新时代农地经营权价值评估研究的回顾与展望

□阚立娜，余姝纬，孙茹月

（陕西科技大学经济与管理学院 陕西 西安 710021）

农村土地是农民拥有的最主要资产之一。实践证明，农地经营权抵押贷款作为一种特殊的融资形式，是解决农户和农业经营主体融资难题的有效途径，更是促进农业高质量发展和实现乡村振兴的重要保证。“三权分置”下的农地经营权可以作为有效抵押物，而对其价值进行科学评估是合理确定贷款额度的前提。

对农地经营权价值评估的相关研究成果进行系统梳理，从农地经营权价值内涵及构成、价值影响因素、价值评估现状、评估方法等方面进行归纳与评述，分析制约农地价值评估和农地担保融资的困境，以期进一步了解该领域的研究现状，把握我国农村资产价值评估规律。

1 农地经营权内涵及价值构成

对农民来说，农地是一种具有社会身份象征、抵押担保价值、应急储备等多重属性的资产，对于不同的农业经营者有不同的价值属性。在我国，农地经营权包括普通农户通过家庭承包方式取得的承包经营权和新型经营主体通过流转方式取得的流转经营权。对于前者的价值内涵，学者基本达成了共识，“两权分离”下农地承包经营权是既有身份内容又有财产内容的综合型权利，是一种用益物权[1]；“三权分置”下农地承包权是集体成员再次初始取得承包地的权利，是一种物权取得权。这两种情况下的农地承包经营权都具有作为抵押品的担保属性。对于通过流转获得的农地经营权内涵，主要有“物权说”“债权说”“折中说”3 种观点，具体内容及代表学者如表1 所示。

表1 有关农地经营权内涵的主要观点

对于农地经营权价值的构成，不同角度下价值构成的内容也有所区别。

从市场价值角度看，农地资源具有市场价值和非市场价值。农地的市场价值主要表现在农地作为生产要素投入使用后获取一定的农业收益以及由此带来的各种补贴性收入，或者将农地经营权流转出去后获得的租金收入。农地的非市场价值主要包括为农户提供就业、养老、医疗等社会保障价值，享受集体公共权利的身份认同价值，维系农民“恋乡”“恋土”情感的工具性价值，以及为人们提供的舒适性服务价值[8]。

从功能效用角度看，农地是一个十分复杂的自然、生态和社会经济的复合体，农地的价值就是其功能的货币度量，包含农地经济产出价值、农地社会保障价值和农地生态服务价值[9]。不同的价值需要根据功能效用的大小来计算。例如，农地社会保障价值应根据农地为农民提供基本生活保障、就业保障、养老医疗保障3 项功能效用进行核算。

从产权构成角度看，普通农户的农地承包经营权价值应体现出市场价值、社会价值和身份价值的多维性，其价值构成来源于农地作为生产要素的收益权和特殊国情下的保障权[10]。

2 影响农地经营权价值的因素

农地是农民重要的财富储备。农民的福利不仅取决于农业经营收入，还取决于农田的价值。不管是西方市场经济条件下农地的资本要素价值，还是我国特殊农地制度下农地产权价值，都是由一系列复杂的因素决定。总结起来可以概括为微观因素、中观因素和宏观因素3 类。

农地面积、地理位置、土壤质量、农作物价格、农业年收益、流转期限、土地流转方式等农地自身及生产变量，农业经营项目状况、经营模式、市场前景、风险程度、种植作物类型等与农业项目有关的因素，是影响农地经营权价值的主要微观因素[11]。

农地的所有权安排、政府补助收入、农技推广服务的可获得性等中观因素会影响土地的价值。通常情况下，租用农地的农民比土地所有者较少采用长期和保护性的土地措施，进而导致租用的农地价值偏低。政府补助金额越高、时间越稳定，对农地价值的正向影响越大。获得农技推广服务越多的农民，越有能力提高其农场的生产力，进而有利于提高农田价值。

国家宏观制度安排与经济政策、税收政策、社会保障政策、自然环境发展等宏观因素会影响到农地的价值。高通胀导致实际利率水平较低，会抬高农地价格；财产税率对农地价值存在显著负向影响。

3 农地经营权价值评估模式与方法

3.1 农地价值评估模式

农地抵押贷款实践中农地价值评估模式主要有第三方机构评估、农户或金融机构自评估、政府与贷款人和金融机构三方协商评估以及按照一定的标准分类评估等，其特点及代表性地区如表2 所示。

表2 我国农地价值评估主要模式及代表区域

为了保证资产价值的客观性和公允性，农村土地经营权作为一项重要的无形资产，应该由独立的第三方评估机构和专业的评估人员对资产价值进行认定。在没有独立第三方的情况下，地方政府可以成立相关组织充当第三方评估机构，例如平利县对农地经营权的价值认定由借款人、贷款人、承包户、村组、乡镇农业综合服务站和县农林科技局“六位一体”联合评估。相比之下，农户或金融机构自评估可能会导致农地评估价值不够客观和公允。金融机构在作为评估主体时，为了降低贷款风险和评估成本，通常会尽量压低农地的评估价值。

在评估主体确定的情况下，根据一定的标准进行分类评估，有利于提高农地价值评估的科学性和准确性，也有利于提高不同农业主体的贷款可得性。例如高陵区根据农村产权现状确定评估机构，即农民个人的承包经营权及其地面附着物由区农村土地流转服务中心进行评估，新型农业经营主体的流转经营权由专业评估公司进行评估。

3.2 农地经营权价值评估方法

根据《农用地估价规程》《农村集体土地价格评估技术指引》，目前农地承包经营权（使用权）价值评估方法主要有收益还原法、市场比较法、剩余法、公示地价系数修正法和评分估价法。徐华君和操颖卓（2017）认为，现有传统的评估方法无法充分体现地块、经营者等差异因素对价值的影响，可能低估或高估土地价值，进而对授信额度的确定产生不利影响。

具体来看，由于农地收益波动的高风险性，决定了收益还原法的评估程序缺乏可操作性，进而导致实际运用中存在估价模型过于简化、农地纯收益测算不合理以及还原利率确定不规范等问题，目前大多数试点实践地区使用的是该种方法。市场比较法能够充分反映经营权的市场交易情况，评估结果容易被双方所理解和接受，但是我国目前经营权流转市场建设落后，很难找到合适的参照物。剩余法不适合用于“四荒”地之外的农地价值评估。评分估价法是综合评价模型在农地价值评估方面的具体应用，具有较高的交易成本，不适用于金融机构直接面向农户的小额贷款业务。关于其他农地价值评估方法的研究，主要包括基于发展权评估视角的定价方法、实物期权定价方法、基于动态收益还原法和建立修正因素因子指标体系的方法等。

现有关于农地价值评估方法的研究，丰富和深化了农村土地资产评估理论，但专门针对抵押这种特定目的下农地产权价值的研究较少，对农地经营权的产权属性和抵押主体的特殊性分析不够深入，忽略了“三权分置”下农地产权细分所引起的不同属性经营权价值收益的差异性。

4 农地经营权价值评估现状与问题

4.1 评估主体专业性和评估标准科学性有待提高

实践中，农地经营权价值通常由金融机构与贷款农户协商评估，或者由地方政府成立相关部门充当“第三方”进行评估；评估人员一般是由一些政府官员、金融机构信贷人员和高校学者组成的“专家小组”，评估主体缺乏一定的独立性和专业性。这导致农地价值评估标准具有很大的随意性和地区差异性。实践中一般采用“一权一议”“一块一定”的估值方式。例如杨凌示范区农地价值评估一般先由借款人对抵押农地的价值进行自我评估，再由土地交易流转中心根据借款人提供的信息进行复核和综合评价，最终形成双方认可的评估报告。评估结果只是简单地分为“良好、较好、一般、较差”4 个档次，金融机构根据评估结果的档次发放相应的贷款额度。这种粗略的定价标准不符合资产价值评估的基本原则，加之土地流转市场缺乏规范性，导致土地承包经营权的商品性很难通过市场表现出来。因此，在专业独立的评估主体和科学统一的评估标准均缺失的情况下，农地价值被严重低估。

4.2 评估客体价值范围和形式缺乏统一

农地抵押贷款金融功能的实现，除了取决于农地价值外，还要看农业经营项目和地上附着物的禀赋条件。地上附着物作为有效抵押品，可以在抵押贷款中起到价值担保的作用。当前试点实践中，对于农地抵押价值是否包含地上附着物出现了差异。评估客体价值计量范围的不一致，是导致试点地区农地抵押贷款实践效果差异的主要原因之一。

对于普通农户而言，农地承包经营权是一种具有经济价值、社会价值与身份价值等多重属性的永久性准所有权。对于新型经营主体而言，流转经营权在流转期限内只体现为经济价值，是一种有限的使用权。在农地经营权价值评估中，应该对两种抵押产权进行分类考虑。实践中，大部分试点地区都采用了统一的评估方法，忽略了评估价值属性的异质性，从而导致农地经营权抵押价值的确认缺乏一定的客观性和准确性。

5 研究结论与展望

总体上看，现有关于农地经营权价值评估的研究有以下两方面特点。第一，对农地经营权价值的内涵和影响因素达成了基本共识。学者普遍认识到农村土地由于具有经济产出、社会保障和生态涵养等多种功能，总体上包括能用货币计量的经济价值以及非市场化的社会保障价值和生态价值。第二，对现有农地价值评估缺乏专业性和规范性的现状达成了基本共识。学者对现有农地价值评估方法在实践中应用的利弊进行对比分析，指出现有评价方法在进行农地经营权价值计算时都存在一定的局限性。要改进农地价值评估方法，不仅要考虑方法的科学性和合理性，还要保证具有一定的现实操作性。

由于农地经营权作为抵押品的特殊性、农地预期收益的不确定性以及农地价值影响因素的复杂性，如何提高农地经营权价值评估方法的适用性和科学性成为当前学术研究的重要任务，今后可在以下两方面开展研究。第一，根据农地抵押产权属性对评估标准和评估方法进行分类设计，对于普通农户抵押的农地承包经营权和规模经营主体抵押的流转经营权，分别使用不同的价值计量方法。第二，基于我国农村改革的实践需要，结合资本资产定价、无形资产评估等理论，对农村土地资产定价问题进行创新研究，重点结合农地的产权属性、自然属性以及特有的社会属性，制定科学合理的价格指标体系。