激活社区治理共同体的困与策——基于宁波“微治理”体系的实地研究

冯建波

党的十九届四中全会提出建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。治理共同体是创新性概念，强调的是以人民为中心的发展思想，对人民美好生活向往的关切和回应，以及人民社会治理的主体性、责任感。社区是社会治理的末梢，是市民最直接的生活场所，是城市文明的基础，社区的宜居环境直接关系到市民的幸福感和获得感，关系到市民对党委执政能力和政府公信力的评价。因此，社区之事非小事。建设社会治理共同体，应以城市社区为重点进行实践培育。

一、当前社区治理的六大风险之困

根据我们长期以来对社区治理的跟踪调研，认为社区治理存在不少问题，有的已经暴露且非常严重，有的处于潜在状态，“盖子”还未完全揭开，我们将这些问题集中概括为“六大隐患”。希望能引起各级党委政府的高度重视，并着手一一化解，否则，这些潜在的风险日益累积，将会产生严重的社会问题，甚至产生社会稳定风险。

(一)自治隐患

据宁波市住建委统计，宁波共有住宅社区1967个。调查发现，社区治理存在三个失序趋向：一是自治机构运转失序。社区业主委员会覆盖率约为60%，目前不少处于空转或停摆状态，实际正常运转的不到10%，主要原因是业委会缺乏上级部门有效的指导，缺乏统一规范的程序制度，业委会委员缺乏制度程序意识、专业能力不够等。二是社区自我管理失序。约有80%的社区已经实行了物业管理，未实行物业管理的住宅社区，除部分属于新交付社区外，大多管理状况不佳，而实行物业管理的住宅社区中管理良好的也只占1/3左右，且总体社区环境和管理水平都呈下降趋势；同时，一些区域因管理职责不清产生管理盲区，影响城市面貌，如不少社区外的人行道路“退红”区域，城管部门认为属于物业管理区域，而社区则认为此区域已经属于公共区域，且物业根本没有财力和精力去管理和维护这些区域，导致不少社区周边“退红”区域的人行道失修、破损严重，街边店铺占道现象较多，城市整体形象不佳。三是工作领导指导失序。社区物业管理水平不断下降的原因，主要是业主委员会对物业制约不足造成“内部人控制”，从社区微治理视角看，除住建部门对物业企业具有较强指导力外，相关部门对社区业主委员会的指导力度普遍不够，目前业委会工作没有明确的主管部门，主要由所在街道根据市住建委的指导性文件承担对社区业委会的指导和监管责任，但在具体业务方面指导力度不大、权威性不够，所以，在“街道(社区居委会)—业委会—物业公司”这个微治理体系中，因业委会这个微组织建设不完善，出现了社区治理的“中梗阻”现象。2018年，省两办印发的《关于深化街道体制改革完善城市基层治理体系的意见》中，明确赋予了街道领导建设业委会的职能，但要防止目前存在的重选举轻建设的工作倾向。

(二)维稳隐患

当前宁波市不少社区已经成为社会矛盾比较集中之地，有三对矛盾存在扩大趋势且随时可能激化。一是业委会与物业企业的矛盾。这是社区比较集中的矛盾，由于社区物业管理方面存在这样那样的问题，以及对公共收益、维修开支、物业费收支等收支情况存在争议，造成业委会对物业管理方的普遍不信任、不满意。不少社区业委会与物业对立严重，业委会从一个群众性的自治组织逐步演变成了一个维权组织，信访上访不断，一些社区酝酿或正在启动更换物业措施，一些社区开始尝试物业自治，这又进一步造成了业委会与物业企业的关系紧张。一些物业企业用各种借口拒绝退出、不办理交接，甚至寻机报复业委会委员，尽管社区更换物业属于市场行为，但简单地寄希望通过更换物业来提高社区管理水平，并不能解决实质问题，甚至适得其反，事实也正是如此。二是业主与物业的矛盾。由于业主维权意识的不断增强，业主与物业之间在停车问题、收费问题、维修问题、噪声问题、群租问题、绿化问题、卫生问题等方面的冲突越来越多，不少业主通过拒交或迟交物业费的方式来抗议物业管理的不到位，尽管不少物业企业可通过法律途径催交解决，但这往往造成矛盾更加激化。三是业委会内部矛盾。社区业委会的参与情况存在“两极”现象：一极是业主参与度不高，需要社区居委会多次做工作拉人头参加业委会、业主代表大会等工作，这种情况下业委会产生过程和运行过程一般都没有问题，但是会产生不履职、不作为的情况；另一极是业委会成为业主争夺权力的香饽饽，选举过程和运行过程充满了各种争斗和不确定，这既反映出业主主体意识的增强，但也在某种程度上反映出基层民主的失序，一些落选的委员以各种理由拒不接受选举结果，街道和社区党组织无法有效引导和掌控，甚至因质疑街道指导合法性而出现行政诉讼案件。

(三)安全隐患

目前社区普遍存在四大安全隐患：一是违章搭建。几乎所有的社区都存在违章搭建的问题，别墅、联排别墅和一楼住户最为严重，高层建筑情况稍好，违建问题主要集中在私挖地下室、私围绿地、平台加建、窗外加建花架衣架防盗笼等。一些社区的住户反映违建现象较多，有的还十分严重，这些违建行为不仅破坏房屋结构，影响社区整体形象和城市形象，也给居民生命财产安全造成实质性威胁。随着一些曾经所谓的高档社区日益衰败，居民的生活质量呈下降趋势，居民想要维持生活质量不下降，唯有选择搬离或出售，重新购买新的住宅楼盘。这也是城市新交付商品房需求旺盛、价格不断推高的一个重要因素。由此，宁波市提出要在2019年创成基本无违建市，从社区违建情况看，还任重道远。二是出租群租。不少出租房都存在群租问题，2015年宁波进行了群租问题的集中整治，2016年出台了租房“新政”规范租房行为，但群租问题没有得到根治，特别是工业企业集中的区域群租问题比较严重，北仑区的大碶街道和高新区都反映有不少群租问题。同时，不少社区车库车棚非法出租问题也比较多。这些非法出租现象，不仅带来治安问题和安全问题，也造成了邻里关系的紧张。三是通道占用。由于社区停车位紧张，不少社区都存在夜间占用消防通道的问题，同时，社区楼道被占用而影响通行的问题也比较普遍，一些社区还相当严重，如高新区和美诚广场不仅群租现象较多，而且楼道内大量违章搭建情况十分猖獗，相邻住户投诉无门，苦不堪言。四是狗患问题。随着人民生活水平提高，饲养狗、猫等宠物已经成为一部分城市居民的一种生活方式，但也带来不少问题，特别是宠物不接种疫苗、遛狗不牵绳、宠物粪便不清理、非法饲养烈性犬、流浪狗横行等问题给居民健康安全带来风险。鄞州区在全区推行宠物免费接种狂犬疫苗的做法值得推广，但全市还有宠物管理的其他问题，尽管相关部门三令五申，但由于缺乏相应措施，都收效甚微。

(四)信任隐患

社区内存在的不少管理乱象，仅靠社区居委会、业委会或物业根本不可能解决，这些组织只能进行一般性的劝告和阻止，但由于没有执法手段，对住户的违章搭建、乱停乱放、乱堆乱占等行为不能采取强制措施，如去年底鄞州区东湖花园业委会在阻止花园违建中被业主殴打，东方湾邸物业保安在推倒违建围墙后被警方扣留十几个小时。所以，目前对社区违建等现象，一般由物业公司上报相关执法部门处理，但在对待社区治理的“顽疾”方面，部门之间的推诿比较严重。如针对江北区长岛花园部分别墅因私挖地下室毁绿占绿问题，相关住户和物业公司曾向城管部门反映，城管部门(北区城管信开告〔2016〕5号)告知“涉嫌擅自开挖地下室的行为由房屋安全主管部门负责查处”，房屋安全主管部门(住建部门)于2016年3月17日答复(北区建信开告〔2016〕10号)称“长岛花园第一排××别墅目前无法入户检查，不能确认室内具体情况”。纪委介入后，住建部门又告知：“开挖地下室在室外，不涉及主体结构安全，不属于他们查处范围。至于毁绿占绿问题请向城管部门反映!”而从相关街道了解到，城管部门查处违章建筑目前要走比较长的取证和认定流程。在我们调查的一个案例中，城管部门对一处违章搭建从取证到认定经历了将近半年的时间，然后再到法院申请强制执行，又将近一年时间，最后的结果是法院虽判了属于违建，但违章建筑依然存在。又如高新区的和美诚广场，居民投诉反映楼道内的违章搭建问题，高新区城管部门经过取证，告知这不属于他们的职责范围，并建议居民通过司法途径解决。据相关部门的不完全统计，近年来，物业企业在劝阻无效后向有关部门和街道等报告781次，实际上门执法498次，执法率只有63.8%，而执法成功率仅为6.4%。另外，对社区居民反映强烈的社区车辆乱停放问题，交警部门认为社区道路属于业主道路非公共道路，社区车辆管理属于物业管理的范围，不属于他们的职责范围，且他们警力有限，不可能解决社区内大量存在的这类问题，而物业同样对此毫无办法，所以对于部分乱停放车辆，一些物业和相关业主往往采取非常的甚至过激的手段来解决。社区治理中存在的这些“扯皮”现象非常容易导致“塔西陀陷阱”的产生：一是居民对基层组织和自治组织的不信任，他们由此片面认为这些组织名存实亡，不能真正为群众办实事，对物业管理更加不信任，认为物业只知道收费不真正管理，并因此不配合社区的管理规约和物业的管理工作；二是市民对执法部门的不信任，他们由此片面认为执法部门只会做表面文章，只会罚款，甚至由此质疑地方党委、政府的整体工作和党员干部的整体形象；三是市民对法治的不信任，他们由此片面认为法律只是种摆设，连这么小的事都解决不了，百姓的其他权利还怎么能得到维护？从而对依法治国、依法行政的信心产生动摇。

(五)清廉隐患

社区治理虽然不起眼，但也存在着清廉建设的大风险。风险点一：社区的各类收费。有的住宅社区的住户为本社区开发企业领导层或关系户，而物业公司为该房产公司的下属企业，因而部分社区存在物业企业有意减免这些业主的物业费问题，同时社区保安私收私分停车费也是反映比较多的现象。风险点二：各类项目和工程维修。社区保洁、绿化等项目和大的维修工程看似都有一定的程序，但由于业委会专业人员缺乏，很难防止相关的利益输送问题，越是小的维修项目存在“猫腻”的现象越严重。风险点三：公共部位和经营用房出租。这些出租一般由业主大会授权业委会具体操作，有的业委会又简单委托物业企业承办，由于信息的不充分，这些出租往往存在着几个人甚至某个人说了算的问题，透明度不够就容易滋生腐败。风险点四：物业费、公共收益等各类资金管理。目前住建部门只对房屋保修金有统一的管理规定，对物业费、公共收益等这部分资金如何管理尚没有统一的规定。物业管理实行包干制的社区，物业费大多直接缴入物业公司账户；准物业管理社区，有的由居委会代为管理；物业自治社区，由业委会管理。收益资金管理方式更是多样，有的业委会自立账户，有的交街道管理，有的由物业企业管理，如象山有的街道规定业委会必须设立自己的账户，宁海县则一律不允许业委会自设账户，国有银行一般不允许业委会在银行开户，但地方银行有的则允许开户，由于资金管理较乱，就不可避免出现这类公共资金的管理风险，我市曾出现过业委会主任挪用贪污公款等案例。

(六)财务隐患

目前来看，一般住宅社区新交付后的前五年财务状况基本较好，但随着维修更新项目的增加，财务问题就凸显出来，亏损欠债日益严重，有的财务风险甚至演变成债务风险。一是物业经营亏损严重。从调查了解到的情况看，交付五年后的住宅社区普遍存在物业亏损状况，处于赢利状况的物业较少，原因是前几年一些房地产开发公司为了房产销售，有意压低了物业收费标准，物业企业靠房产公司补贴才能生存，但一旦房产公司与物业企业脱钩或新的物业企业进入，而物业收费标准又不能提高，亏损现象就难以避免。有的社区为了维持管理标准，不得不用公共收益去补贴，而公共收益不足的社区，一些物业企业为减亏而不得不降低管理标准，导致不少社区出现“物业亏损—服务下降—业主欠费—亏损加重”的恶性循环。二是日常维修收支不平衡。一般而言，社区的日常维修资金通常有两种来源：2011年4月1日前开盘的楼盘，此部分资金筹集采取的是年度筹集的办法；之后的社区采取购房时一次性交存专项维修资金的办法，每户单独设立，资金由区县(市)政府物管中心统一管理，日常维修资金由资金的利息来保障，一般仍按2011年前的标准提取。实际运行中，2011年前的多数老社区的日常维修资金入不敷出，不少靠物业垫资维持日常维修，造成了社区全体业主对物业公司的负债，使社区业主与物业公司从原来的雇佣关系转变为债务关系，最终造成对社区支配权和话语权的易位，为双方今后的冲突埋下根源。三是老社区更新改造等资金筹集困难。主要是发生于2011年4月1日前未交存专项维修资金的社区，这些社区一旦需要更新改造，资金筹集起来比较困难，每家每户一般收不起来，一部分社区公共收益较多，可从公共收益部分支出。为鼓励专项维修资金的筹集，宁波市2010年第182号政府令规定，使用专项资金进行住宅物业维修的，政府给予一定补贴，海曙、江东、江北和高新区由市区两级政府按50%比例补贴，其他区县(市)补贴比例由当地政府决定，但就算有政府补贴，老社区的专项维修资金筹集起来还是比较困难，一些社区寄希望于政府的棚户区改造项目或社区环境整治提升项目，实际上是想让政府为此买单，这是不切实际、不可持续而又现实存在的想法，最终给财政造成巨大压力和负担。

二、构建社区“微治理”体系的六项行动之策

社区是城市最基本的细胞，宁波要建设“名城名都”，争创全国文明城市“六连冠”，必须要高度重视当前社区治理中存在的问题，切实把加强社区综合治理作为提高城市品位和提升市民生活品质的重要基础，将之摆到党委政府相关的议事日程中，解决好城市治理的“最后一公里”。

(一)推动“微治理”从社区向小区延伸

社区作为我国最基层的自治组织，在城市治理中发挥着基础性的作用，但由于社区与小区的不一致，导致社区治理存在行政化与悬浮化的倾向，基层自治尚未完全落地。按照学界提出的关于基层实现有效自治必须符合利益相关、地域相近、文化相连、规模适度、群众自愿等五条件理论，以小区为单位比社区更符合自治条件，因此，城市治理要从社区向小区延伸。一是要尽快使街道从以承担经济职能为主向承担社会治理职能转变，建议取消街道的招商引资职能，强化街道的社会建设和综合执法职能，让街道层面专注于做服务群众的工作。二是积极推动以小区为单位的基层“微治理”体系建设。江北区甬江街道在小区试行的环境和物业管理委员会，构建起以党建为引领的小区治理创新体系，其做法值得借鉴。建议在小区建立“小区事务管理委员会”，建立社区党组织书记负责社区、委员负责小区、党小组长负责网格、党员负责家庭的“四级负责制”，形成由社区党组织、居委会、业主委员会、物业服务企业、街道综合执法、业主代表、党员代表等多方参与的协商议事和监督机制，引入“村民说事”模式，把议事、办事、评事有机结合起来，建构起社区党组织引领、多方参与、共商共管共治共享的小区日常事务的治理体系。

(二)规范社区自治行为

一是公布社区自治组织的权力清单，明确相关工作的程序规范，并统一公布上墙。二是加快推进“阳光物业”，建立全市社区统一门户网站，将社区的相关事务在网上统一公布，特别是社区的财务情况、工程项目等“三重一大”事项要及时公布，这样既有利于社区业主随时查看，也有利于社区之间的信息交流。三是建立社区工程统一采购平台，可以由各区住建部门统一建设，也可纳入街道的采购平台，避免社区工程项目出现各种乱象。四是实行严格的社区财务审计制度，推行业委会届期审计和业委会主任离任审计等强制审计制度。

(三)加强对社区自治工作的领导和指导

一是参照鄞州区、江北区甬江街道的做法，在街道层面建立物业管理办公室，由街道办事处副主任专职负责社区物业工作，在社区层面建立物业站，明确社区物业管理的专职人员并参与社区业委会工作，强化对社区自治行为的指导。二是推进社区业委会工作人员的专职化，鼓励社区聘请专职工作人员，人员可列入社工编制，由区县(市)住建部门进行专业培训后上岗，接受社区党居委会和社区业委会双重领导，费用按程序由社区相关费用列支，以此提高社区管理的专业化水准。三是发挥行业协会的作用，鼓励建立区县(市)级业主协会，作为社团法人机构，吸纳社区业委会加入，主要承担对业委会人员进行专业化培训和指导功能，作为第三方调处社区相关矛盾，引导业委会从维权组织向治理主体的回归，如上海市在社区建立工作室，通过实行社区、业委会和第三方机构联合办公的办法加强对社区自治的指导协调；同时要重视在协会中建立党组织。四是鼓励机关和事业单位中有较强管理能力的离退休党员干部到社区业委会担任职务，这部分人员思想政治素质、管理能力和群众威望相对较高，具有较强的程序意识、责任意识和敬畏意识，能顺利接受社区党组织的领导，并能在社区“微治理”中发挥先锋模范作用。

(四)建立健全完善社区“微治理”的法规建设

一是推动关于社区自治的立法研究，出台城市社区业主自治条例，赋予业主委员会法律地位，明确社区治理与政府管理的权力边界。二是明确《社区管理规约》的法律效力，对不遵守《社区管理规约》的业主，法院可按违反《合同法》进行受理和审理。三是对社区筹集改造资金等问题进行立法。支持社区自主筹集改造资金，自主推进社区品质提升项目，参照房屋拆迁与补偿办法，如一个社区或一幢房屋的90%以上业主同意，即可启动筹集机制或改造机制，防止目前因“一票否决”而影响整体改造工作。四是科学规划住宅社区的设计。制定出台关于住宅社区规划的指导性意见，明确叫停房屋开发建设中一些容易使业主产生侵占公共空间的设计方案，杜绝普遍存在的别墅式设计、平台式设计、一楼花园式设计等方案，在规划设计中把好源头关。五是社区交付前全面推行组织、制度、服务“三个前置”，目前一些社区出现的问题是由于社区交付时，社区自治组织体系建立没能及时跟上，且按照相关规定，社区业委会必须要社区入住率超过一半后才能建立，导致社区治理主体的缺位。江北区甬江街道为了解决这个矛盾，在新交付的拆迁安置社区包家社区和商品房社区万丰社区中，全面试行“三个前置”。在社区交付前三个月，就提前成立社区党组织、临时业委会、临时居民监督小组；在社区交付一个月前，建立了由社区、房产开发公司、物业公司、临时业委会、临时居民监督小组参加的五方联席会议制度，建立了临时业委会议事规则和物业管理规约、社区居民临时规约等制度；在社区交付时向业主发放便民服务手册、入住手册、倡议书，开通社区微信公众号，并在房屋交付后立即进行入户走访，登记入住信息，了解居民需求。甬江街道“三个前置”的试点做法，已经取得了较为明显的效果，较好地解决了社区管理中“破窗效应”的产生。

(五)重构以社区为核心的城市综合治理体系

当前城市治理的核心是社区治理。社区治理的“最后一公里”问题，要靠源头治理(自治)、综合治理(属地)和系统治理(部门)三个体系的密切配合和有效衔接，没有外部治理体系的支撑和政府强力部门的支持，社区管理中的“宽、松、软”问题就难以解决。一是要进一步打通社区管理与城市管理的联系，改变目前以治安为重点的社区综治体系，建立社区物业部门提供治理信息、城市管理部门及时介入处理、社区自治体系配合政府管理的综合治理体系和工作机制。二是开展专项整治，针对当前社区治理中群众反映强烈的普遍性问题，建议结合城镇环境整治工作，开展社区环境专项整治。社区环境的整治不仅是简单的工程建设问题，还有执法和管理问题，不仅要考虑环境问题，还要统筹考虑社区治理体系和制度建设，要将社区环境整治作为当前的一项民生大事来做，用“三改一拆”和“五水共治”的精神，把社区中的这些“顽疾”治理好，进一步改善城乡居民的生活环境，提高党委政府的公信力。

(六)严格管理约束党员干部在社区的相关行为

在调查中，我们充分感受到，当前一些社区治理得比较好，关键是基层组织坚强有力、社区党员带头作用发挥得好；一些社区问题种种，跟基层组织不作为相关，更和社区业主中的党员干部带头违反社区业主规约甚至带头违法相关。调研中反映比较多的是党员干部、机关干部甚至是领导干部带头不按时缴纳物业费、公然侵占公共场地和建造违章建筑等问题，仅鄞州区联合开展党员干部欠缴物业费行动以来，当年底全区物业费收缴率就提高了5%。党员干部在社区中的这些行为，不仅给社区管理制造了难题，也给党员干部形象造成了恶劣的影响，因此要把党员干部在社区中的生活情况作为党员干部管理的重要内容，社区治理要跟治理党员干部在社区中的相关行为结合起来。