环境金融背景下我国环境污染责任保险的立法现状与地方立法完善

宗 雪 萍， 刁 思 旭

（1.江西理工大学 法学院， 江西 赣州 341000；2.澳门科技大学 法学院， 澳门特别行政区 999078）

随着世界对环境问题和绿色经济可持续性发展的探索，环境污染责任保险因具有绿色发展、生态安全、协调发展与环保等价值内涵开始成为国际现代化环境治理的新热点。习近平总书记多次强调绿色生态发展论，而环境污染责任保险正是实现这一理念的有效途径和保障。在环境金融背景下，世界发达国家早在上个世纪就对环境污染责任保险进行了不断的探索，并形成了较为完整的法律体系和运行机制。

一、环境污染责任保险是环境金融的重要组成部分

环境金融的理念最早是由西方发达国家的学者提出，Jose Salazar认为“环境金融是连接金融业与环境产业的桥梁，可以借助环境金融的知识对金融业、环境产业的规划模式、思维方法进行分析，用来保护生态环境，其本质还是一种金融发展模式的创新”［1］。环境污染责任保险（Environmental pollution liability insurance）作为绿色保险的一部分，更加关注人类社会的生存环境利益，目前已在众多国家发展起来，并日益成为全球性趋势。

我国《关于环境污染责任保险工作的指导意见》（2008年）正式启动了环境污染责任保险制度，并先后在沈阳、江苏、湖南等地开展试点实施，取得了一定的成果。2011年《国家环境保护“十二五”规划》进一步强调，“要强制一些能够对环境造成一定很高污染风险的企业主动参保”。2015年《环境保护法》第52条首次明确规定“国家鼓励投保环境污染责任保险”。2018年5月7日，我国生态环境部部务会议通过了《环境污染强制责任保险管理办法（草案）》。因此，这些年来在国家政策指导下，环境金融理念也逐渐提升到操作层面［2］，借助金融工具（如环境污染责任保险等）参与地方生态环境保护与治理，对于促进我国“绿水青山”生态环境发展、构建和谐社会具有重大社会效益。

二、环境金融背景下我国环境污染责任保险的立法现状

我国污染事故频发，因污染环境、破坏生态致损而导致的侵权赔偿常常引发诸多矛盾，环境污染责任保险作为以市场为基础的环境金融衍生工具，能够分散或转移企业环境污染风险，使受害人及时获得救济，还能减轻政府经济负担，增强保险公司的承保能力。因此，为了控制污染事件的高风险，最大限度地减少生态环境损害，我国有必要对环境污染责任保险进行立法，力求从法律角度来保障多元化主体利益，以解决当前我国环境问题，“在现代法治理念的背景下，环境金融需要有相应的法律来调整，为环境金融的良性发展奠定坚实的法律基础”［3］。

（一）中央立法

尽管我国对于环境立法工作颇为重视，但是关于环境污染责任保险的立法规定相对较少，主要散见于一些环境基本保护法以及国务院颁发的行政法规、部门规章中，如表1。

表1 我国环境污染责任保险的中央立法情况

《海洋环境保护法》（2017 年）第66 条规定：“国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度；按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。”《防治船舶污染海洋环境管理条例》（2017 年）第51 条规定：“在中华人民共和国管辖海域内航行的船舶，其所有人应当按照国务院交通运输主管部门的规定，投保船舶油污损害民事责任保险或者取得相应的财务担保。但是，1000 总吨以下载运非油类物质的船舶除外。”第52 条规定：“已依照本条例第五十一条的规定投保船舶油污损害民事责任保险或者取得财务担保的中国籍船舶，其所有人应当持船舶国籍证书、船舶油污损害民事责任保险合同或者财务担保证明，向船籍港的海事管理机构申请办理船舶油污损害民事责任保险证书或者财务保证证书。”《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》（2019 年）第11 条规定：“海洋石油勘探开发者应当具有有关污染损害民事责任保险或者其他财务保证，并在项目开工前向生态环境主管部门提交有关书面证明材料。”《油污损害保险实施办法》（2010 年）第2 条规定：“在中华人民共和国管辖海域内航行的载运油类物质的船舶和1000 总吨以上载运非油类物质的船舶，其所有人应当按照本办法的规定投保船舶油污损害民事责任保险或者取得相应的财务担保。承担船舶油污损害民事责任保险的商业性保险机构和互助性保险机构，应当遵守本办法。”

（二）地方立法

自2008年我国进行环境污染责任保险试点工作以来，全国陆续有许多地区根据当地环境风险的实际情况，在地方性立法中加入了有关环境污染责任保险条款，如表2。

表2 我国环境污染责任保险的地方立法情况

辽宁《沈阳市危险废物污染环境防治条例》（2009 年）第8 条规定：“鼓励保险公司开发危险废物污染保险，支持从事相关危险废物生产、运输、处理等流程的企业积极投保。”河北《河北省减少污染物排放条例》（2011 年）第26 条规定：“推进有毒有害化学品生产、危险废物处理等重污染排污单位参加环境污染责任保险。”湖南《湖南省湘江保护条例》（2012 年）第44 条规定：“鼓励湘江流域重点排污单位购买环境污染责任保险或缴纳环境污染治理保证金，防范环境风险。”江苏《江苏省固体废物污染环境防治条例》（2015 年）第40 条规定：“鼓励和支持保险企业开发有关危险废物的环境污染责任险；鼓励和支持产生、收集、储存、运输、利用、处置危险废物的单位投保环境污染责任险。”上海《上海市环境保护条例》（2016 年）第45 条规定：“鼓励饮用水水源保护区内的企业，以及运输危险品的船舶投保有关环境污染责任保险。”广西 广西壮族自治区饮用水水源保护条例（2017 年）第50 条规定：“县级以上人民政府鼓励、引导饮用水水源周边企业，以及运输危险品的车辆、船舶投保环境污染责任保险。”

三、完善我国环境污染责任保险的地方立法的紧迫性

从上述表中可以看出，目前我国环境污染责任保险法律体系还不是很成熟，国家层面关于环境污染责任保险的法律、行政法规等数量较少，且条款比较简单，一般只是原则性规定。例如2015 年《环境保护法》第52条指出，“国家鼓励投保环境污染责任保险”，这是我国首次在环境保护基本法中明确对此作出规定，但也只是为鼓励其发展而作出的倡导性条款，并没有相关配套措施的实施规定，对于责任规制没有涉及实质性内容，操作性不强。从内容方面看，环境污染责任保险的中央立法只是散见于少数的几个领域，如海洋领域的船舶污染、石油勘探开发和内河航运中运输危险化学品造成污染等，有学者认为，“该保险无法顺利推进，最主要原因是在当今中国此保险缺乏相关法律法规的指导，相关行业无法可循，进而也无法构建、完善该保险的框架体系”［4］。而国外发达国家在环境金融理论影响下，早就颁布了一系列关于环境污染责任保险法律法案，例如美国的《Clean Air Act》《Resource Conservation and Compensation Act》《Clean Water Act》等，这些法律法案涉及了环境污染责任保险的很多角度，同时也使得美国在推行环境污染责任保险这一工作时，能够有足够的法律基础来为其保驾护航，这不仅有利于保险公司以及投保企业的正常运作，同时更对环境保护工作的进行产生了一定的促进作用，也使得相关主体利益能够得到最大程度的保障。

我国许多环境污染事故发生后，对环境影响很大，后果也比较严重，一些企业根本无法承担因污染侵权行为所带来的损害赔偿责任，现实中这些损失大部分都是由当地政府来代替进行赔偿的，所以实际情况常常是“企业污染、群众受害、政府买单”。如果要求排污企业购买环境污染责任保险，则“购买环境污染责任保险的企业可根据保险合同，将这部分成本转嫁给保险公司承担。保险的经济补偿功能降低了企业破产风险，保障企业持续经营的需要，为企业投资活动的开展创造了一个相对稳定的决策环境”［5］，并在一定程度上减轻了当地政府的财政压力，也可以使受害者的利益及时得到相应的赔偿。但是目前由于缺乏全国性立法的有力支持，而且我国地域广阔，各地经济和环境实际状况迥异，因此我国环境污染责任保险地方性立法显得尤为重要。从目前我国现有的环境污染责任保险地方立法情形来看，也存在许多问题，例如多数地方立法机关只是针对某个环境污染问题采取了一些简单立法措施，从表2可以看出，上海、广西等主要针对的是地方饮用水污染严重的情况，辽宁、江苏等针对的是地方固体废物污染严重的情况，而河北主要针对的是有毒有害污染物的排放等，其体系与条文均较为简单，地方特色及操作性仍然不足。此外，各地相关立法水平和立法技术也千差万别，有些地方如江苏已经通过立法鼓励实施强制性保险，一个庞大的环境政策保险市场正在形成。相比之下，有些地方立法采用的是强制性保险与自愿性保险相结合的方式，有些环境污染责任保险地方性立法还处于起步阶段，有些地方甚至还没有开始相关立法，“不论是全国性还是地方性的立法，在立法形式上也多限于倡导鼓励式的原则性立法，缺乏实际操作性”［6］。因此，完善我国环境污染责任保险地方立法已是刻不容缓，迫切需要各地通过地方立法针对各个地区实际问题，及时制定操作性强的地方性法规。

四、我国环境污染责任保险的地方立法的完善建议

（一）编制地方环境污染企业目录，明确强制性投保范围

我国立法中明确规定了污染环境、破坏生态致损需承担相应的侵权赔偿责任，如《民法典》第1229条，以及《环境保护法》第41条等均明确规定了环境事故中环境侵权人需承担相应的侵权赔偿责任，然而在很多地方，出于对经济利益的考虑，排污企业等投保积极性并不高。同时由于各地自然条件不同，导致各地环境问题各异，例如，有的地方大气污染严重，有的地方水污染严重，有的地方土壤重金属超标严重等，因此需要编制地方环境污染企业目录，通过地方立法明确环境污染责任保险强制性投保范围，将本行政区域内潜在的污染风险较高企业都强制纳入环境污染责任投保范围。这是一项双赢举措。一方面，环境污染责任保险与普通保险不同，它不仅涉及投保人和保险公司，而且还涉及受害者和政府，而所有利益相关者在这一强制性制度的实施中均获得了利益实现；另一方面它保证了受害人得到相应的赔偿，将污染可能对双方造成的危害都降到最低，符合“谁污染，谁治理”原则，从而有效降低污染企业的经营风险，保证企业的正常继续运营，承担他们应尽的社会责任，促进当地环境保护事业稳步向前发展。

（二）明确地方生态环境损害赔偿实施细则

生态环境损害一旦发生且后果严重时，一般而言，赔偿义务人具有必须履行帮助修复环境的义务，如果存在无法恢复的情况时，则他们必须赔偿损失，支付赔偿金，由地方政府作为非税收收入来进行管理。一般来说，法院在案件审判过程中普遍考虑到了环境侵权责任的归责原则，只要污染者因污染环境造成了实际损害，就应当承担侵权责任。［7］但是，目前我国并没有专门的环境污染侵权责任赔偿法，只是在《民法典》《水污染防治法法》等相关法律法规中有相关法条，且为原则性规定，例如《民法典》第1232条虽然规定“被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿”，却没有具体规定侵权人如何承担赔偿责任，不利于最终确定赔偿数额而向保险公司提出索赔。因此，地方立法可以依据上位法结合当地实际情况对此进行细化，例如进一步明确生态环境损害的定义，以及本地有哪些需要依法追究生态环境损害赔偿的责任情形，明确赔偿范围及相关主体如赔偿权利人、赔偿义务人的权利义务，明确生态环境损害发生后由哪个专门的部门及机构组织开展生态损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作，区域内跨乡（镇、街道、管理处）的以及有重大社会影响的生态环境损害，可由地方政府成立专门的生态环境损害赔偿管理委员会负责等。而对于赔偿义务人因生态损害行为需承担赔偿责任而没有或没有完全履行义务的，需要明确其依法承担相应的民事、行政或刑事责任等。只有逐步构建责任明确、赔偿到位、公开透明的地方生态环境损害赔偿制度，并且将其实施过程具体化落实到位，才能确保环境污染责任保险制度在全面提升地方生态文明建设水平方面发挥积极作用。

（三）建立地方环境污染损害评估法律规范

如果生态环境损害发生，其损失往往需要依据专业部门出具环境污染损害评估报告来确定，因此如何就损害事实、范围和程度进行合理的鉴定、评估以及测算，是进行环境污染损害赔偿的基础和关键。从我国在环境损害鉴定机制方面颁布的相关文件可知，我国环境损害鉴定工作仍处于上升期而未形成完善的运行机制［8］，由于目前我国在环境污染损害评估方面还没有相对专业的技术规范标准，环境污染损害评估和鉴定法律规范基本上都是空白，而如果对环境污染事故发生后的环境损害无法进行评估和鉴定，则最终将导致赔偿数额无法确定，保险公司无法对损失进行相应的清偿。此外，司法机关在审理环境侵权案件的过程中，也常常容易因此导致缺乏相应的法律依据而处在一个十分尴尬的境地。所以各地应当按照国家有关要求，尽快通过立法建立地方环境污染损害评估法律规范，即保证环境污染损害评估必须依照法定标准和程序来进行。一方面要保证公开透明，以进一步提升环境污染索赔以及治理方面的效率；另一方面要保证公平公正，加强对生态损害鉴定评估机构以及评估过程的监督，对于在评估中玩忽职守、徇私舞弊的各类人员，依法予以责任追究。

（四）明确地方相关部门的职能与宣传

要想真正落实环境污染责任保险的相关工作，就必须要通过立法明确地方相关部门的职能与合作。例如明确环保部门为地方环境保护中的具体责任机关，主要负责确认地方环境保护中哪些应列为保护重点，了解其保护现状和存在问题，以此来分析哪些行业对环境污染产生的风险，对环境可能造成的污染程度和对社会产生哪些影响，按照不同的风险等级来制定赔偿标准，并针对环保设备技术、环保产品方面给企业提供建议和具体操作措施。自然资源部门主要负责组织对土地、矿产等范围内的生态环境损害进行调查、鉴定评估等工作，城管部门负责组织对城镇生活污水、污泥处理设施等环境污染导致的生态环境损害进行鉴定评估、赔偿磋商、修复监督等工作，而对于河流、地下水、水土保持、生物资源、林业生态环境、自然保护区、风景名胜区、地质公园等范围的环境生态保护，都应该有对应的主管部门明确行使职能。

此外，还应该加强宣传和教育，鼓励公众积极参与环境污染责任保险。当今发展该保险制度是属于一种“摸着石头过河”的行为［9］，环境污染责任保险在我国施行过程中之所以受到很多阻碍，很大原因是因为它的普及力度不能够被大众所认可。从一定程度上来说，环境污染责任保险制度的推行仅靠法律条款的约束是不够的，这还需要地方政府和一些相关的环保组织机构能够通过多种方式“大力开展有关环境保护和资源保护的宣传教育活动，普及相关法律知识，让法律知识深入人心”［10］，强调环境污染责任保险能够对各方发展带来可靠的保障，在真正意义上实现环境污染责任保险制度的长远发展。