改革开放以来浙江农村基层治理的创新实践

王 飞

改革开放以来，随着市场经济改革的不断深入，社会联系、交往等日趋紧密、多样、复杂。我国基层农村社会空间不断开放，信息交流不断加剧，基层农村民主权利的诉求也正日益高涨。为有效推进农村基层的民主法治建设，完善乡村治理机制，特别需要充分发挥农民的主体地位和作用，充分探究农民权利的表达与实现途径，从而切实推动农村治理从自在走向自觉，走向善治，这已经成为探索农村基层治理机制创新的关键所在。

浙江作为我国沿海发达省份，市场化、开放化程度较高，民营经济最为发达。根据毛丹教授的研究，浙江乡村与国家的关系大体经历了“行政化”“半行政化”和“以村民自治为基础的共同治理”三个阶段的发展。“以村民自治为基础的共同治理”则是“村组法”正式实施以后呈现出的国家与村庄关系的新趋势。(1)毛丹：《浙江村庄的转型与前景：三个关系维度》，《中华读书报》2008年11月12日。改革开放以来，浙江基层民主建设和农村治理机制创新取得显著成就，特别表现在以下两方面：(1)在村民自治中创造了大量行之有效的形式与方法，其中许多做法，例如在民主恳谈和民主监督方面的做法，在全省乃至全国得到广泛推广。在今天的浙江农村，村民自治已成为乡村公共政治生活中一项得到农民普遍认同的、充满生命力的基层治理制度。(2)切实维护并促进了农民的政治、经济、社会和文化权利，使他们能够在村民自治这一制度平台上，摆脱各种行政干预和管制，充分参与基层公共事务的管理，有力地协调了各种矛盾关系，维护了基层社会的和谐稳定。

一、浙江农村基层治理的典型案例

改革开放以来，浙江省委、省政府有力推进政策创新，在农村基层机制做出了一系列大胆的改革与实践，有力推进了基层社会的发展与和谐稳定。早在1996年，浙江省就做出了“依法治省”重大决策；2000年，浙江在全省各地总结、推广温岭等地的基层民主经验；2003年，时任浙江省委书记习近平同志率当时的浙江省委做出了实施“八八战略”的重大决策；2004年，浙江提出并推行了综合而系统的“平安浙江”工作体系；2006年，浙江省委做出了建设“法治浙江”的决定，积极推动社会主义政治文明建设。浙江地方政府积极推进基层民主建设实践，创新基层治理机制，一大批基层民主制度创新得到鼓励。“从‘平安浙江’到‘法治浙江’，浙江社会治理中的不少经验，成为‘平安中国’‘法治中国’等习近平新时代中国特色社会主义思想的重要萌发”(2)车俊：《透过浙江看中国的社会治理》，外文出版社2018年版，第10页。。

(一)“民主恳谈会”

温岭的“民主恳谈会”可以追溯到1999年，其诞生地在温岭市松门镇。温岭的“民主恳谈会”主要有四种形式：一是村、部门和企业的民主恳谈，二是镇民主听证会，三是村级民主议事制度，四是“民情恳谈”的对话活动。自实践以来，民主恳谈的对话形式也由最初的对话型恳谈拓展到决策型恳谈、参与式预算民主恳谈和工资集体协商等形式，民主恳谈的议题越来越广，基层群众参与的程度也越来越高，这种民主恳谈的形式也由村级逐步扩展到社区、企业以及其他不同层次。2005年，新河镇人大首次运用民主恳谈方式讨论和审议政府预算，这种方式被称为“参与式预算”。人大代表和基层民众可以对政府的“花钱计划”发表意见，这种协商民主与预算审查相结合的形式在国内首开先河。

温岭的“民主恳谈会”被其创始人陈奕敏归纳为“初始形态”“体制外的生长”“体制内的融合”三个阶段。这种从泥土里生长出来的“草根民主”的影响不断扩大，也被喻为中国基层民主二十年发展的一个缩影。群众的表达权、参与权、监督权得到了充分保证，民主恳谈的互动合作也成为集思广益的阳光决策，既增强了决策的科学性，减少了决策的风险，又充分调动了广大基层群众对公共事务参与的积极性，有力化解了基层矛盾。“参与式预算”民主恳谈将体制外的制度与现行的制度相融合，激活了基层人大，推进了预算民主，也促进了基层人大能够更好地依法履行自己的权力。

(二)“村务监督委员会制度”

“村务监督委员会制度”是浙江推进基层民主治理创新的一大典型案例。2004年，金华市武义县后陈村创建“村务监督委员会”，开全国之先。这一模式起源于当时该村土地补偿款100万元的使用问题，村民普遍担心补偿款被挪用、侵吞，最后通过召开村民代表会设立了第三方监督组织——村务监督委员会。该委员会由村民代表大会选举产生，主要职责是监督村委会工作，村财务开支必须由监督委员会审核。不合理的开支，即便数额再小也不能报销，每笔收支的最后均需有村务监督委员会主任的审核签名。武义的这种村务监督模式受到省委的高度重视，并提出要在完善制度规范和增强监督实效上下功夫，总结推广“后陈经验”，在全省建立村务监督委员会。

“村务监督委员会制度”的设立面对的是村级民主监督的乏力，由于我国农村基层民主监督长期缺位，导致腐败“村官”频频出现，特别是随着农村集体经济增长以及财政投入的加大，因村级财务不公开和决策不民主常常导致村民上访事件。村务监督委员会强化了基层民众“事前、事中、事后”的全程监督，也是一条符合浙江农村实际的基层民主监督的新路子，能够全面地落实党员、群众的知情权和监督权，真正把基层问题化解在萌芽中。村务监督工作的规范化，也保证了基层民主管理、民主决策、民主监督三者的统一。

(三)“八郑规程”

八郑村是嵊州市三界镇的第一大村，有近800户村民、近3000人。2006年一项新的民主治村模式在八郑村逐渐创立实行。全体村民代表会议讨论通过了民主治村的“八项制度”和相对应的“八项流程”。这“八项制度”是民主选举、村务决策、财务管理、项目管理、村务公开、民主监督、村干部考评和责任追究；“八项流程”是民主选举流程、村务决策流程、村务公开流程、财务管理流程、招投标工作流程、村务监督流程、谈听评流程和村干部责任追究流程。这“八项制度”和“八项流程”被称为“八郑规程”。“八郑规程”扩大了村民的知情权、参与权和决策权，把工作制度转化为工作流程，村干部靠流程来执行村务，村民则靠流程来监督村务工作。

“八郑规程”通过制度的制约化、流程的规范化、村民的监督化增强了村务制度的整体执行力，构建了村民代表决策、村干部执行、群众监督的长效化和规范化工作机制。“八郑规程”的特点是民主程序非常透明，体现了以民主为核心的基层治理模式，能够把社会矛盾消化在村里。真正体现了村干部由村民选、村策由村民定、村务由村民理、村事由村民管的民主自治理念，强化了村民在新农村建设中的主体地位，有效搭建了村民参与民主自治管理的平台，也提升了基层党组织的执政能力和服务水平。

(四)“枫桥经验”

诞生于1963年的“枫桥经验”已经有了近60年的变迁，但是其“依靠群众、化解矛盾、维护稳定”的精神价值却历久弥新。“枫桥经验”起源于对“四类分子”的社会改造，采取了说理斗争的方式，被毛泽东称为“矛盾不上交，就地解决”，充分依靠和发动群众工作。改革开放以后，“枫桥经验”与时俱进，依靠群众化解社会基层矛盾，坚持“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地解决”，将矛盾有效化解在基层。“枫桥经验”创造了“四前工作法”“四先四早”等化解基层矛盾的工作机制，将化解矛盾的重点环节前移。“枫桥经验”还构建了“大调解”的工作机制和格局，“组织成网络、人员遍角落”，矛盾处理及时迅速。特别是近年来，以社会管理的网格化为主要抓手，不断融入时代价值、法治思维和信息技术，坚持“纵向到底、横向到边”“纵向联动、横向整合”，构筑了新型的社会管理网络化管理系统。

“枫桥经验”的目标是和谐与稳定，其手段是社会治安综合治理，群众的广泛参与是其重要特征。这种经验立足基层组织，有效整合了基层力量资源，就地化解了社会矛盾，从根本上保障了民生和稳定，这就是“党政合力、依靠群众、重在预防、促进和谐”的基层治理工作格局。特别是新时期的“枫桥经验”注重“以人为本”，将“综合治理”与“民生发展”“民主保障”等结合在一起，拓展到社会生活与文化的诸多方面，将化解基层矛盾机制与推进社会保障机制、民众利益诉求机制等结合在一起，将基层“治理”拓展到基层“善治”的领域，关注民情、改善民生，有力地促进了基层民主的发展。“枫桥经验”已成为我国基层治理的一面标志性旗帜，“治安综治”与“有效治理”已经成为“枫桥经验”的主要特点。

(五)“网格化管理”

浙江舟山的“网格化管理”被看作是“枫桥经验”的延续和发展。2008年，舟山在试点基础之上，全面推行“网格化管理、组团式服务”的工作格局。在网格划分上，全面建立基层治理“网格”，坚持“横向到边、纵向到底”的全覆盖，铲除了基层社会管理与服务的“空白地带”。网格范围大小不搞一刀切，合理设置网格大小。舟山“网格化管理”的核心是服务和管理，强化公共服务是突破口，了解民情、为民分忧是基本方式。“网格化管理”的一大特点就是运用了现代信息与网络技术，拓展了电子政务功能，这就将传统的联系包干责任制度进一步网格化、信息化和重点化。“条块”的公共服务资源也得到了整合，让网格化管理与行政管理实现了基本的无缝对接。

“网格化管理”承续了“枫桥经验”的精神内核，赋予了新的时代内涵和网络技术特点，体现了基层治理创新的精细化、信息化与协同性，发挥了基层公共服务的协同效应。“网格化管理”将基层治理的重心从“事后处置”向“事前预防”转向，实现了管理环节的前移。可以看出，“网格化管理、组团式服务”提升了基层治理的发展空间。因此，“网格化管理”被学术界看成“枫桥经验”在新时期发展的一大成功样板，也成为浙江基层治理创新的示范样本。

二、浙江农村基层治理的创新性特点

随着社会多元化进程的加速，传统的农村治理理念和机制受到时代发展要求的挑战，“统治”必须要向“治理”过渡。正如学者俞可平所言：“治理与统治(Government)既有相通之处，也有实质性的区别。两者的实质性区别之一在于，统治的主体只能是政府权力机关，而治理的主体可以是政府组织，也可以是非政府的其他组织，或政府与民间的联合组织。统治的着眼点是政府自身，而治理的着眼点则是整个社会。”(3)俞可平：《中国治理变迁30年》，《吉林大学社会科学学报》2008年第3期。浙江正是贯彻“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”的社会体制，通过基层治理的持续创新，有力打造了共建共治共享的社会治理格局。

(一)自主性治理

浙江农村的基层治理的首要特点是自主性。虽然浙江的基层治理在开端也以政府主导为主，但是随着社会的多元化发展和市场化的崛起、民主诉求的扩大，基层民主的权利意识明显增强，特别是在浙江地方发展中诸如集体经济发展、土地使用、生态环境、社会养老保险等领域问题不断增多，基层民主发展的自发性、自主性等不断增强，基层民主对于农村地区的人居环境建设、公共服务与管理等方面主动参与意识凸显，因而使得浙江的基层治理呈现出各种不同形式的“草根民主”。基层民众普遍关心与自身利益相关的公共事务，群众在村民自治模式的创新中，大胆表达意见，实施民主提议、民主决策和民主监督，与基层政府、各种组织与群体积极开展对话，对农村公共事务深度介入，争夺基层民众公共参与的“话语权”。浙江基层治理自主性凸显的同时，浙江各地党委和政府特别注重群众民主参与议事和规则创造精神，注重培育、完善和推广各种成熟的治理模式，注重发挥各类权力主体和社会组织的协同作用，增强了社会自治功能。

(二)操作性治理

浙江基层治理更加具有操作性、具体性，逐渐摆脱了治理的抽象性、宏观性，基层民主的模式没有完全统一的抽象范式，取而代之的是以“切实解决具体民生问题”而展开的具体化、程序化、操作化治理模式。如“八郑规程”将规范和程序结合在一起，典型地反映了这一特点。“八郑规程”把工作制度转化为工作流程，村干部靠流程来执行村务，村民则靠流程来监督村务工作，非常具有可操作性。“夏履程序”还总结了“出题、议题、筛题、审题、定题、亮题”的“六步走”做法，充分体现了可操作性的环节要求。温岭“民主恳谈会”的“参与式预算”明确了“参与恳谈—提出意见—部门反馈—调整预算—付诸实施—期中恳谈—适当调整”等执行流程。这些案例说明，基层民主从来不是一种遥不可及的口号式民主，而是一种操作性民主，基层群众正是通过这些议事程序、监督程序等实现了公共事务参与的民主权利。

(三)维权式治理

浙江地方基层治理逐渐摆脱传统意义上的动员式治理或被动式治理，转向了一种维权式治理，其核心是维护自身各种正当权益。维权式民主的特点是公众主动参与地方事务，主动介入各种社会公共生活环节，以维护基层群体的公众权益为根本目的。浙江基层民主治理的这种维权式特点体现在以上诸多治理模式之中，如金华的“村务监督委员会制度”、温岭的“民主恳谈会”模式。随着社会发展呈现出诸多问题，民众公共权益也特别容易流失，基层群众通过依法参政、民主议事、民主监督等多种形式理性地行使自身的民主权利，并使得维权式治理逐步成为一种生活方式与公共生活习惯。浙江基层民主的“维权式治理”显然与一般的“动员式治理”不一样，更多地体现了一种自下而上的民主参与方式，更多的是“议事规则”而不是“组织控制”，更多的是“群体利益”而不是“权威支配”。在维权式治理模式中更多的是“干部与群众的对话”，而不是“干部对群众的说教”。

(四)参与式治理

浙江地方基层治理更加注重参与式治理。与“投票式参与”不同，浙江基层农村所体现的参与式治理更多地表现出多元化、多中心的参与特征。这种参与式治理，使得多元的主体相互依存，从而实现了一种良好和谐的社会管理秩序。农村的基层治理并不是一个单纯“自治”扩大的过程，浙江农村的治理机制体现的是由原来单纯的“村民自治”走向了基层政府与村民等各种主体的“合作治理”。参与式治理的核心体现的是从“单一化的功能”到“多元化的复合功能”，从“自力”转向政府、社会和个人“合力”的参与式功能转变。就浙江基层治理机制而言，在“民主恳谈会”“村务监督委员会制度”和“枫桥经验”等基层治理模式中均可以看出，基层群众的表达权、参与权、监督权得到了充分保证，这些民主恳谈的互动合作也成为集思广益的阳光决策，充分调动了广大基层群众对公共事务参与的积极性，这种参与式治理自然也带来了决策的科学性，减少了决策风险。

(五)商谈式治理

浙江地方基层治理的一大特色就是更加注重商谈、消除差异与分歧取得共识。随着改革的深入，层出不穷的社会矛盾与问题日益凸显，诸多公共性问题如对农村的公共投入、支配和使用问题，以及环境问题，等等，已经无法通过选举民主来妥善安排。商谈式治理模式更需要大家集体坐下来充分讨论和交流，为了解决冲突，往往要通过参与、谈判、恳谈和协调等多种方式，协商共议以达到合作目的。商谈式治理体现的是在公共事务上的民主决策、民主管理和民主监督，有效引导和组织了广大基层群众积极参与公共事务的集体讨论和政治协商。商谈式治理在浙江基层治理模式中是一种典型的带有泥土气息的对话式民主，大家围绕农村发展的重大问题和热点难点问题进行充分讨论，从一种封闭的决策生态转到一种多元互动的开放空间，正是通过这种商谈式治理模式，基层群众获得了当家作主的民主权利。

(六)民生式治理

浙江基层治理的一大重要特点就是“寓管理于服务之中”，“以民主促民生”。特别是新时期的“枫桥经验”，注重“以人为本”，将“综合治理”与“民生发展”“民主保障”等结合在一起，拓展到社会生活与文化的诸多方面，以民生提升作为宗旨推动社会管理创新，将化解基层矛盾机制与推进社会保障机制、民众利益诉求机制等结合在一起，将基层“治理”拓展到基层“善治”的领域。民生式治理不仅作为理念，而且作为实践在浙江地方政府中不断得到推进。如杭州市通过建立健全“民主促民生”的工作机制，不断创新民主参与方式，健全民主参与制度，有效地改善了民生，推动了民主、民生的同步发展。据了解，杭州市是中国内地各级政府组织中唯一明确提出“用民主促民生”并把它规定为政府发展战略的政府组织。“杭州市的民主实践，以维护公民权利和提升生活品质为主要内容；把满足和建构一种有效的领导关系及对政府官员的激励与约束机制结合在一起；使政府、社会和个人共同管理公共事务的治理理念制度化和实体化。”(4)余逊达：《公民参与与公共民生问题的解决：对杭州实践的研究和思考》，《浙江社会科学》2010年第5期。这些实例都充分体现了浙江民生式治理的特点。

总结而言，浙江基层治理的模式创新，从“地方性知识”的生成和影响角度来看，体现了一种微观生产机制层面的“民主合法性”，这种微观民主的经验性实践，也是中国转型时期政治与公共治理发展的典型样本。浙江的创新实践告诉我们，民主不仅是一种制度安排，更是一种具体的、本土化的生活方式，这就是“在地民主”的魅力所在。