野生动物资源国家所有权的解释方案与实现路径*

李 明

（武汉大学法学院）

党的十八大以来生态文明建设进一步深化推进，野生动物资源保护作为生态文明建设的重要一环受到广泛的关注。野生动物资源国家所有权的法律依据可见之于《宪法》《民法典》与《野生动物保护法》等法律文件之中，涵盖了不同性质、不同位阶、不同功能的法律范围，学界对于其权利属性众说纷纭。本文通过分析论证我国野生动物资源国家所有权性质的合理性，进而从体系法的视角出发分析现有解释方案的缺陷并剖析其内在逻辑，提出野生动物资源保护国家所有权的实现路径设想，以期促进我国野生动物资源保护法律制度的发展完善。

一、野生动物资源国家所有权合理性分析

我国《宪法》第九条第一款“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”，《民法典》第二百四十六条“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有”以及第二百五十一条“法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有”，《野生动物保护法》第三条“野生动物资源属于国家所有”，从《宪法》《民法典》到《野生动物保护法》均规定了我国野生动物资源国家所有权涵盖了从公法到私法、从一般法到特别法的范围。

野生动物资源国家所有权是基于社会制度、现实需要、价值导向综合选择的正确结果。一是我国的社会主义公有制的选择。根据我国《宪法》第六条全民所有制是社会主义公有制的重要组成部分，野生动物资源国家所有权是生产资料、生活资料全民所有的实现方式，是消灭人剥削人的制度的内在要求。二是由野生动物资源的生态性质决定的。野生动物作为生态系统的重要组成部分具有极高的生态环境价值与社会价值，野生动物资源遭受破坏的紧迫现状要求强化国家在资源保护中的地位，国家所有权的确立一方面可以约束私人逐利行为，另一方面可以强化国家资源管理保护责任，是生态环境保护的现实需要。三是出于资源经济与生态效用的考量。野生动物资源国家所有权有利于在兼顾生态与经济的同时充分发挥野生动物资源的效用。[1]

二、野生动物资源国家所有权现有解释方案及选择

（一）现有解释方案

野生动物资源国家所有权的现有解释方案主要有“公权说”“私权说”“双阶构造说”和“三层结构说”四类。

“公权说”认为野生动物资源国家所有权是一种“宪法性公权”，其实质是国家基于主权对自然资源享有的“积极干预”权。主要理由有：（1）宪法不是民事规范，故我国《宪法》第九条不产生赋予民事权利的效果，其产生的国家所有权应当是人权性质的公权；（2）“国家”抑或“全民”都是抽象的整体概念且因代表公共利益和公共意志而具有优越性，这不符合民事权利主体具有实体性和平等性的要求；（3）野生动物资源不符合物权客体的确定性要求，而应作为国家权力管理对象进行概括宣誓。[2]

“私权说”认为野生动物资源国家所有权是区别于国家权力受民法调整的物权的权利类型之一。主要理由是：（1）“国家所有权的部门法性质取决于其主要部门法渊源的公、私法属性”[3]，《民法典》物权编的相关规定是野生动物资源国家所有权私权属性在实证法上的效力事实；（2）赞同“私权说”的观点认为国家作为团体法人有资格成为野生动物资源唯一的、统一的权利主体，且国家所有权、个人所有权的分类更多体现的是“政治意味”，权利性质并无二致，实则符合民法的平等原则[4]；（3）野生动物资源属于外延开放性公共财产，我国当前立法在一定程度上限定了其范畴，通过类型化处理可以有效明确其外延，增加其作为整体的相对稳定性从而可实现排他支配。

“双阶构造说”认为野生动物资源国家所有权是蕴含宪法所有权与民法所有权之兼具公权与私权双阶构造。主要理由是：（1）宪法所有权与民法所有权分属不同位阶，二者是相辅相成关系而非对立冲突关系，因而野生动物资源国家所有权中二者兼容具有可能性；（2）宪法所有权目的在于维护公有制为主体的经济制度，民法所有权目的在于物尽其用并防范私人对权利的侵害，野生动物资源国家所有权兼具国家取向和私人取向，二者并行不悖；（3）国家在野生动物资源方面具有所有者和管理者的双重身份，使得实践中公权力与私权利交错，一旦强行分割必然导致主体权利义务失衡，不利于野生动物资源的保护和利用。[5]

“三层结构说”认为野生动物资源国家所有权包含私法权能、公法权能和宪法义务三层结构。主要理由是：（1）我国形式宪法并不排除对实质私法关系的调整，国家所有权本身包含的私法所有权的内容依然可以直接产生私法效力；（2）野生动物资源国家所有权除包括私法所有权占有、使用、收益等一般权能外，还包含了以立法、行政、司法等手段进行管理、管制、许可等公法权能；（3）我国《宪法》第九条在野生动物资源国家所有权的设置中采用的是义务性表述，维护公共利益这一价值追求决定了宪法义务是其最为重要的内容。私法权能、公法权能和宪法义务三层结构紧密结合共同构成了野生动物资源国家所有权的统一整体。[6]

（二）现有解释方案的选择

现有解释方案的冲突实则是部门法思维和法律体系思维的碰撞。野生动物资源国家所有权的“公权说”“私权说”“双阶构造说”“三层结构说”四种解释方案存在差别的内在逻辑在于，部门法思维和法律体系思维两种不同分析视角下所选择的解释路径不同，从而导致所通向的结论归属不同。

笔者认为“双阶构造说”更能反映野生动物资源国家所有权的性质。“自然资源的多重属性决定了自然资源开发利用需要多重法律调整机制的共同作用，绝非某一法律调整机制所能单独胜任”[7]，不同于传统物权法中一般所有权单一的私权属性，野生动物资源国家所有权“明确包含了行政权力，部分地体现了国家权力的本质特征”[8]，严格意义上讲，已超过传统的单一私法或公法的调整范围，不应也不宜归于单一的部门法调整，而应当顺应国家治理能力和治理体系现代化建设的要求，走出部门法的局限，以体系法视角综合利用整个法律体系中各个部门法的协同配合进行调整。“在自然资源领域，国家所有权恰恰同时蕴涵着权利与权力的双重因素，在大多数情况下无法进行二元肢解。”[9]“双阶构造说”和“三层结构说”两种解释方案虽然都关注到了野生动物资源国家所有权所蕴含的公法因素和私法因素，但“三层结构说”认为野生动物资源国家所有权有立法、行政、司法权能并不符合我国当前法律实践，相较而言“双阶构造说”基于对野生动物资源生态价值和资源价值双重属性的把握，一方面认识到国家所有权的公权和私权双重性质，另一方面关注到国家所有者和管理者双重身份，更符合我国实践。

三、野生动物资源国家所有权实现路径

“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”[10]我们在寻求野生动物资源国家所有权实现路径的时候，必须将重心放在依托相关法律制度建设完善上，结合我国当前法律实践实际情况，以权利客体、主体、内容三方面为着力点探求野生动物资源国家所有权实现路径。

（一）明确野生动物资源国家所有权的客体范围

明确客体范围是野生动物资源国家所有权行使的首要任务。一是应当在相关法律中对野生动物资源的概念进行统一规范的立法表述，清晰划定野生动物资源的种类和范围；二是对野生动物资源范围划定采用类型化处理的方式，以便针对不同类型资源的特点进行权利设定；三是对野生动物资源范围的确定不应求广求宽，而应当谨慎地以维护公共利益之必要为标准，避免国家垄断、与民争利现象出现。

（二）明确权利主体和权利行使主体

首先，应明确野生动物资源国家所有权的权利主体应当是全国人民代表大会及其常务委员会；其次，应明确政府是野生动物资源国家所有权的具体行使主体。应当通过设置专门的资源管理部门使政府在野生动物资源相关事项的行政管理权和经营管理权相分离，从而减少因身份混同导致的权利行使障碍[11]；最后，应明确全国人大有权监督政府对野生动物资源国家所有权的行使。无监督则有权利滥用的风险。可以在全国人大设置专门的委员会，建立完善全国人大对政府野生动物资源国家所有权行使的监督机制以及政府向全国人大进行权利具体行使情况工作汇报机制，以监督政府合法合理行使所有权、切实维护人民利益。[12]

（三）明确野生动物资源国家所有权的权利内容

野生动物资源国家所有权既非单纯的私权也非单纯的公权，而是兼具私法权能与公法权能的特殊所有权，其权利内容不仅包括权利要素亦包括权力要素。就私法权能而言，野生动物资源国家所有权包括了国家对野生动物资源占有、使用、收益、处分等权利，即其他任何个人和组织不得以任何方式进行侵占，并且资源需有偿使用。因而不限于一般的私法权能，其本身还包含着更多的义务和责任，强调国家对野生动物资源的管理、规划和保护作用，因而野生动物资源国家所有权还应包含规制、管理、监督、分配等一系列公法权能。在社会主义市场经济条件下，利用市场规律发挥私法权能是权利配置的基本逻辑，公法权能主要功能在于对市场失灵的防范，对私法权能进行规范、补充和救济[13]，公法权能和私法权能共同构成了野生动物资源国家所有权的权利内容，从而在保障公共利益的同时充分发挥资源效用，实现野生动物资源生态价值和资源价值的统一。

四、结语

作为生态系统的重要组成部分，野生动物资源具有重要的生态价值和经济价值，其保护和利用状况直接关系到人类的生存和发展。维护全体人民的公共利益是野生动物资源国家所有权的设立初衷与价值追求。在认识到野生动物资源的经济属性时也应认识到其生态属性，在对其进行合理利用时也应兼顾资源的保护，在利用市场进行资源配置时也应当重视行政干预，在发挥国家所有权的私法权能时也应兼顾公法权能，使野生动物资源既能充分发挥经济效用也能充分实现生态效用。野生动物资源国家所有权的本质在于消除人剥削人的制度，构建自然资源公平分配的民主秩序，为实现公共福利提供法治保障。实现公共利益最大化是野生动物资源国家所有权的永恒追求。