办理合法备案手续的行为，可将其当作反面典范加以宣传，警示其他经营户。

3、加大巡查监管力度

建立以乡镇人民政府为主，县自然资源和农业农村等主管部门为辅的联合执法监管工作机制，在抓好各自管理职责的同时，加强协作，共同作为，结合实际制定出可操作执行协议与方案实施的具体监管措施，一旦发现违法违规用地行为，要追究相关企业和相关人员责任。

不符合农业建设要求的备案一律不允许通过审批。坚决打击未经备案就进行施工建设的行为，责令其立即停工或限期补办备案手续。及时制止和纠正不按备案方案建设的行为，如辅助设施用地和配套设施用地超标、移位、改变用途等，督促其将超出部分拆除，移位、改变用途部分进行整改。以辅助附属设施和配套设施管理为由，建设永久性私人住房，或建造加工厂房、办公区和小型仓库，或修建休闲、餐饮或者旅店等非农设施行为，要进行严厉处罚，情节严重恶劣时可依法移交公安部门进行严格处理。

4、严格落实复垦义务

经营户在申请设施农用地备案前要认真做好土地复垦方案，生产活动结束后，要严格按照所签订的复垦承诺书或协议书将建设的辅助附属设施和配套设施拆除，恢复土地原状。乡镇人民政府要加强设施农用地拆除复垦工作的跟踪督查，土地复垦义务人拒不按约定将辅助附属设施和配套设施进行拆除复垦，或者拆除复垦验收不合格且整改仍不合格时，由乡镇人民政府代其拆除复垦，拆除复垦费用由土地复垦义务人承担。