历史制度主义视域下晚清民国时期校董会制度的立法进程

任小燕

（南京师范大学 教育科学学院，江苏 南京 210097）

自十九世纪下半叶始，校董会制度在新式学堂、传统书院以及教会书院中零星出现：官办新式学堂如上海广方言馆于1863年设董事，[1]中西合办新式学堂如上海格致书院于1874年设校董会，[2]官督商办新式学堂如北京通艺学堂于1897年设校董会；[3]传统书院如陕西味经书院于1895年设董事；[4]教会书院如岭南学校，在1886年建校后便在纽约组建校董会。[5]晚清时期校董会制度因制度来源、权力架构、功能定位等方面的不同而初现多元化制度样态。作为一种新生制度形态，校董会制度产生于民间，源于教育实践发展的客观需求，具有自发性、试验性、多样性的制度特征，由于早期数量较少，影响范围较小，并未受到国家教育立法的关注。

国家教育立法滞后于校董会制度实践。民初以降，在国家战争、民族主义、教育经费、文化观念、教育权力等诸多因素的共同作用下，校董会制度逐步从民间试验走进国家立法，并在军政势力、宗教集团、经济团体、知识分子等多重群体之间的利益冲突与权力博弈中产生制度变迁，逐步完成了制度转型。学界关于民国学校董事会制度的研究，大体分为制度结构研究和制度实践研究，且以大学个案研究为主，主要聚焦于大学董事会的权力构成及其治理冲突，①而在国家教育立法及其历史变迁层面则罕有涉及。本文试图运用历史制度主义的理论框架解释晚清民国校董会制度立法变迁的历史进程，分析推动校董会制度立法进程从理念到实践的多重因素，阐释其变迁过程中路径依赖、断裂平衡现象，探寻其立法进程背后的权力博弈。晚清民国校董会制度的教育立法涵盖了大学、专科学校、职业学校、中小学等各级各类学校，其中大学校董会制度的立法进程尤为复杂，权力博弈尤为显著，也是本文案例选择与讨论的重点。

一、法外之地与制度失序：清末“无庸立案”与民初“教育自治”

（一）清末“无庸立案”政策下校董会的法外生存

随着清季尤其是甲午战后对书院改革之呼声日隆，清政府先后颁布《钦定学堂章程》（1902）、《奏定学堂章程》（1903），要求全国将书院改制为学堂。作为民间自发形成的制度形态，校董会制度仅在改制后的传统书院、少数新式学堂中出现，并呈现出不同的制度特征。上海广方言馆、陕西味经书院、上海经正女学、绍兴中西学堂等校的校董会负有校内日常管理功能；中西合办的上海格致书院等新式学堂的校董会，出现沟通社会的治理功能；国人办理的北京通艺学堂、上海育材书塾等少数新式学堂的校董会，开始具有较强的近代学校治理与民主管理的制度特征。[6]然此时的校董会制度并未被清廷的两部《章程》及其他教育法规提及，依然独立于国家教育立法之外。

游离于国家立法之外的情形，同样也存在于外国人在华办理的教会学校。直至1906年，清廷学部对教会学校依然持有“暂听设立，无庸立案”的态度。据《1906年学部咨各省督抚为外人设学无庸立案文》规定，“外国人在内地设立学堂，奏定章程并无允许之文；除已设各学堂暂听设立，无庸立案外，嗣后如有外国人呈请在内地开设学堂者，亦均无庸立案，所有学生，概不给予奖励。”[7]教会学校依然被排除在中国政府教育立法之外，故而教会学校校董会及其制度体系，亦不受中国教育立法的约束。

教会学校及其校董会的所有权与治校权未能获得清政府的立法认可，无法得到相应的政策支持。为改善教会学校在华权益，以及毕业生遭受歧视的情形，教会学校曾先后主动向清政府申请立案，但均遭拒绝。在清政府“无庸立案”的政策下，教会学校的所有权与治校权皆由代表教会的“西方托事部”所有。中国教育调查团在一份教育调查报告中表示，教会大学“从性质上说是西方传教士所创立，由西方捐款所维持，由西方列强的条约所保护，并以同样的理由容许那些负责者索取任何权力和保持任何标准，而且往往是按照西方的法律在国外注册的”。[8]金陵大学校长包文也认为，“中国教育行政机关尚未有大学授予学位的规定，而私立大学之立案尤无明文可遵。故当时本校校董会议决暂在美国纽约省立案，并由该政府授予学位”。[9]在20世纪20年代民族主义运动高潮到来之前，北洋政府依然没有出台相关教育立法，教会学校“仍自成一体，与中国的体制不完全相符。它们形成了一个特殊的群体”。[10]

（二）民初“教育自治”政策下校董会的制度失序

北洋政府提倡“教育自治”，鼓励民间资本办学，并出台《大学令》（1912）、《大学规程》（1913）、《私立大学规程》（1913）、《私立大学立案办法布告》（1913）、《整顿私立大学办法布告》（1913），以及《公立私立专门学校规程》（1912）、《私立专门学校等报部办法布告》（1913）、《私立专门以上学校认可条例》（1915）等教育法令，将私立学校纳入国家教育立法。《教育部整理教育方案草案》（1914）、《颁定教育要旨》（1915），再次强调利用民间资本实施“教育自治”。

《私立大学规程》（1913）规定，私立院校必须经过教育部批准，由“设立者”为私立大学法定“代表人”，对学校负责，向教育部出具代表人履历，以及学校目的、名称、位置、学则、学生定额、基地房舍、经费及维持方法等，呈请教育部核定后立案。[11]然此时与私立学校相关的教育立法中仍未出现关于校董会的表述和规定。《修正大学令》（1917）仅规定公、私立大学设评议会，亦未设校董会及其他机关。此时的国家教育立法虽然给予了私立大学设立者以“法人”身份，而私立大学校董会依然游离于国家教育立法体系之外，还未获得教育立法认可的私立学校所有权。

在北洋政府倡导“教育自治”的背景下，民间兴起了投资办学的热潮，教会、私立学校校董会作为一种学校治理制度逐渐发展并日益重要。教会学校校董会制度复制了其办学主体——西方教会的管理架构，逐步形成了教会权力和西方教会人士控制下的“西方托事部——在华校董会”的双层董事会模式，由西方教会主导下的“西方托事部”掌握治校权，主要负责制定发展规划、任命校长、筹集资金、决策校政、掌控资产等，是教会学校的最高权力机关、立法中心和决策中心；[12]“在华校董会”在“西方托事部”指导下管理校务，执行“西方托事部”的决策。[13]国人办理的各类学校亦开始尝试校董会制度的文本构建与制度实践，校董会结构、规模、权力均存在较大差异，但基本以官僚政客、社会贤达、商界大亨乃至军阀为主体，筹措资金、疏通关系、寻求庇护成为私立学校校董会的主要职权。作为一种新生制度，各校校董会制度因处于国家教育立法之外的“边缘生存”而形成各不相同的制度形态。

二、进入立法与权力规范：20世纪20年代北洋政府的教育立法

经过清末民初制度初创期的初步发展，校董会制度逐渐成为私立、教会学校的重要制度形态，并初现于公立学校。不论私立、教会抑或公立学校，其校董会制度均首先出现于民间，并呈现出制度多样性以及鲜明的本土特色。20世纪20年代，随着《交通部直辖大学通则》（1922）、《国立大学校条例》（1924）、《外人捐资设立学校请求认可办法》（1925）、《私立专门以上学校认可条例》（1925）等教育法规出台，开始对校董会制度作出立法规范，其中对国立大学校董会制度的立法尝试成为这一时期独特的立法特征。

（一）公立、私立学校董事会制度的教育立法

在《交通部直辖大学通则》（1922）出台之前，交通大学校董会职权包括“规定教育方针；核定学科与规划；筹画经费；监督财政；推举校长”，交通大学评议会负责“审议董事会咨询事项”。[14]1922年5月，交通大学校董会被交通部取缔，原校董会职权基本由评议会、行政会议分担。“交通大学为本部直辖学校，与公私立者不同，当然以本部为最高监督机关，所有教育之方针，学科之规划，与夫筹画经费，任用职员，自属本部职权，并无另设董事会之必要”。[15]交通总长高凌霨直言，交通大学经费概由交通部“特定之育才费充之。现虽改为大学，自当仍以本部为最高监督机关……所有原属董事会一切事宜，由校长随时秉承本部办理，以免隔阂”。[16]1922年7月，交通部颁布《交通部直辖大学通则》，恢复交通大学校董会，将校董会职权限定在“计画并扶助学校之进行，稽查财政及校产”[17]范畴之内。由此，交通大学校董会职权严重缩水，不再拥有制定教育方针、核定学科与规划、推举校长等权力，直至取缔。作为交通大学“最高监督机关”的交通部，始终强调其对交通大学的所有权与治校权，校董几乎由交通部各级要员充任。在交通部新旧派系权力斗争中，校董会被认为是影响交通部对交通大学权力掌控的制度障碍，终成权力角逐的牺牲品。

《国立大学校条例》（1924）对全国的国立大学校董会做出立法规范。首先，确立了校董会的职权范围。校董会主要职权为“审议学校进行计划及预算、决算暨其他重要事项”[18]174。其次，明确了董事的构成与聘任规则。校董会成员由例任董事、部派董事、聘任董事三者组成，例任董事由校长担任，部派董事“由教育总长就部员中指派者”担任，聘任董事“由校董会推选呈请教育总长聘任者”担任，第一届校董会成员则由教育总长直接聘任。[18]174再次，初步确立了校董会向教育部的议事报批制度，“国立大学校校董会议决事项，应由校长呈请教育总长核准施行。”[18]174第四，条例附则规定“私立大学应参照本条例办理”[18]175，对全国的私立大学校董会作出与国立大学校董会相同的制度规范。

《国立大学校条例》在立法身份和所有权归属上，明确了国立大学的所有权和监督权归属国家教育部等相关部门，而在国立大学办学实践中发挥关键作用的学者、商人、军阀等社会力量却并未由此获得立法认可的相关权力。与此同时，私立大学校董会仍未能获得“设立者代表”的法律身份，民初以来的法律身份尴尬的状况依然存在。

在教育法理上，《国立大学校条例》将私立大学与国立大学的校董会等同看待，却并未在立法上将私立大学所有者的法律地位、所有权、治校权作出不同于国立大学的界定，造成了私立大学所有权、治校权归属的法理冲突。在权力划分上，《国立大学校条例》规定国立大学除校董会外，还设有评议会，其职权为“评议学校内部组织及各项章程暨其他重要事项”[18]174-175，职权界定不明造成了实践中的权力交叉。

由于立法身份、学校归属、治校理念、权力冲突等因素，《国立大学校条例》并未得到有效落实。国立大学校董会因政、商、军等校外力量介入过多，与以教授治校、学术民主为特征的评议会发生冲突，遭遇了包括北京大学在内的多数国立大学联合反对而未能普及，由校内教授学者主导的评议会依然是包括北京大学在内的多数国立大学的最高决策机构。1925年，东南大学校董会因校内决策矛盾和派系斗争而被教育部叫停，随着《教育部关于东大校董会停止行使职权的训令》（1925）的颁布，东南大学校董会被废止。

隶属外交部的清华学校早在1917年便设立由美国公使、外交部官员主导的校董会，控制治校权，其“转辖废董”运动加速了国立校董会制度的消亡。随着1929年《大学组织法》的出台，国立大学校董会制度最终退出历史舞台。同样，《国立大学校条例》关于私立大学校董会的相关规定也未能有效落实。在1921-1933年间，厦门大学校董会一直维持着由华侨商业精英担纲的三人校董会结构，[19]并未受该条例之影响。其他私立大学校董会的实际情形也未发生实质性改变。

（二）教会学校董事会制度的教育立法

《外人捐资设立学校请求认可办法》（1925）（以下简称《认可办法》）规定了学校注册条件，要求教会学校向中国政府注册立案，并对校长、董事名额做了限定，要求中国人担任校长或副校长，且中国董事须占校董会半数以上，学校必须承认办学目的是基于教育而不是宗教。[20]

《认可办法》是清末以来中国政府第一次以国家教育立法的形式宣示国家教育主权，标志着中国政府开始将教会学校纳入国家教育体系之中。《认可办法》遭遇了来自教会大学管理方的质疑。他们从华人校长人选及其管理能力，以及治校权归属、教会办学宗旨等方面辩驳，表示难以接受中国政府的立案条件。

首先，很难聘请到不受政治掣肘的华人校长。其次，华人校长在募捐经费、联络“西方托事部”方面存在困难。第三，校董会由西方教会管理，无权决定治校权转移。第四，西方教会作为教会大学的主办方和经费赞助方，难以放弃宗教教育的办学宗旨。然而此时，中华基督教教育协会开始意识到，教会大学按照中国政府的立法规定进行立案已是必然。随后，燕京、金陵、东吴等教会大学，就学校及其校董会立案事宜开始与中国政府协商，燕京等少数教会学校顺应中国教育立法的规定，其双层董事会在制度设计上开始发生治校权由“西方托事部”向“在华校董会”的制度转向。[13]这意味着教会学校所有权与治校权相分离的情形开始出现。

三、立法强化与权力转向：广州、南京国民政府的教育立法

1926年10月，广州国民政府大学院颁布《私立学校规程》和《私立学校校董会设立规程》，对私立学校②的制度形态作出明确规范。首先，在私立（教会）学校与中国政府的关系方面，规定“私立学校须受教育行政机关之监督及指导”[21]785，明确了私立（教会）学校必须接受政府教育部门的直接监管。在与教育归属权密切相关的校长任命方面，规定“私立学校不得以外国人为校长；如有特别情形者，得另聘外国人为顾问”[21]785。在董事长、校董的国籍方面，规定“外国人不得为校董；但有特别情形者，得酌量充任，惟本国人董事名额占多数；外国人不得为董事长，或校董会主席”。[22]较之北洋政府，广州国民政府对校长、董事长、校董的国籍规定更为严格，然广州政府忙于北伐和迁汉，未及实施这些政策。

（一）私立、教会学校董事会制度的立法强化

1927-1929年间，南京国民政府颁布了《私立大学及专门学校立案条例》（1927）、《私立学校校董会设立规程》（1927）、《修正外人捐资设立学校请求认可办法》（1927）、《私立学校条例》(1928)、《私立学校校董会条例》(1928)、《私立学校规程》(1929)、《大学组织法》（1929）、《取缔宗教团体私立各学校办法》（1929）等系列教育法规。尤其是《私立学校校董会条例》(1928) 、《私立学校规程》（1929），对私立（教会）学校校董会做出系统而详细的立法规范。其一，首次明确校董会的法律身份，规定校董会为“设立者之代表”，设立者则由此前的学校“代表者”改为“当然校董”。其二，首次限定校董的资质。校董会“至少有四分之一之校董，以曾经研究教育或办理教育者充任”[23]141-143，这一规定强调了校董的学术专业性与教育实践性，同时也意味着对以商人为主体的“赞助校董”的比例作出限制。其三，首次将中国校董的比例由北洋、广州政府时期规定的“半数以上”提升至“不得少于三分之二”，[23]141-143“有特别情形者得以外国人充任校董，但名额最多不得达半数”。[24]1-4其四，首次明确校董会的职权，厘清校董会与校长的权力界限。校董会职权被限定在选聘校长，以及经费筹划、预决算、财产保管与财务监察等财务职权范畴内。学校行政则由校长完全负责，校董会不得直接参与，“如校长失职，校董会得随时改选之”[24]1-4。其五，首次明确校董会的立案程序。校董会必须按照国家教育立法的规定，提交校董会章程、校董资料等，呈请主管教育行政机关，由其核准后予以立案。学校在校董会立案之后才能申请立案。其六，首次明确中央教育行政机关对学校及其校董会的监管权及实施规则。校董会须在每学年终结后一个月内，向主管教育行政机关报备学校财务状况、重要事项、师生一览表等。必要时，主管教育行政机关“得随时查核之”[23]141-143。

随后，南京国民政府还颁布相关训令文件以推进校董会立案与规范的进程。1930年3月，教育部颁布《改进高等教育计划》，敦促并警告未立案的私立（教会）大学克期立案，否则将予以停办或封闭，而对于办学优良者，将予以经费补助。1930年8月，《教育部订定私立大学、专科学校奖励与取缔办法》，再次明确对办学成绩优秀的立案学校予以资助，“由中央或省市政府酌量拨款补助，或由教育部转商各庚款教育基金委员会拨款补助”；对于未立案之私立学校，将责令“限期立案”，否则“勒令停办”，对于申请立案者，“经视察后分别准予立案或准予试办，或勒令停办或限期结束，或立予封闭”。[25]

1931年8月，教育部再次颁布训令，对于仍不立案之私立学校，将“饬令停止招生或勒令停闭”。[26]对逾期不遵照规定进行立案的教会大学，教育部明确表示要“严以取缔”，并曾拟有三种处理方案：一、勒令解散；二、勒令停办；三、限期结束。③[27]

南京国民政府还通过对宗教团体办学、授予学位等方面做出进一步法规限定。1934年9月3日，《限制宗教团体设立学校令》要求“凡宗教团体设立学校应遵照修正私立学校规程办理”。[28]1935年4月22日，《学位授予法》规定“凡曾在公立或立案私立之大学或独立学院修业期满，考试合格，并经教育部复核无异者，由大学或独立学院授予学士学位”。[29]《学位授予法》的颁布意味着，教育部不予认可未向中国政府立案的大学，亦不颁发中国政府认可的学士学位。与此同时，《国民政府颁布专科学校组织法》《教育部关于专科学生或毕业生升学办法的训令》《教育部公布国外留学规程》等系列教育法令，规定学生入学资格、留学、奖学金、就业等政策仅面向已立案的学校。为获得立法支持，维持学校生源和发展，私立、教会校董会开始作出符合教育立法的制度调整。

（二）私立、教会学校董事会权力的“中国化”转向

广州、南京国民政府关于校董会制度的教育立法呈现出突出的民族主义、强烈的政府权力、日趋成熟的教育立法体系等特征。

首先，突出的民族主义色彩。集中表现为校董会的“中国化”，即通过国家教育立法将教会学校纳入中国教育体系，以期实现教会学校由中国政府而不是西方教会、由中国人而不是外国人控制和管理。其次，强烈的政治权力介入。中国政府对公立学校校董会的立法规范、调整到取缔，都体现出其试图加强对公立学校的教育掌控。同时，规范私立、教会校董会的权力边界，削弱乃至取消西方教会的治校权，展现出中国政府对私立、教会学校全面控制的姿态。

再次，日趋成熟的教育立法体系。从北洋政府的《国立大学校条例》到南京国民政府的《私立学校规程》等系列教育立法，体现了国家教育立法的演进过程。北洋政府要求私立、教会学校校董会参照国立大学办理，未能区分公立、私立校董会之不同，以及校董会作为学校“设立者代表”的法律地位、职权范畴。南京国民政府明确了私立（教会）学校校董会的法律地位、职权范畴，构建了日趋成熟的教育立法体系，从理念到制度上确保了教育立法的法理性、有效性。

四、从实践到理念：晚清民国时期校董会制度立法进程的影响因素

历史制度主义认为，一种制度的历史变迁受到制度实践、社会经济、政治环境、理念认知等多重因素的共同作用。晚清民国时期校董会制度的立法进程也不例外，其制度来源及其教育实践的多元化、政府教育经费的严重短缺、国家政治环境的激烈动荡，使得原本处于“边缘生存”的校董会制度日益凸显其教育实践的重要性，以及权力博弈的冲突性。同时，理念认知影响着制度选择的方向、模式和结果，[30]169而新的理念的输入则促使制度被重新审视[31]，并成为教育立法变革的重要推动力，校董会制度因此被政府和学界重新解读，并借国家政治权力进入教育立法。

（一）影响校董会制度立法进程的实践因素

晚清民初的校董会制度在教育实践中普及程度、作用影响，是限制其进入国家教育立法的实践因素。清末民初，随着民间书院的发展，一些私立学校、教会学校开始自发构建校董会制度，发挥着筹集资本、管理学校的重要功能，初步形成了校董会制度的早期形态。早期的私立学校校董会制度深受清末传统书院董事制度的影响，重校务管理、轻社会沟通，重政治权力、轻学校权力。教会学校校董会形成了隔空管理的“西方托事部-在华校董会”的双层董事会，具有独特的宗教属性。1920年代，国立东南大学效法美国世俗校董会制度，创建了东南大学校董会，以东南社会力量为主导，并拥有治校权。整体而言，校董会制度具有多重制度之源，有对于历史传统要素的继承，也有基于不同于传统制度的变异，还有来自于异质文化的制度吸收和变革性试验。此时的校董会制度依然处于民间自发性试验阶段，亦不占中国本土教育的主导，故而未能在全国范围内发生普遍影响。20世纪20年代，随着更多社会力量通过校董会参与学校的发展与建设，校董会日益显示出举足轻重的作用，其治校功能、权力归属也因与民国政府监管发生冲突而日益受到国家教育立法的关注。

国家军阀战争导致了财政经费匮乏，教育经费难以维持，成为校董会制度进入国家教育立法的经济契机。在教育资金出现严重缺口的情况下，北洋政府倡导民间实施“教育自治”，在一定程度上为私立校董会制度的发展创造了政策条件。同时，国立东南大学致力于联络东南社会，效仿美国私立校董会制度的“外行治理”模式成立校董会，短期内筹资和办学效果显著。沿着“教育自治”的思维路径，北洋政府于1924年颁布《国立大学校条例》，试图在全国的国立大学以及私立大学普及校董会制度。

国家政治环境的剧烈动荡，是加速校董会制度进入教育立法的政治因素。教会学校校董会制度的立法调整，起因于20世纪20年代北洋政府外交失利引发的民族主义浪潮。1922年，“非基督教运动”呼吁教育独立于宗教，引发了社会关于教会学校治校权归属的激烈论争。1924年，“收回教育权运动”指责教会学校治校权归属“西方托事部”而非中国政府、任命外国校长而非中国校长，呼吁中国政府收回教育主权。1924年10月，全国教育联合会通过决议，中国教育不应受制于外国、从属于宗教，要求国内所有学校立即注册，并对未及时向政府注册的学校的学生实行不同待遇等等。中华教育改进社于1925年2月出版《中华教育界》“收回教育权运动”专号为之鼓呼。同年的“五卅运动”更是点燃了中国社会积蓄已久的民族主义情绪，反对教会学校运动频发，甚至出现教会学校师生出走自立新校的现象。《认可办法》正是在激烈的民族主义运动和收回教育权运动的催生下出台，在国家教育立法层面回应了政治环境剧烈变动下的制度吁求。

（二）影响校董会制度立法进程的理念因素

民国社会对校董会制度理念认知的不断变化，成为影响该制度是否进入立法以及以何种样态进入立法的理念因素。任何理念的社会力量只有被有力的政治组织采用并扩散到社会机体时才能得到产生和增强，[30]170而权力主体的理念在相当程度上影响着制度选择的方向、模式和结果。[30]169民初提倡“教育自治”仅将民间办学重点放在筹资二字，远未涉及管理制度构建和立法生成。20世纪20年代，北洋政府首次将校董会制度纳入国家教育立法，但未能明确校董会性质、法律地位、董事资质。随着近代学习美国思潮的兴起，以学术自治、外行治理为特征的美国世俗校董会制度通过郭秉文、陶行知等留美学者的引介和实践逐渐为民国学界和社会所熟知，并迅速成为影响中国近代校董会制度的重要理念因素。南京国民政府借鉴美国世俗校董会制度，通过教育立法明确了校董会制度在公立学校与私立学校之间的区分、中国立法与西方立法之间的差异、教会管理与世俗管理之间的不同、学者治校与商人参与之间的限度，重新界定了校董会的法律地位、职权范畴、校董资质、立案规则等。

五、路径依赖与断裂平衡：晚清民国时期校董会制度立法进程的变迁特征

历史制度主义认为，制度变迁大体可分为制度生成和制度转变，具有“路径依赖”（path dependency）和“断裂平衡”（punctuated equilibrium）的特征。路径依赖，是指制度的生成并非突然出现，而是基于历史传统的延续或继承。作为历史制度主义最为重要的理论范式，路径依赖强调历史进程中的某种制度、结构、社会力量等因素对制度型构的影响，尤其强调历史要素对制度变迁的重大依赖作用。[30]126-127断裂平衡，指制度变迁的过程呈现出短暂而失序的制度危机，形成多种不同于旧制度的变异性制度试验，并在制度进化与调整中渐趋稳定与平衡。[30]130-131同时，权力的变化导致制度变迁。不同制度精英所代表的权力主体，由于对正义和适当性的追求而在制度变迁的权力博弈中发挥着关键作用，并促使了制度的合法性建构。[30]128-129晚清民国时期校董会制度在立法的生成与变迁中遵循着历史制度主义的路径依赖、断裂平衡原则，逐渐完成了制度转型，并在政治权力主体的不断推进中渐趋稳定与同构。

（一）校董会制度立法进程的路径依赖特征

晚清民国时期校董会制度在生成过程中表现出对已有制度实践的“路径依赖”，并在很大程度上显现出对国家教育立法的排异性。校董会制度早期实践存在不同的制度生成路径：

路径之一，沿袭清代传统书院董事制度。这种校董会模式由官府控制，士绅管理，董事被定位为校务管理者，缺乏治理理念，排斥商人校董。这一制度基因在近代校董会制度中得以沿袭。[32]

路径之二，复制西方教会管理模式。西方教会在华办理的教会大学多遵循着西方教会管理模式，[12]由此形成了双层董事会治理模式，并长期形成了西方教会主导下的权力格局。[13]

路径之三，移植美国世俗校董会尤其是私立校董会模式。主要体现在国人自办的国立、私立大学中，形成了由校内学者和校外力量共同参与的外行治理模式。

路径之四，翻版近代家族公司管理模式。主要表现在以厦门大学、集美学校为代表的由商人投资并具体管理的私立学校。作为学校所有者和治校者的华侨商业精英往往深受中国儒家精英主义、传统家族主义的影响，形成了由侨商精英群体主导的“外行决策型”校董会治校模式。[19]

“路径依赖”现象在历时长久的传统理念、权力强势的学校所有者面前表现更为突出，在不同办学主体及其所代表的利益集团和办学理念的主导下，造成了不同来源、不同模式的校董会制度在实践中难以完全遵循国家教育立法整齐划一的制度规范，而是在相当程度上沿袭着原有的多元制度形态。

（二）校董会制度立法进程的断裂平衡特征

晚清民国时期校董会制度的立法进程呈现出“断裂平衡”的特征。青木昌彦在进化博弈分析中将制度转型分为制度危机、进化稳定两个阶段。制度危机阶段，制度的发展相对短暂而失序，在现有制度之外出现形态不一的试验性制度；进化稳定阶段，各种试验性制度形态在外部力量冲击与关键节点选择中走向渐趋稳定的制度形态。[33]在20世纪20年代进入国家教育立法之前，校董会制度已经在私立、教会学校普遍出现，个别国立学校也开始出现校董会制度的民间试验。由于办学主体、办学经费、办学理念的差异，校董会制度形成了“外行治理型”“校政决策型”“投资保护型”等不同的制度形态，很大程度上造成了学校所有权、治校权等权力失序的局面，由此出现了校董会的制度危机。在国家战争、财政匮乏、民族主义的强烈冲击之下，北洋政府开始将校董会制度纳入国家教育立法，以期通过规范校董会制度达到收回教育主权、促进“教育自治”的目的，这也标志着校董会制度开始从民间试验的制度危机走向制度立法与稳定。然而，大学的迅速发展所导致的组织问题却加深了校董会制度的生存危机，北洋政府不仅未能通过教育立法有效解决教育主权、学校治理、政党干预等制度危机，反而使其进一步激化，教育立法几乎沦为形式。

在1927-1935年间，南京国民政府借助日趋稳定的政治权力，持续不断地对校董会制度进行立法强化，尤其是对学校主办方的治校权与所有权的离合关系作出明确规范，并将其与学校发展和资源获取进行了更为系统的制度规范，引导校董会制度的实践转向，从而逐步完成了从实践与立法的制度危机到制度相对稳定的转向。从北洋政府到南京国民政府，因教育财政匮乏而提倡“教育自治”、因民族主义而导致“收回教育权运动”、因校董会制度权力冲突而引发学术论争，以及南京国民政府的政权统一，成为影响和推进校董会制度趋向平衡与稳定的“关键节点”，它们作为制度变迁的重要时间因素，推动了该制度的教育立法进程。

六、所有权与治校权之离合：晚清民国时期校董会制度立法进程背后的权力博弈

晚清民国时期校董会制度经历了从清末民初的法外生存与制度失序，到北洋政府时期的进入立法与权力规范，再到南京国民政府时期的立法强化与权力转向三个阶段。校董会制度在获得民国政府承认的合法性地位的同时，也受到立法的制度规约，民国学校与政府由此开始致力于对长期处于法外之地的校董会的权力博弈。

不同的制度生成路径形成不同的校董会制度模式，其差异的实质便是学校治校权之归属，以及由此决定的校董会权力定位。由于国立、私立校董会的权力归属与功能定位存在较大差异，学校所有权、治校权往往很难一致。在教育立法层面，国立学校所有权与治校权归属民国政府，而在制度实践层面，所有权归于民国政府，治校权却往往归于多元力量主导或博弈的校董会。民国初年，私立学校校董会未能获得教育立法认可的学校所有权，直到南京国民政府时期，校董会才取代学校“设立者”而成为私立学校的“法定代表者”，在立法层面拥有学校所有权和治校权。以后的办学实践中，私立学校往往因经费、资源问题而依赖民国政府，使得政府在学校治理上拥有更多的话语权。

校董会制度的立法进程还体现出中西教育立法在教会学校双层董事会治校权归属上的差异，进而展现出西方教会与民国政府对于教育权力的博弈。在西方教育立法中，“西方托事部”作为教会学校“设立者代表”，拥有学校所有权，并长期控制治校权，“在华校董会”一度只是“西方托事部”的决策执行者。此时的教会大学双层董事会制度在教育主权、教育宗旨、教育理念等方面与中国政府相冲突。中国政府通过多次教育立法强化教育主权，逐步明确了“设立者代表”为“在华校董会”，将教会学校治校权由西方教会控制的“西方托事部”转移到中国人控制的“在华校董会”，在立法层面逐步实现了教会学校所有权与治校权相分离。在中国教育立法的规约之下，教会大学双层董事会制度结构在少数教会大学中开始出现权力转向，到南京政府时期则发生了普遍性转向。伴随着教会大学双层董事会制度的结构调整，其校内的权力结构也开始发生变化，最为典型者如燕京大学、金陵大学，中国政府认可的中国校长权力遭遇架空，而外国教会指派的外籍校务长权力则得以加强和扩张，并成为治校权的实际掌控者。这表明实际治校权游离于“在华校董会”之外，而外籍校务长则成为双层董事会之外的一种特殊权力主体。

不论国立、私立抑或教会学校的校董会制度，在教育立法与教育实践过程中均不同程度地呈现出所有权与治校权相分离的特征。其中，国立学校的所有权与治校权从分离趋向统一，而私立、教会学校的所有权与治校权则是从统一趋向分离。看似走向完全相悖的两种权力变迁路向，实则体现出内在共同的变迁理路，即教育权力从民间转向政府、从域外转向本土。晚清民国时期校董会制度立法进程的背后，实质是政府与学校、社会、教会等多元办学群体展开的一场教育权力博弈，并在学校所有权与治校权的离合之中，最终完成了校董会权力的合法性转向。

注释：

①关于大学董事会制度的结构与实践研究，主要散见于大学史与管理史研究，如杰西·格·卢茨的《中国教会大学史（1850-1950）》（浙江教育出版社，1987），程斯辉的《中国近代教育管理史》（武汉工业大学出版社，1989）等，以及个案研究如熊月之等的《圣约翰大学史》（上海人民出版社, 2007）、罗义贤的《司徒雷登与燕京大学》（贵州人民出版社，2005）、王立诚的《美国文化渗透与近代中国教育——沪江大学的历史》（复旦大学出版社，2001）、苏云峰的《从清华学堂到清华大学：1911-1929》（生活 读书 新知三联书店, 2001）、张宪文的《金陵大学史》（南京大学出版社, 2002）、熊贤君的《1949年前中国私立学校的董事会组织管理体制》（《教育研究与实验》, 1998年3期 ）、张雪蓉的《1920年代东南大学的董事会制度研究》（《东南大学学报(哲社版)》, 2005年6期）、牛力的《分裂的校园:1920—1927 年东南大学治理结构的演变》（《中山大学学报（社会科学版）》，2017年1期）、何鑫的《国立东南大学的董事会治理实践研究》（《教育学报》，2019年4期）、李海萍等的《教授治校制与董事会制：民国初期大学内部职权体系之比较》（《自然辩证法研究》, 2011年1期）、张正峰的《中国近代公立大学董事会制度：一次失败的美国大学制度借鉴》（《清华大学教育研究》, 2009年6期）等。

② 两部规程所指的私立学校，含外国人办的教会学校，以及国人自办的私立学校。

③ 《私立学校规程》（1929）规定教会学校的最后立案期限为1931年8月31日，过期未立案的教会学校将被取缔。但在后来的执行过程中，将最后期限延期至1932年6月30日。资料来源：《教育部严限私校立案》，《申报》1930年7月12日，第10版；《私校立案期展至明年六月底》，《申报》1931年8月18日，第11版。