PPP模式下“旅居养老”新业态治理研究

谢金芳

（中共临海市委党校，浙江 台州 31700）

一、引言

随着人口老龄化的发展、老年消费能力的提高、旅游业的蓬勃发展和健康养老理念的深入，高层次养老需求逐渐旺盛，“旅居养老”应时而生。2019年，国家发展改革委、民政部、国家卫生健康委印发的《普惠养老城企联动专项行动实施方案（2019年修订版）》明确提出：中央预算内投资重点支持“社区、医养、学习、旅居”四类项目，首次把“旅居”类项目纳入“普惠”养老。在政策、市场、需求等多重因素的驱动下，“旅居养老”新业态方兴未艾，但在我国养老大环境下面临筹资渠道、治理效能、服务质量等方面的问题。当前我国解决养老问题的基本思路是政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动，鼓励市场与社会参与多层次养老服务体系建设。

PPP（Public-Private-Partnership）模式是公共财政与社会资本的创造性结合，是以行动者为中心的治理制度，又是集配置资源的整合性、效能性、绩效性与合法性于一身的治理工具[1]。早在2014年国家发改委就明确指出：健康养老公共服务项目可推行PPP模式。此后，相关政策接连释放，支持在养老服务领域进行公私合作。PPP模式本质上是生产力发展到一定阶段所进行的生产关系的调整，从筹资模式、治理工具、市场运营、社会参与方面看，PPP模式为“旅居养老”新业态治理提供了一种新范式。

二、“旅居养老”新业态治理的问题探寻

“旅居养老”是以中高端养老需求为导向的异地养老服务，适宜于支付能力强、向往田园生活、追求品质养老、身体健康的低龄老人。当前我国“旅居养老”新业态尚处于探索之中，具体实践中仍存在一些问题。

（一）投资和运营风险偏高，筹资渠道单一

充足的资金是“旅居养老”新业态可持续发展的基础，是保障“旅居养老”服务可及性、专业性的重要手段。“旅居养老”新业态以提供中高端养老服务为目标，投资较大、运营困难、投资回报周期较长，加上缺乏有效的治理方式，投资和运营风险偏高。社会资本参与“旅居养老”新业态发展的积极性不高，筹资渠道相对比较单一。“旅居养老”发展仍然依赖于公共财政，这是当前“旅居养老”新业态难以快速发展的一个重要原因。在中高端养老需求日益增长的背景下，应引导民间资本参与“旅居养老”新业态开发，充分调动市场主体的积极性，化解投资、运营风险，拓宽筹资渠道，创新投融资体制机制。

（二）缺乏有效治理平台，存在资源整合短板

当前“旅居养老”存在功能雷同、产品结构单一、供求不匹配等问题，很大程度上是因为资源整合能力欠缺，难以打造别具一格的“旅居养老”服务。“旅居养老”模式不同于传统养老方式。一方面，“旅居养老”涉及旅游、文化、地产、大健康、医疗、医药、土地、资金、康养等资源，不同资源之间的关联度不高、相对分散；另一方面，“旅居养老”相关利益主体具有多元复合性和博弈制衡性，利益主体关系治理需要制度约束和工具调节。因此，必须寻求一种多边群体合作共赢的治理工具，搭建有效的治理平台，强化利益相关者的能力要素，才能提高资源整合能力，提供高品质的“旅居养老”服务。

（三）缺乏对“旅居养老”相关利益主体的监管和规制

“旅居养老”是经济社会发展和多层次养老服务体系构建的必然产物。当前我国“旅居养老”模式仍处于探索试点阶段，规范化的行业标准尚未形成，“零监管”“无规制”现象比较突出。一是不同区域收费标准不统一，管理不规范，消费群体的权益无法保障。不少老人向往高品质的“旅居养老”方式，但监管乱象让他们望而却步。二是缺乏第三方专业化评估和多方动态监督体系。“旅居养老”服务具有专业化、个性化、精准化特征，在第三方专业化评估基础上的多方监督尤为重要，避免监督形式化。三是“旅居养老”相关利益主体之间缺乏有效的监督惩戒机制，容易出现机会主义和“搭便车”行为。

（四）服务网络体系尚未形成，服务质量偏低

“旅居养老”模式的最大优势在于提供品质化养老服务，服务质量是“旅居养老”新业态发展的命脉。当前“旅居养老”模式的最大问题在于服务质量偏低，难以形成体系化的“旅居养老”服务网络。一是“旅居养老”服务功能不完善，旅游与养老功能割裂，旅、居、养融合度不高。居住环境应充分考虑老人的生活习惯，动静分离比较重要。二是对特色资源挖掘不足，缺少创意景观区。以特色资源为依托打造别具一格的“旅居养老”模式，形成吸引“旅居养老”游客的标签。三是“旅居养老”服务网络体系不完善。难以细致把握老年群体的需求点，具体服务项目不够精细。

三、PPP模式对接“旅居养老”新业态治理的逻辑

PPP模式为解决“旅居养老”新业态治理问题提供了一种新范式。通过平台生态圈实现“旅居养老”服务有效供给，关键在于提高资源获取效率和资源利用效率。

（一）PPP模式对接“旅居养老”业态的创新性

PPP模式作为一种治理工具，为“旅居养老”新业态治理问题提供了解决路径。一是投融资体制机制创新。PPP模式起源于基础设施供给短缺、财政预算约束问题[2]，一方面通过鼓励民间资本参与公共服务解决投融资问题；另一方面，适时调整政府和市场边际，兼顾政府与市场在资源配置中的积极作用。二是基于“动态博弈+监督制衡”的共同治理理念。PPP模式本身隐含了共同治理理念，制度约束是有效治理的关键，尤其是多元利益主体之间的监督与制衡。三是风险分担与利益共享制度导向。风险分担与利益分配相对应，可获得利益越多，承担风险越高。利益分配要基于利益主体的价值创造能力。

（二）PPP模式下“旅居养老”服务有效供给路径

PPP模式的基本要素是利益主体、关系、资源、分担、共享，PPP模式下“旅居养老”服务有效供给的路径是平台生态圈。一是“旅居养老”平台生态圈能够整合各类资源和促进相关要素流动。平台生态圈能够提高资源配置效率，促进关键要素在平台内自由组合，推动养老产业价值链重构。二是通过平台生态圈识别相关利益主体，并实现利益主体关系治理。利益主体关系治理的效能有两个衡量维度——关系强度和网络密度，具体表现为互动、激励、程序、声誉、信任、关系规模、网络效率、交易成本等。三是通过平台生态圈构建以顾客为中心的服务网络体系。通过资源整合、关系治理、价值共创形成“旅居养老”服务网络体系。

（三）PPP模式下“旅居养老”业态治理的关键因素

“旅居养老”新业态治理关键在于资源获取效率和资源利用效率，前者是指获得关键资源的效率，后者是指通过“旅居养老”平台生态圈提高资源利用效率[3]。一是提高获取核心资源的质量。资源质量取决于资源异质性、互补性、可持续性、获取成本。二是提高获取核心资源的效率。获取资源的效率取决于“旅居养老”平台生态圈自身对资源的吸引力。三是通过合理的制度设计提高资源配置效率和核心资源价值转化率。以价值正义为原则设计制度，有效的制度安排包括内在节约交易费用倾向和制度的内生激励性，前者降低资源转化成本，后者提高资源价值转化率，促进核心资源转化为顾客价值。

四、PPP模式下“旅居养老”新业态治理

PPP模式通过建立伙伴式项目发挥作用，可以让两个或更多的组织实现共同目标，实现资源效用最大化，实现有效治理[4]。从PPP项目筹资渠道、利益主体关系、治理平台、服务质量等方面提升“旅居养老”新业态治理效能，见图1，以分散潜在风险，强化动态监管和规制，提高资源整合效率，优化“旅居养老”服务质量。

（一）以PPP模式拓宽“旅居养老”筹资渠道，分散潜在风险

“旅居养老”服务是一种开放性、营利性、市场化的中高端养老服务。筹资渠道单一是“旅居养老”新业态发展面临的首要问题。PPP模式通过政府与社会资本合作，拓宽“旅居养老”筹资渠道，分散潜在风险。

1.鼓励社会资本参与“旅居养老”PPP项目，促进投资主体多元化。PPP模式作为一种新型项目融资模式，以公私合作为基础实现投资主体多元化，分散投资风险。一是提高社会资本出资比重，降低政府融资成本。以政策优惠鼓励民间资本参与“旅居养老”PPP项目，降低政府出资比重，缓解政府财政压力，降低项目全生命周期成本。二是把建设类投资、金融类投资和产业类投资均纳入“旅居养老”PPP项目投资内容。三是把公共部门、项目载体公司、融资方、分包商、顾问、评级机构、保险商等纳入投资主体。

2.优化“旅居养老”PPP项目融资方式，分散融资风险。一是“旅居养老”PPP项目融资渠道包括负债性融资和权益性融资。负债性融资主要包括贷款银团、融资租赁、债券融资、保险融资、商业信用融资等。权益性融资包括直接投资、普通股融资、优先股融资等。二是为“旅居养老”PPP项目成立SPV，一家或多家银行、建筑商和运营商持有其股份，鼓励权益投资。三是“旅居养老”PPP项目融资内容要灵活多样，可以以地融资、以专业技术融资、以医药资源融资等。以多元化的融资方式分散融资风险，实现多边群体共赢。

3.完善“旅居养老”PPP项目的法律法规，保障投资者权益。PPP模式相关法律法规不完善带来潜在投资风险，投资者权益缺乏法律保障。一是完善相关法律法规体系，全面保障投资者权益，增强投资主体对“旅居养老”PPP项目的信心。二是以平等互利和风险共担为基本原则保障投资者权益。坚持收益合理共享、风险最优分配、风险与收益对等、风险有上限的基本原则。三是严格规范行政主体的优益权。行政优益权的范围必须符合法律规定，行政优益权的行使必须严格遵循法定程序。

（二）搭建“旅居养老”PPP项目治理平台，提高资源整合效率

“旅居养老”平台生态圈能够改变价值创造源泉、价值创造方式和价值创造空间，价值创造主要依靠三大要素：利益相关者能力要素、市场关系要素、价值网络要素。平台网络效应促进多边群体“零距离”的关系链接，形成“价值网+”的“旅居养老”生态圈。

1.建立核心资源互补的供应联盟系统。“旅居养老”PPP项目的核心资源来源于公共部门、市场主体、社会主体，三类主体基于协同共享形成供应联盟系统。供应联盟系统内的资源应具有异质性、互补性和融合性。通过平台运营商和系统集成商整合相关政策、金融、人才、文化、旅游、土地、地产、医疗、护理、养老、大健康、数字经济技术等资源要素，促进平台生态圈内资源融合创新，形成一种基于资源互补集合的多主体协同创新的跨界供应联盟。

2.强化“旅居养老”生态圈的平台网络效应。平台生态圈链接供应联盟和顾客群体，形成“供给—平台—需求”循环体系。一是以平台运营商、规则设计商、系统集成商、营销设计商为核心实现供应联盟内部相互链接，实现供需双方的多路径链接。二是充分挖掘不同区域的特色资源，开发区域间“旅居养老”组合路线，打造异地养老联盟。建立虚拟异地养老联合机构，打造“旅居养老”区块链，强化“旅居养老”平台网络效应。三是促进“旅居养老”产业数字化，强化锁定效应、规模效应、市场中介效应、潮流效应。

3.促进老人参与“旅居养老”生态圈系统。一是顾客价值是“旅居养老”平台生态圈的最优先次序价值，一切产品和服务都以老人需求为前提。二是区分顾客体验价值、感知价值、让渡价值。顾客价值实现是循序渐进、环环相扣的，顾客在互动性、比较性、情境性的偏好和体验基础上主观感受到的产品或服务效用决定了顾客让渡价值。三是顾客参与过程中的责任行为、信息分享、人际互动形成关系价值。顾客与企业联合设计、开发“旅居养老”产品，通过信息扩散吸引新的顾客群，以人际互动保持良好的顾客关系。

4.打造“旅居养老”PPP项目的“价值网+”模式。平台生态圈链接多边群体，聚集多方资源，基于平台生态圈的“价值网+”是“旅居养老”价值形成和价值传递的前提和基础。“需求评估—利益主体共建—价值共创—顾客让渡价值—价值共享—价值分配”是“旅居养老”价值形成和价值传递的路径。“旅居养老”PPP项目“价值网+”的关键在于价值判断和信息传递，实现跨时空、无付费、无障碍链接，为顾客需求评估和价值传递找到最优解，以开放式创新获取最大价值。

（三）以PPP模式强化“旅居养老”利益主体关系治理，形成动态监管

“旅居养老”平台生态圈利益主体关系治理涵盖了互动、监督、惩罚、声誉、激励、信任等机制。通过引导正和博弈、提升关系强度、提高网络密度，形成互惠共生、利益共享的动态网络关系。

1.引导“旅居养老”PPP项目利益主体之间的正和博弈。不同利益主体的行为动机和行为特征不同，多元动态博弈是常态。一是构建信息透明机制，形成“信息—互动—价值”关系网络。在信息透明的基础上实现高效互动、价值共创。二是设立监督专项基金，构建联动监管机制。鼓励公众参与监督，建立衍生监管平台，规避“信息欺骗”行为。三是建立惩罚机制，提高违规行为的支付成本和机会成本。通过取消补贴、剔除平台、耗散声誉、提高罚款等措施提高违规成本，制约违规行为。

2.提升“旅居养老”PPP项目利益主体间的关系强度。关系强度是不同利益主体在长期互动中形成的一种纽带联系，受声誉、激励和信任影响。一是建立专业化声誉评估机制，完善政府补贴标准。根据声誉排名发放或取消政府补贴、扩大或缩减合作业务量、保留或剔除合作关系，实现短期动态补贴机制和长效声誉机制的动态结合[5]。二是以内生激励规范利益主体之间关系。在合理区间内进行风险跟踪、识别、评估和处置，设计基于最优风险分担的利益分配方式。三是建立平台生态圈信任机制。高信任度和高声誉能够提高利益主体间的互动频率，抵消关系效能损耗。

3.提高“旅居养老”PPP项目利益主体间的网络密度。网络密度是指利益主体数量及利益主体间链接数量，包括三个维度——关系规模、网络效率和交易成本。一是平台生态圈交易成本降低包括规模效应带来的边际成本降低、网络效率带来的时间成本降低、互动透明带来的监管成本降低。二是扩大关系规模，强化网络规模效应，提高“旅居养老”平台生态圈关系网络密度。三是建立不同利益主体之间的最短、最简洁的链接路径，提高链接效率。尽量避免利益主体链接的中间环节，以最短路径调配资源、响应需求。

（四）构建PPP模式下的“旅居养老”服务网络体系，优化服务质量

“旅居养老”PPP项目应建立生态农业景观区、创意文化景观区、特色民宿居住区、休闲聚集区、综合服务区为一体的多元化功能区域。

1.建立生态农业景观区。很多选择“旅居养老”的老人比较向往田园生活，应建立生态农业景观区。一是总体规划，抓住乡村振兴和全域旅游契机，搭建“旅居养老”生态农业景观区平台。二是打造充满趣味性和科普性的农业体验区，设置趣味采摘、休闲钓鱼、农场动物园等，让长期生活在城市的老人体验田园耕作生活。三是综合开发观光农业和绿色有机农产品。挖掘特色农业资源，辅以有机农产品加工、销售，大力发展休闲观光农业。

2.建立创意文化景观区。选择“旅居养老”的老年群体往往更加追求精神价值，应建立创意文化景观区。一是让特色民俗文化“见人见物见生活”，提升精神体验层次。二是建立非物质文化遗产专题博物馆、艺术馆、展示馆，将非遗项目进行适度包装，发展“文旅融合”产业，延伸文化产业链。三是定期组织非遗表演、非遗体验活动，开发观赏型或体验型文旅项目，让“旅居养老”老人切身体验特色非遗的魅力。

3.建立民宿式“旅居养老”社区。“旅居养老”群体对居住环境要求较高，既要生态优美，空气质量好，建筑审美别具一格，又要动静分离，动中取静。“民宿式”休闲“旅居养老”社区是比较符合老年群体预期的、有利于培育乡村新业态的“旅居”方式。改造环境优美的空心村或半空心村，挖掘古村落文化，建造民宿式“旅居养老”社区，吸引城市老年群体感受区域特色风光和文化。

4.建立休闲聚集区+综合服务区。老年群体往往比较注重康养，追求方便、快捷、舒适的生活。一是建立休闲聚集区，包括主题建筑、特色街区、亲子互动等休闲体验。二是建立综合服务区，包括美食、医疗、安保、物业、日用品等。结合农事体验、食品加工体验、餐饮制作体验，推动健康食品的全产业链发展。三是优质医疗资源要丰富，建立智慧医疗平台，打造快捷就医服务圈。此外，医药产业发达的区域要充分挖掘医药特色，中西医结合打造康疗产品。