断裂与弥合：村务监督视域下的微权腐败治理——基于浙江省的经验探讨

林 洋 陈玉婧

“乡村地区本身的现代化进程，包括农业农村和农民的发展也成为我国整体的现代化进程的重要组成部分。”(1)田野：《改革开放以来乡村治理的工程逻辑研究——基于权力运行的视角》，中共中央党校年学位论文，2019年。2004年6月，浙江省武义县后陈村成立全国首个村务监督委员会，该套以村务监督为核心的乡村治理机制被称为“后陈经验”。2005年6月17日，时任浙江省委书记的习近平同志指出：“村务监督委员会是农村基层民主的有益探索，是积极的，有意义的，符合基层民主管理的大方向。”2017年12月，在村务监督被上升至国家法治层面的7年多后，《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》出台，为加强村级的民主管理与监督、提升基层社会治理水平提供了具体遵循。为此，本文选取村务监督作为切入点，在理论层面阐明村务监督的基本特质和重要功效后，结合微权腐败治理的目标任务，从微权腐败治理过程中所产生的种种典型问题出发，不仅围绕中央的顶层设计，而且对浙江基层实践加以观察、梳理，进一步地思考村务监督视域下微权腐败治理的若干优化路径。

一、村务监督的学理阐释

(一)村务监督的基本特质

第一，村务监督具有制度性。村务监督作为一项制度创新，它是乡村政治由“村官治村”到“制度治村”转变的显著标志。村务监督委员会的设立和运行也注重制度规范，厉行依制监督，即是“把权力关进制度的笼子”。例如：村务监督委员会在组织结构上由主任、副主任和成员组成，人数为3—7人；在任职条件上首先要求“本村村民代表，为人正派，无违法乱纪行为”。同时，村务监督委员会对各项收支、集体土地征用征收、工程招投标等村务公开内容也有相应规定。

第二，村务监督具有全程性。村务监督是一种过程监督，即对村级事务的全程性监督管理，达到全过程、全方位、多角度、连续性的运行状态，涉及事前的超前监督、事中的跟踪监督以及事后的检查监督三个重要阶段。显然，村务监督走出一条“村干部的权力行使到哪里，村干部的活动延伸到哪里，村民的监督就实行到哪里”的理路，通过全程性监督管理及时有效地防止农村地区公权力运行中的失范与偏差，保持村干部队伍的清正廉洁，提升村民政治生活满意度。

第三，村务监督具有结构性。村务监督是权力制衡理论的一次直接诠释，因为村务监督委员会成员被赋予法定的代表村民实施民主监督的权力，是相对于村党支部委员会和村民委员会而言的“第三权力”。在农村地区的公权力结构内，村务监督委员会与村党支部委员会、村民委员会在村级事务上相互牵制、制动和约束，形成村级公权力制约机制和控权模式。这一基层社会治理智慧折射出，通过权力的监督和制约保证农村地区公正合理的发展方向和社会整体目标的实现。

(二)村务监督的重要功效

一是优化村级的制度设计。结合村务监督的概念，其主体是村务监督委员会成员，代表一定范围内的村民对村务财务、重大事项决议决策以及村级“三资”经营管理进行监督。社会个体是相对独立的存在，社会关系中最具有利害性的是经济关系，所以间接民主下的村民之间也存在利益博弈。在利益驱动下，一系列的制度是村民表达利益诉求的有效途径，以实现其利益上的最大化。结合农村地区民主监督的实际需要，村务监督可以吸纳村党支部委员会、村民委员会等制度的积极成分，增加可操作、可推广的内容，并对复杂制度加以简化，实现由形式化的制度治理到简约化的制度治理的质变，有力地加快基层民主政治的发展进程。

二是推动权力全程被制约。“实现政治稳定的关键，是能否动员农村民众在承认现存政治体系而并非反对它的条件下参与政治。”(2)徐艳晴：《中国农民制度化政治参与的现实审视——以人民代表大会制度为例》，《行政论坛》2013年第3期。在村务监督未实施前，农村地区的自治程度较低、自治水平有限，村民未能达到全程监督，参与村级事务管理的意愿、行动与制度设计存在一定的差距。村务监督的出现使得村务的执行权力以及村务的监督权力不再是集于同一组织，这在很大程度上治愈了村治机体内权力过分集中而导致的“议而不决、决而不行、行而难监”的症结。换而言之，在村务监督实施后，村级的各项权能被厘清，村级的各种权力被制衡；“四议两公开一监督”也被规范化，村民的知情权、参与权、表达权、监督权更被常态化。

三是完善村级的组织结构。传统的村级权力平台以村党支部委员会、村民委员会为主，村级的组织结构呈现出二元分立。村民委员会作为村民自治的主要载体，虽然是被监督的对象，但仍为监督权力的享有者，即“既当裁判员，又当运动员”的“有形无实”的民主监督。在“制度治村”的历史紧迫感推动下，为寻找新的监督方式，村务监督委员会应运而生。此时，在村党支部委员会领导下，村民委员会负责执行，村务监督委员会负责监督，“三权分立”的村级权力配置最终实现。可以说，现有的村级组织结构中，村务监督委员会与“村两委”的分工细化、权责明确，书写出从同体监督到异体监督的基层社会治理答卷。

二、微权腐败治理的本然要求

“共治决断的提出，意味着国家治理格局呈现出由点而面、自上而下的延展式下沉。”(3)杜辉：《面向共治格局的法治形态及其展开》，《法学研究》2019年第4期。社会治理是国家治理的重要组成部分。20世纪60年代，中国共产党启动社会治理方面的探索；至20世纪80、90年代，社会治理的综合治理体系初步形成；十九届四中全会则要求“建设社会治理共同体”，彰显“中国之治”追求共治共享的丰富内涵。基于量变与质变的理论，微权腐败有潜藏期、酝酿期以及激发期的发展逻辑，需借助村务监督寻求微权腐败治理的“最大公约数”，稳走“最后一公里”。2019年以来，浙江省以党的政治建设为统领，一体构建“不敢腐、不能腐、不想腐”机制，让广大人民群众对“不松劲、不停步、再出发”满怀期待。

(一)“不敢腐”

一体构建“不敢腐、不能腐、不想腐”机制是村务监督参与微权腐败治理的重要方法论。在该机制中，“不敢腐”着重点在于惩治和震慑小微权力腐败，它是“不能腐”与“不想腐”的前提，其实质是通过村务监督发现更多的“微腐败”，进而增强查处此类腐败案件的力度，拉低“微腐败”案件中腐败收益和违法成本之间的比率，倒逼基层干部精准对待权力、审慎使用权力、惧怕滥用权力。2019年，舟山市定海区坚持无禁区、零容忍查办各类违纪违法案件，共立案审查调查93件，党纪政务处分79人，同比分别增长32.9%和33.9%，移送司法机关12人。其中，某村干部因违规出售公益性墓地被监督问责后，全区立即开展公益性墓地建设管理专项整治，即查办一起案件，推动一类问题的整改，实现一套制度的完善。

(二)“不能腐”

“不能腐”着重点在于加强对小微权力的制约和监督，它是“不敢腐”与“不想腐”的导向，其实质是层层把关、面面俱到，注重以村务监督为直接抓手，开展一系列、一体式的反腐败体制机制创新和制度建设，用具备执行力、创造力以及推广力的体制机制监督、制约权力，在实质意义上把小微权力关进“制度”的笼子，在基层治理中画红线、做倡导。如绍兴市上虞区针对农村地区易发多发的“微腐败”风险点，2018年以来，在全区上下推动“杭兰英式”村居好干部团队建设；发挥孝德文化、乡贤文化等地域文化优势，有步骤有基调地打造出工程监管的“双查双保”、廉政文化的“虞舜清风”等地方品牌；尝试设立村务监督员，建立“民情通信息群”等村务监督渠道，将村务监督纳入制度化轨道。

(三)“不想腐”

“不想腐”着重点在于基层党员领导干部的教育和自律，它是“不敢腐”与“不能腐”的补充，其实质是强化基层党员领导干部抗拒贪腐诱惑的防线，秉持道德操守、恪守法律法规，并坚持“以人民为中心”，自觉践行“全心全意为人民服务”的宗旨，在精神层面对村务监督参与微权腐败治理进行补充和升华。近年来，金华市婺城区巧妙运用传统婺剧唱响清廉文化，编制清廉婺剧《爱莲说》；采用抖音、微信、微博、电视等融媒体传播清廉文化，制作《古戏今唱说莲廉》《廉洁清风安堂万家》，用村干部和村民听得懂的语言、听得进的方式传达学习有关“清廉村居”建设的重要指示批示以及会议精神，扩大清廉文化的受众面，增强清廉文化的传播力，充分调动广大村民参与村务监督的积极性、主动性、创造性。

三、微权腐败治理的实然困境

20世纪60年代初，浙江省绍兴市诸暨县(现诸暨市)枫桥镇干部群众创造以“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”为内涵表述语的“枫桥经验”；2018年2月，浙江省宁海县建立全国第一个小微权力清单制度，这套以村级小微权力清单为核心的乡村治理机制被称为“宁海经验”。这些浙江省内的基层经验也都实现了从“治村之计”到“治国之策”的蜕变，都是对矛盾特殊性与普遍性理论的现实观照。此外，尽管村务监督一直是从源头上遏制基层社会不正之风和腐败问题，对维护基层和谐稳定大局具有重要作用，但是基层社会治理正面临重大的变革机遇与重复的风险挑战。不必讳言，村务监督在微权腐败治理上的效益程度、持续程度甚至创新程度亟待提升。

(一)熟人社会的直接干扰

“在中国的传统中，基层具有一定的行政属性，它既是社会生活的底层支撑，也是最低一级行政区域内的国家政权。”(4)马长山：《智慧社会的基层网格治理法治化》，《清华法学》2019年第3期。基于国家权力构造，小微权力则包括村级重大决策、活动、项目及资金、资产、资源管理，该种权力量大面广，直接关系到村民的切身利益，村民也对小微权力行使中的不公平、不公正现象感受最深刻。另外，尽管浙江地区的人均可支配收入高，公权力的整体运行高效、务实，但受制于社会形态、文化传统等因素，浙江省内的基层地区也有熟人社会的“影子”，责任、权力与权利不都泾渭分明，公共事务也有部分依赖人与人关系的生疏程度，单一实施自治的情况也在部分地区客观存在。此外，村干部虽是“能人”，也会在处理村级事务时或多或少出现“关系”代替“契约”，“情感”超越法律的情形，致使村务监督流于形式，村民会“不想看、不敢看、不会看”。

(二)村干部村民素养缺失

当前，国家监察体制改革正在进行，纪委与监委合署办公、留置替代“双规”等历史性变化势必会影响村务监督委员会的规范化建设和常态化运行。可以说，村务监督已在全国范围内推广开来，建立村务监督委员会制度也是完善基层民主监督、实现有效治理的重要一环。但村务监督不等同于村务被简单机械地公开，它需要村民的有效监督，也需要从源头治理小微权力腐败。以杭州市富阳区为代表，浙江省正积极设立村级监察联络员，推动监察职能进一步向基层延伸，对小微权力监督做到全覆盖，净化基层政治生态，全面夯实党的执政基石。我们应进一步看到，人的因素正在与村务监督的实际效力融为一体，但个体的政治素养、业务水平、民主监督意识以及参与监督动机等方面却是千差万别的。正如这里的村级监察联络员在庞杂的村级事务面前，也可能存在处理事务未能面面俱到的问题。

(三)村干部村民监督不力

标准化、规范化、专业化是现代政府治理的核心议题，村务监督在“强质量、重实效”的语境下，其主体应担当作为。值得注意的是，杭州市桐庐县采用“星级化”动态测评助推规范化建设，按照9项硬件设施标准、6项工作履职流程、3个数据库、3项工作、1套档案的“96331”打分标准，依据各派出监察办公室的履职质效确定“高星”与“低星”。毋庸置疑，“星级化”监察办是直抵基层“神经末梢”的监督触角，是对村务监督的重要补充，两者间易于形成合力。反观类似于“星级化”监察办的做法，折射的是部分村干部履职积极性的问题。事实上，部分村干部正陷入大量的文书工作中，接受村务监督的时间有限；与“村两委”的关系有时难以把控，村民会有被压制的顾虑；一些地区村民的生产生活困难，经济来源少，生活质量差。上述的弊端直接影响村民监督村务的热心、信心。

四、微权腐败治理的应然举措

2019年中央一号文件强调“全面建立健全村务监督委员会，发挥在村务决策和公开、财务管理、工程项目建设、惠农政策措施落实等事项上的监督作用”。2020年中央一号文件也进一步要求“建立健全务实管用的村务监督委员会或其他形式的村务监督机构”。村务监督在被浙江省试验成功后，尽管在《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律法规中无法理支撑，甚至其合法性与合理性一度被双重质疑，但其比肩家庭联产承包责任制的独创，仍然被顶层制度设计者写入重大决策部署和国家法律体系中。在某种意义上，这是一种跳过中间环节或者试验试错的非过渡性治理，未表现出渐进式特质。当然，村务监督并非万能，我们必须审视村务监督介入微权腐败治理产生的种种局限，结合矛盾的主要矛盾与次要矛盾理论，采取应对方案，促进其获得上升空间，服务基层社会和社会主义中国。

(一)推进自治与德治、法治三者有机融合

“治理”与具有单向性、单一性的“管理”和指令性、命令性的“管制”不同，它需要的是多方协调、持续参与。“从简单的控制、主导，转向合作和伙伴关系。”(5)陈家刚：《基层治理》，中央编译出版社2015年版，第4页。“治理”主体也应当多元化、平等化，因为“治理”的目标是公共性的利益。调研发现，村内资源的利用与每位村民的利益相关，在利益驱动下，村民有强烈的监督意愿。很显然，村庄因血缘或是地缘而形成的概率极大，有天然的封闭性，法律等蕴含国家强制力的社会规范对村庄渗透力有限，“关系”“情感”等非正式因素虽被国家和市场双重冲击，仍在基层治理中释放能量。村务监督要保留自治的传统力量，但要注入德治与法治的新力量，“三治融合”是应有之义。

一方面，德治是一种以社会主义核心价值观为根本，以道德教化为途径，构建良好社会风尚的治理方式。通过开展新时代文明实践活动，筑牢乡村信用体系，实施乡风评议活动，注重“好家风”建设。另一方面，法治是一种以法律为核心，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的治理方式。要以中央全面依法治国委员会最新印发的《关于加强法治乡村建设的意见》为抓手，实施好村法律顾问制度，提高农村公共法律服务水平；加强法治宣传教育，启动“平安乡村”建设工程。由此，德治与法治的引入会缓解地域中心主义产生的过度“自治”，淡化血缘化尤其是地域化色彩，改变村务监督因熟人社会干扰而公开程度不够的问题，为村务监督更好地参与微权腐败治理设置一种科学的道德与法律秩序。

(二)提升村干部村民党性修养与专业能力

1957年10月，毛泽东在党的八届三中全会上提出“又红又专”的概念，要求“政治与业务的对立统一”。“政治路线确定之后，干部就是决定因素。”(6)人民日报评论部：《锻造我们时代的“好干部”——新的历史特点下“好干部”思考之一》，《人民日报》2013年7月8日。迈入新时代，中国特色社会主义事业“五位一体”不断地向前发展，实现中国梦需要进一步提倡和发扬“又红又专”。其中，“红”是关键之处，把党性放在第一位，锤炼出过硬的政治素质，始终做政治上的可靠人；“专”是重点抓手，把才干作为干事创业的支撑点，不断地探求出发现和解决实际问题的好点子、好做法。

一方面，思想是行动的先导，要提升党性修养。村干部要以习近平新时代中国特色社会主义思想作为处理日常村务的总指导，牢固树立“四个意识”，切实增强“四个自信”，坚决做到“两个维护”，将言行与中央精神和要求相统一，与规范有序的立法本意相统一。紧盯村民的操心事、烦心事、揪心事，不触碰与村民切身利益有关的扶贫、民生等领域的腐败问题。另一方面，专业化是党的十九大提出的社会治理“四化”内容之一，要提升专业能力。村务监督工作政策性、专业性强，村干部要加强对监督条例、纪律处分条例、问责条例等党内法规与中央一号文件等方针政策的学习，力求深研细学、学思践悟；部分村民不会村务监督，也要对法律、财会、管理等业务知识及时地“充电”，最终改变素养缺失的现状。

(三)完善村干部村民的多元保障体制机制

“基于马斯洛需求层次理论，当个体满足较低的需求后，才会出现较高级别的需求。”(7)[美]戴维·霍瑟萨尔：《心理学史》，人民邮电出版社2011年版，第508页。其中，水、食物等是最为基本的需要，是个体生理机能正常运转的前提；资源所有性、财产所有性等“安全上的需要”相对于“生理上的需要”而言，是一种更为高级、更加社会化的需求层次。剖析村务监督后，不难发现，村务监督之所以出现监督不力的情形，也是村干部村民的某些需求层次内容没有被充分实现的结果，其直接影响到村民行使村务监督的权利与村干部履行被监督的义务。

首先，为基层干部松绑、提质增效村务监督腾出时间，可实施督查事项集中式考核，合并同类项；可成立基层减负专项考核督导组。其次，保证村务监督委员会的独立性，既独立于村党支部委员会、村民委员会的组织形式，又遵守监督成员的“回避”要求，提高村级事务协商力度，保障村民自治权，强化村务监督委员会成员的监督。再次，解决老少边穷等特殊地区村干部用水、用电等困难，改善其工作、生活条件；建立村干部职务序列和工资正常提高机制，让热爱基层、关心基层、了解基层、奉献基层的村干部把基层作为其干事创业的好平台。最后，结合全面建成小康社会和乡村振兴战略，充分挖掘农村资源，提高农村地区生产力，为村民创造出更多的社会财富，也为其真正参与村务监督提供物质基础。