深入研究探索 推动内部审计高质量发展

李凤雏

审计是党和国家监督体系的重要组成部分。构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更

好发挥审计监督的作用，需要国家审计、内部审计、社会审计密切配合、通力协作、形成合力。促进内部审计高质量发展，既是适应我国经济社会进入高质量发展阶段的需要，也是内部审计革故鼎新守正出新返本开新的需要。当前应当加强以下八个方面的研究探索。

一、推动内部审计领导机制建设，保障内部审计领导体制权威高效

新修订的审计法规定国家实行审计监督制度，“坚持中国共产党对审计工作的领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系”。《审计署关于内部审计工作的规定》（以下简称《规定》）明确内部审计的领导体制是在本单位党组织、董事会（或者主要负责人）直接领导下开展内部审计工作，向其负责并报告工作。建立健全党组织领导内部审计工作的体制，应当贯彻党中央决策部署，结合部门单位实际，加强与体制相匹配并能保障体制权威高效的机制建设。总体上，应当以坚持和加强党的全面领导为统领，把内部审计机构职责调整优化同健全完善制度机制有机统一起来，以推进部门单位内部审计机构职能优化协同高效为着力点，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，着力健全协作配合机制，形成配置科学、权责协同、运行高效的监督网，更好发挥内部审计的监督、评价、建议功能作用。依据原理、制度、实践，加强党组织领导内部审计工作体制所需要的机制建设，应当进一步深入研究推进以下六个方面工作。一是党组织研究决定内部审计重大事项，督促内部审计工作报告制度建立健全，明确报告的内容、形式、频次等。二是落实内部审计机构严格执行重大事项报告制度，内部审计计划确定、审计情况报告、违规事项处理、违法问题移送等及时向党组织报告。三是上级内部审计机构加强对下级内部审计工作的指导，在审计计划、审计工作方案、审计项目实施重点等工作内容中体现党组织的领导意图，将党组织重要决策部署贯彻到内部审计工作始终。四是切实发挥董事会审计委员会管理和指导作用，落实董事会审计委员会作为董事会专门工作机构的职责，审计委员会定期或不定期召开有关会议并形成会议记录、纪要，加强对审计计划、重点任务、整改落实等重要事项的管理和指导，督促年度审计计划及任务组织实施，研究重大审计结论和整改落实工作，评价内部审计机构工作成效，及时将有关情况报告董事会或提请董事会审议。五是建立总审计师制度作为党组织、董事会（或者主要负责人）领导内部审计管理体制的具体实现形式。总审计师相对于内部审计机构主要负责人的权限层次更高、职责范围更广、工作力度更大，是连接董事会（或者主要负责人）和内部审计机构的桥梁和纽带。建立总审计师制度能够进一步提升内部审计工作的独立性和权威性，有利于保障内部审计职责的充分履行，提升内部审计工作质量与效率。六是审计机关履行内部审计指导监督职责应当持续关注内部审计工作的领导体制、职责权限、人员配备、经费保障、审计结果运用和责任追究等情况，注重了解总审计师、内部审计机构负责人的任免情况，必要时提供意见和建议。

二、做好“十四五”内部审计规划，进一步明确内部审计发展目标

“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。中央审计委员会办公室、审计署发布的《“十四五”国家审计工作发展规划》，要求加强对内部审计工作的指导和监督，依法核查社会审计机构出具的审计报告，增强审计监督合力。国有企业、金融机构和地方审计机关都在积极制定本单位或本地区内部审计工作的“十四五”规划，助力推动内部审计实现高质量发展。贯彻落实《“十四五”国家审计工作发展规划》，制定内部审计发展规划在基本原则方面应当做到“六个坚持”。即，坚持党的全面领导，全面落实本部门本单位党组织对内部审计工作领导的各项要求，坚持和完善党领导内部审计工作的制度机制;坚持聚焦主责主业，依照法定职责、权限和程序履行职责，坚持原则，恪尽职守，始终做到查真相、说真话、报实情，客观审慎作出评价和结论;坚持监督与服务并重，准确履行内部审计监督、评价、建议职能，以查核违法违规问题和揭露风险隐患为基础，深入分析原因，提出建议，推动整改，促进组织完善治理、实现目标;坚持底线思维和风险意识，准确把握新发展阶段内部审计工作新特征新趋势，提高风险研判能力，掌握应对和化解风险的策略，促进单位防范化解重大风险健康平稳运行;坚持改革创新，创新理念、思路和方法，及时揭示和反映新情况、新问题、新趋势，做到揭示问题与推动解决问题相统一，揭示问题、规范管理、促进改革一体推进;坚持系统观念，强化统筹协调、整体推进和督促落实，加强上级单位内部审计机构对下级单位内部审计机构的领导，增强工作的前瞻性、整体性和协同性，围绕“国之大者”谋划和开展内部审计工作。

经济学的比较优势原理告诉我们，内部审计要将有限的时间、精力和资源专注于做好本职工作，聚焦主责主业，切实履职尽责，实现高质量发展，才能更有利于促进组织总价值达到最大。审计机关应当围绕优化审计资源配置、提高审计监督质效、发挥審计监督效能，持续加强指导和监督，推动内部审计从“有”向“好”“优”发展。基于既有基础，内部审计应树立并努力实现“五个更加”的目标。即，内部审计领导体制更加健全，坚持和完善部门单位党组织领导内部审计工作的体制，构建覆盖部门单位上下贯通、执行有力的组织体系，健全重要事项向党组织请示报告制度;内部审计工作机制更加高效，合理配置内部审计机构和人员，构建计划立项、组织实施、复核审理、督促整改等既相互分离又相互制约的工作运行机制，建立健全与内部其他监督力量的贯通机制;内部审计制度更加完备，依据法律法规及审计机关、行业主管部门的新要求，建立健全和修订完善本部门本单位内部审计制度，形成覆盖各业务领域各工作环节的制度体系;内部审计管理更加规范，以提升审计质量为导向，进一步强化审计方案制定、现场实施、问题定性、成果反映、整改落实等管理，强化内部审计人员责任，形成规范有序的管理机制，防范审计风险;内部审计成果更加丰富，扎实开展好各类审计项目，坚持纵向到底、横向到边，拓展内部审计监督的广度和深度，实现机构和业务审计全覆盖，消除监督盲区。强化审计整改、线索移送和责任追究。

三、积极稳妥探索内部审计工作检查和社会审计报告核查工作，提升监督效能

《规定》明确，审计机关可以采取日常监督、结合审计项目监督、专项检查等方式，对单位的内部审计制度建立健全、内部审计工作质量情况等进行指导和监督。对内部审计制度建设和内部审计工作质量存在问题的，审计机关应当督促单位内部审计机构及时进行整改并书面报告整改情况;情节严重的，应当通报有关主管部门并追究相关人员责任。《审计署关于加强内部审计工作业务指导和监督的意见》（以下简称《意见》）进一步明确了审计机关开展日常监督、结合审计项目监督、专项检查的具体方式和内容等。通过内部审计工作检查，审计机关能够及时掌握内部审计机构依法履行职责情况，能够更加直接、深入了解指导监督对象内部审计制度建立健全情况、内部审计工作开展以及质量效果等情况，指出存在的问题并督促解决，推动规范内部审计行为，强化内部审计质量控制，防范内部审计风险，提高内部审计工作质量和水平。审计机关近年来结合审计项目单独开展了一些内部审计工作检查，既总结了内部审计工作经验，也发现了内部审计体制机制制度不完善、职责履行不充分、审计程序不规范、审计整改不到位等问题，并有针对性地提出了改进的意见建议。被检查单位积极支持配合检查，高度重视检查发现问题整改，进一步健全内部审计工作制度，明确内部审计工作的领导体制、职责权限、人员配备、经费保障、审计结果运用和责任追究等内容，建立检查发现问题整改台账，明确整改期限、责任人和整改完成标准，将检查发现问题作为参考标准发送到所属各单位开展全面自查，积极推进解决检查发现的审计整改不到位问题，制定制度规范审计项目作业流程。实践表明，加强内部审计工作检查是促进内部审计高质量发展的重要手段。核查社会审计机构出具的审计报告是审计机关的法定职责。新修订的审计法规定“社会审计机构审计的单位依法属于被审计单位的，审计机关按照国务院的规定，有权对该社会审计机构出具的相关审计报告进行核查”。现行审计法实施条例规定，审计机关进行审计或者专项审计调查时，有权对社会审计机构出具的相关审计报告进行核查。审计机关开展内部审计工作检查、社会审计机构出具的审计报告核查，既有利于推动内部审计更加规范开展，促进不断提升内部审计工作质量和成效，也有利于推进单位重视内部审计工作，在机构设置、人员配备、经费支出等方面给予更多保障。审计机关内部审计指导监督职能部门和组织实施审计的职能部门都应当重视和加强检查核查工作。当前，检查、核查工作还处于探索阶段，内部审计指导监督部门开展此类工作需要研究把握以下几个方面：一是既肯定内部审计工作，又对检查核查发现的问题充分征求内部审计机构、社会审计机构的意见，得到内部审计机构、社会审计机构充分理解和支持，共同推动检查、核查工作平稳有效开展;二是与审计项目相结合，提前与审计机关组织实施审计的职能部門做好沟通协调，将检查、核查工作的主要内容和重点等纳入审计工作方案，防范检查、核查风险;三是做好总结提升，推进形成检查核查方式、内容、重点、问题处理等一系列有章可循的规范，为进一步深化检查、核查工作奠定基础;四是加强与审计机关组织实施审计的职能部门的日常沟通联系，就开展检查、核查工作对提升内部审计工作质量进而提高国家审计工作效率的重要意义与业务部门达成共识，增强其在审计项目中进行检查、核查的积极性，增强检查、核查工作广泛开展的合力。

四、促进多方协同，推动形成内部审计指导监督合力

内部审计工作涉及我国经济社会各个领域、各个行业、各个方面。树立系统性观念，促进多方协同，推动形成内部审计指导监督合力至关重要。一是加强审计机关内部审计指导监督职能部门与组织实施审计的职能部门间协同。建立内部审计指导监督职能部门与审计委员会办公室秘书机构及财政、企业、金融、经济责任审计职能机构沟通协调机制，及时联系分享内部审计指导监督工作规划、要点、重大举措、重点工作推进情况、典型经验做法、工作成果成效，及时沟通分享党委政府对相应领域审计工作的重要决策部署、相应领域年度审计工作总体安排、审计项目立项情况、审计项目主要内容和审计重点，以及审计发现的主要问题和整改情况，沟通审计机关利用内部审计成果、被审计单位内部审计工作开展、聘请社会审计开展内部审计工作以及社会审计机构出具的审计报告质量情况。同时，建立与审计机关派出机构的沟通协调机制，充分发挥其派驻覆盖面广，与内部审计指导监督对象离得近、看得清、沟通方便的优势，加强对内部审计工作的日常指导和监督检查。二是加强审计机关与内部审计所在行业主管部门间协同。《意见》明确要求建立健全与主管部门的协作机制。审计机关应当注重发挥行业主管部门的作用，加强工作联系，根据行业属性、业务特点、资金规模等因素，会同制定行业性内部审计指导意见、内部审计工作指引等，协调开展被审计单位内部审计工作分类指导，及时通报监督检查结果，形成监督合力。三是加强内部审计指导与内部审计监督间协同。《规定》《意见》赋予审计机关内部审计指导和监督两项职责，审计机关在日常工作中可以通过调研座谈、经验交流、培训研讨、以审代训等多种方式加强内部审计指导监督对象业务指导，可以采取日常监督、结合审计项目监督、专项检查等方式，对指导监督对象进行监督。指导和监督应该是相互依存、相互促进的关系。指导是监督的基础，即先有指导，再有监督;监督是指导效果的检验，同时也是以问题为导向的指导。指导做基础，指的是审计机关应当大力推介、宣传内部审计应当遵循的原则、应当实现的目标以及应当遵守的规范;监督找不足，指的是审计机关通过监督检查，发现内部审计存在的问题，提出建议、督促整改;协同促发展，指的是结合监督检查发现的问题和整改经验进一步开展指导工作，促进内部审计指导监督工作更好发展。四是用好备案材料促进内部审计与国家审计间协同。《规定》明确，审计机关可以根据工作需要，要求单位将内部审计工作计划、审计报告、审计整改情况、工作总结等向其备案。实行备案制度以后，审计机关应当积极探索深入研究、分析备案材料的科学方法，真正将备案材料用起来，为审计机关编制年度审计项目计划、实施审计项目、指导监督内部审计工作提供参考依据，将备案材料作为联系国家审计与内部审计的重要纽带，推动内部审计与国家审计协同，切实形成监督合力。

五、促进内部审计工作规范化，筑牢高质量发展基础

审计监督的基本特点是以事实为依据、以法规为准绳、以查证为手段、以判断为基础，这就决定了规范化建设在审计工作中的重要地位。内部审计工作的不断规范化，不仅能够提高工作效率、防范审计风险，还能够创造出更多内部审计成果，提升内部审计的公信度和权威性，是推动新时代内部审计高质量发展的前提和基础。规范制定是一项长期的系统性工程，既要有法规支持，又要有实践基础，还要有条件保障。自2012年起，中国内部审计协会对其2003年至2011年期间发布的内部审计准则进行了全面、系统的修订，至今形成了包括内部审计基本准则、内部审计人员职业道德规范、23项内部审计具体准则和3个实务指南在内的中国内部审计准则体系。我们应当认识到中国内部审计协会发布的内部审计准则体系具有普遍的适用性，内部审计机构应当结合实际加以运用，审计机关应当积极推进此项工作，藉以促进提升内部审计工作规范化水平。该准则体系包括三个层次。内部审计基本准则作为内部审计准则的总纲，是制定内部审计具体准则、内部审计实务指南的基本依据，是开展内部审计工作应当遵循的基本规范;内部审计具体准则依据内部审计基本准则制定，是内部审计机构和人员开展内部审计应当遵循的具体规范;内部审计实务指南依据内部审计基本准则、内部审计具体准则制定，为内部审计机构和人员开展内部审计提供具有可操作性的指导意见。制度的生命力在于执行，准则的价值在于运用。我们应当通过鼓励学习、组织培训、实践运用等多种途径，推进广大内部审计人员懂得原理、知晓规则、熟练应用。比如，应当发挥《第2306号内部审计具体准则——内部审计质量控制》作用，明确内部审计质量控制目标，区分内部审计质量控制类别，从不同角度设定质量控制的责任主体、应当考虑的因素和具体措施等，从内部审计机构建立并实施内部审计质量控制制度、程序和方法方面推进以保障和提高内部审计质量为核心的规范化建设。发挥《第2205号内部审计具体准则——经济责任审计》作用，结合内部审计实际，贯彻落实《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》，从经济责任审计的对象、内容、程序方法、审计评价、审计报告及成果运用等方面，进一步规范内部经济责任审计工作。发挥《第2309号内部审计具体准则——内部审计业务外包管理》作用，规范内部审计业务外包中介机构选择、合同签订、外包审计项目质量控制、中介机构质量评价等工作。信息技术的飞速发展和大数据、云计算等先进信息科技成果的广泛应用，特别是“互联网+”模式和大数据技术的广泛运用，使审计线索变得难以捕捉把握，审计证据更加难以固定，审计风险伴随数据安全性风险的凸显而前所未有地加大。目前内部审计信息化系统配备和技术方法使用远落后于单位信息化程度，内部审計人员运用信息化手段能力尚待提升，多种科技手段与内部审计有机融合需要探索。应当发挥《第2203号内部审计具体准则——信息系统审计》作用，着力破解制约大数据审计发展的短板和瓶颈，提升用数据说话、用数据决策、用数据管理的大数据思维，利用好审计数据的大集中、大综合、大关联特征，优化审计组织流程，通过实施非现场、联网跟踪审计，实时监控风险预警和整改进度等新模式，提升内部审计各个阶段的自动化、智能化工作水平。以上所举几例表明的是准则体系反映了我国内部审计的最新发展，体现了先进的内部审计理念，具有较强的指导性、适用性、科学性和先进性，能够很好适应我国内部审计发展需要，更好促进内部审计规范化。推动准则体系执行应当研究推进加强学习，为掌握并熟练运用准则体系及其具体规则提供保障;明确运用准则体系促进内部审计规范化的近期目标是推进《规定》贯彻落实;审计机关以审代训或组织内部审计统一开展特定的国家审计项目时，注重引导内部审计人员熟悉国家审计准则的规范要求，逐步推进内部审计准则与国家审计准则共同发挥推进内部审计高质量发展的作用。

六、推动整改体系不断完善，促进提升内部审计成果质量

内部审计成果是内部审计的工作结晶，是内部审计投入产出的核心“产品”，是内部审计工作成效的集中反映。发现问题和整改问题是内部审计成果一枚硬币的两面，发现问题体现的是内部审计效率，整改问题体现的是内部审计公平，内部审计只有致力于效率和公平的成果创造，才能进入促进单位完善治理、实现目标境界。《规定》明确，审计机关在审计中，特别是在国家机关、事业单位和国有企业三级以下单位审计中，应当有效利用内部审计力量和成果。对内部审计发现且已经纠正的问题不再在审计报告中反映。《意见》也强调，审计机关要重视内部审计成果运用，审计中涉及国家机关、事业单位和国有企业三级以下单位时，可以在评估被审计单位内部审计工作质量的基础上，积极有效利用内部审计成果。对内部审计已经发现并纠正的问题不再在审计报告中反映，对纠正不及时不到位的问题应当依法提出处理意见并督促整改。高质量的内部审计成果，不仅能够助力国家审计节约资源、提高效率，更能够促进提升内部审计的公信力和权威性。内部审计应当牢固树立审计成果的产品意识，努力打造高质量基础上内部审计“精品”的高产量，不断提升内部审计价值创造水平。内部审计工作检查情况表明，内部审计结果转化为成果还存在一些瓶颈和制约，特别需要推动内部审计发现问题整改加强“废、改、立”和“做、督、查”工作。一方面内部审计要在推进整改问题的“废、改、立”上下功夫，推动被审计单位废除导致问题发生的制度规定和习惯程式，深化改革适应新形势要求解决业已存在的问题，建立有效避免问题再次发生的体制机制和制度;另一方面内部审计要在推进整改工作“做、督、查”中见成效，履行协助单位主要负责人督促落实审计发现问题整改工作的职责，促进建立被审计单位主要负责人整改第一责任人、被审计单位问题整改主体、职能部门负责职责领域问题整改落实的“三位一体”责任体系，推进单位主要负责人加强内部审计发现问题整改工作的检查和督促，同时内部审计强化跟踪审计，用“屡犯屡审”的劲头抓住“屡审屡犯”的问题不放，督促追责问责，建立完善问题整改台账管理和销号制度，对长期未整改的问题开展跟踪审计和整改回头看。

七、全面推进，突出重点，进一步深化国有企业内部审计指导监督工作

我国内部审计体系构成决定了内部审计指导监督对象包括党政机关、事业单位、国有企业、金融机构的内部审计工作，审计机关应当全面履行内部审计指导监督职责，推进内部审计体系建设，促进内部审计高质量发展。与此同时，应当根据内部审计体系各构成部分的特点，在全面推进的基础上有重点地开展内部审计指导监督工作。习近平总书记强调，要坚定不移把国有企业做强做优做大。国务院办公厅2015年印发了《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》，对加强和改进国有资产监督，防范国有资产流失提出了具体要求。近年来，国务院国资委采取多种方式推动建立健全中央企业审计监督工作机制，加强对内部审计工作的指导和管理，印发了《关于深化中央企业内部审计监督工作的实施意见》，督促指导中央企业建章立制，规范内部审计管理，研究制定并实施了内部审计工作效能评估指标体系，推动出资人监督与纪检监督、国家审计、巡视、法律等监督力量的贯通协同，积极推进内部审计监督全覆盖。中央企业内部审计工作为中央企业贯彻落实党和国家重大决策部署提供保障，促进提升企业发展质量和管理水平，推动防范化解重大经营风险，督促审计查出问题整改落实见效发挥了重要作用。审计机关开展内部审计指导监督始终注重促进国有企业内部审计发展，推动内部审计专题交流，组织培训研讨和经验宣传，邀请国有企业主要负责人谈内部审计，开展内部审计检查和社会审计报告核查等取得了良好效果。深化国有企业内部审计指导监督工作，需要研究推进以下几个方面工作：一是地方审计机关应当加强与当地国资监管部门的沟通协调，及时了解国资监管部门在推动国有企业内部审计工作中的做法、出台的相关制度等，加强与其在指导监督工作中的协同;二是推动加大建立总审计师制度的力度，研究总审计师的任职条件、履职模式等，科学、合理、合规配备总审计师;三是加强国有企业内部审计工作检查，推动国有企业建立健全内部审计领导体制和工作机制，推动内部审计机构全面履行职责，进一步提升审计质量，加强内部审计发现问题的整改;四是探索社会审计报告核查工作，加强对核查对象的分析研究，合理合法确定核查对象，强化核查过程中的有效沟通，严格核查工作程序，确保核查取得证据的充分性和相关性，保障核查结果的准确、合法、有效。

八、扎实开展内部审计统计工作，全面掌握有效运用内部审计基础数据

2020年度内部审计统计调查工作，是审计署新制定的《内部审计统计调查制度》（以下称《制度》）第一次应用，也是近年来审计机关首次对全国内部审计工作情况进行的全面统计调查。在各级审计机关和依法属于审计机关审计监督对象单位的积极配合下取得了较好成效，一方面基本摸清了全国审计监督对象内部审计機构设置、人员配备和内部审计成果情况，另一方面通过数据分析进一步揭示了内部审计发展的特点。《制度》依据审计法、统计法和《规定》，经国家统计局批准制定，旨在全面、准确、完整掌握内部审计机构、人员基本情况和内部审计工作开展情况，把握内部审计工作发展规律，促进加强内部审计工作，建立健全内部审计制度，提升内部审计工作质量，充分发挥内部审计作用。高质量的内部审计统计数据具有基础性、全面性、系统性特点，不仅可以全面、准确、客观反映内部审计开展情况，推动做好新形势下内部审计及其指导监督工作，而且可以为审计委员会决策、审计机关部署工作提供重要参考。因此，应当进一步做好内部审计统计工作，确保统计数据规范准确好用，成为推进内部审计事业发展可以信赖、依赖的基础数据。一是统计制度实施单位应进一步深入理解掌握《制度》，准确把握各项指标的评判标准，准确填报、审查、汇总数据;二是加强统计工作指导监督确保数据质量，审计机关在内部审计工作检查中应加强统计数据的核查力度，揭示统计指标理解把握存在的问题，通过培训交流、现场指导等方式促进统计制度统一规范实施;三是审计机关、行业主管部门应加大内部审计统计数据分析力度，将统计数据与实践工作调研情况进行综合分析，深入研究内部审计机构设置、人员配备、内部审计成果等指标，找到其中存在的内部联系和发展规律，掌握本地区、本行业内部审计发展特点，有针对性地开展内部审计指导监督工作;四是不断探索创新运用统计数据的方式方法，发挥统计数据的证明、评价、推进功能，用统计数据证明内部审计高质量发展程度，用统计数据评价内部审计高质量发展水平，用统计数据查找薄弱环节从而推进内部审计高质量发展，促进统计结果价值提升。