我国基础设施投融资体制机制创新研究——基于高质量发展视角

王秀云 王 力 叶其楚

一、引言

基础设施是一国经济和社会发展的基础，基础设施投资是拉动需求、保证经济增长的主要动力。我国改革开放40多年的经验证明，基础设施在促进人民生活水平提高、推动环境改善、促进产业结构调整、优化供给结构等方面做出了重要贡献。随着我国经济由高速增长向高质量发展转变，相应地对基础设施投资建设也提出了更高的要求。一方面，传统基础设施建设存在短板，难以满足新形势下居民对生产生活的需要，且旧有投融资模式、体制机制与新时代背景下人民对美好生活向往的需要不相适应，甚至会制约基础设施建设的高质量发展；另一方面，随着新一轮科技革命和产业变革的到来，以技术创新为特征的新型基础设施建设提上议事日程，逐渐成为经济发展的新动能和投资的新增长点，而且新型基础设施依托5G、人工智能、大数据、工业互联网等将会给人民的生产生活带来更多的便利，提供更好的公共服务。因此，在新时代背景下，需要认真研究基础设施领域存在的问题、面临的挑战，以及如何改进和创新旧有的投融资机制体制，以促进基础设施建设的高质量发展。

二、高质量发展与基础设施建设的内在关系

基础设施是一种基础性产业，是工业化和城市化的重要支撑。基础设施建设不仅有利于经济增长、拉动投资、促进产业升级、形成新动能，也有利于居民福利水平的提高、缩小地区差距、消除贫困、增强社会可持续发展力。这恰好契合了高质量发展的内在要求，即满足人民日益增长的美好生活需要，建设高品质的生活，最终实现全体人民的共同富裕。因此，基础设施建设与高质量发展互为依托，相互促进，相辅相成。

(一)高质量发展与高质量基础设施的内涵

探讨基础设施与高质量发展的关系，首先应该明晰高质量基础设施的内涵，这一概念并没有准确的定义，我们可以结合高质量发展的内涵进行探讨。所谓高质量发展，就是以满足人民日益增长的对美好生活需要为基础，能够充分体现公平、高效、可持续的发展，其内容不只是经济质量和效率的提升，也包括政治、经济、社会以及生态等全方位的协调发展，是用较少的资源消耗换取较大的社会福利。

基于高质量发展的内涵，高质量基础设施应该通过构建高效、均衡、普惠、可持续发展的现代基础设施体系来更好地为国家的经济建设服务，以满足人民的物质文化生活需要。正如习近平总书记在2019年“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上所指出的，高质量发展的基础设施，即：“质量高、可持续、抗风险、价格合理、包容可及”(张湘，2019[1])。这一阐释概括出基础设施投资建设不仅要高质量高标准，还要可持续发展，既要考虑经济效率，也要考虑社会效益、环境效益，还要兼顾抗自然灾害风险的能力，同时还要价格合理、包容可及、广泛受益。因此，围绕当前我国经济社会发展目标，结合供给侧结构改革及高质量发展理念，我们可以把高质量基础设施概括为：以人民满意为宗旨，以提质增效、绿色安全、改革创新为着力点，在兼顾存量和增量、统筹传统和新型基础设施的基础上，建设高质量、可持续、包容性和抗风险能力的现代化基础设施体系。

(二)基础设施与经济高质量发展的相互关系

关于基础设施与经济发展之间的相互关系，特别是基础设施建设对经济发展的作用，中外学术界有不少研究成果，研究结论也见仁见智。如Henderson(2002)[2]认为良好的基础设施投资有利于城镇化水平的提高,降低城市贫困人口数量,确保在城镇化膨胀的环境下实现经济、社会和环境的可持续发展。林毅夫和刘志强(2000)[3]认为农村基础设施建设可以有效推动农村经济发展，减少农村贫困人口，同时也是解决三农问题的有效途径。Demurger(2021)[4]通过研究发现，基础设施能将各区域的经济活动连成一体,有助于各地区之间优势互补，从而提高经济效率。基础设施的发展有利于缓解日益扩大的地区差距,基础设施水平的提高对于帮助内陆地区接受沿海地区的辐射有特别重要的意义。此外,Brenneman和Kerf(2002)[5]通过研究证实，基础设施质量的提高可以使居民的受教育水平及健康状况得到明显改善，有利于经济的健康持续发展。以上研究成果充分证实了基础设施投资建设可以提高城镇化水平，缩小地区差距，减少贫困，进而促进地区经济发展。

目前，关于基础设施建设与经济高质量发展的相关研究成果还不多，只有少量文献涉及此方面内容。如向国成等(2018)[6]指出，在技术分工水平较低的地区，应该加大对基础设施的投入，以改善基础设施条件。这不仅可以提高技术交易效率，而且可以提升经济质量效率。胡海峰等(2018)[7]认为，保持适量水平的基础设施投资不仅是维持我国经济增长的重要举措，而且是我国经济增长由投资驱动转向创新驱动的有效推动力。艾小青和张雪薇(2019)[8]通过研究发现，交通基础设施通过规模经济效应和要素整合效应增强生产性服务业的增长动力，成为影响区域经济高质量发展的关键。

(三)基础设施建设与经济高质量发展的内在逻辑

首先，从需求角度看，基础设施的投资建设是经济社会发展的必然要求。目前，我国正处在工业化和城镇化的加速发展期，处于总体小康向全面小康的转变期，2020年，我国的城镇化率已经超过60%，据统计我国的城镇化率以每年一个多百分点的速度在提升。这对我国的基础设施建设无论在规模上，还是类型、水平上都提出了更高的要求，而且未来随着我国经济社会不断发展，科技水平不断进步，产业结构转型升级，人民生活品质不断提高，基础设施投资建设也将朝着多元化、个性化、人文性、以人为本的高质量需求转变。其次，从供给角度看，基础设施高质量发展的实质是通过完善和优化基础设施供给结构，消除无效供给，增强有效供给；通过优化资源要素配置，提升全要素生产率，不断增强基础设施的创新力、竞争力以及对经济增长的驱动力，最终实现经济的更高质量、更富效率、更加公平、更可持续的发展。因此，无论从供给侧还是需求侧来看，基础设施投资建设的最终落脚点都是为了更好地满足经济发展的需要，满足社会公平建设的需要，满足生态环境改善的需要，这恰好与当前我国高质量发展的目标任务相吻合，即都是为了满足人民日益增长的美好生活需要，最终实现全体人民的共同富裕。

三、基于高质量发展的基础设施投融资改革创新

改革开放以来，我国交通、能源等传统基础设施对经济的快速发展发挥着举足轻重的作用。我国经济发展步入新时代，对基础设施的投资建设也提出了新的要求。2018年年底，党中央提出“六稳”的工作目标，指出在新的发展阶段我国需进一步实现稳投资战略，以确保经济持续健康发展。2020年年初，新冠疫情肆虐全球，世界经济严重下滑，我国亦不例外，在此背景下投资基础设施，特别是新型基础设施建设备受关注。可以肯定判断的是当前及未来一段时期内，我国的基础设施建设仍会有较大的市场空间和需求潜力，一方面是对传统基础设施及公共服务设施的补短板和转型升级，另一方面是加快推进新型基础设施建设的要求，二者都需要充足的投资助力。

(一)与人民美好生活相关的基础设施“短板”

十九大报告指出我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。当前我国基础设施领域的不平衡不充分现象比较突出，表现在交通、物流、能源、水利、市政等传统基础设施还存在许多短板和不足，比如，国内轨道交通较为发达的地方还只局限在少数的一二线城市，而对那些快速崛起的新兴大城市，特别是中西部地区的大城市，现有公共交通体系远不能满足城市快速发展的要求。又如，随着广大农村居民收入及生活水平的提高，农村现有的公路、水利、交通物流、污水和垃圾处理、养老以及教育等基本公共服务设施越来越难以满足居民生产生活的需要(王俊岭，2019[9])。再如，2020年的新冠疫情也暴露出我国在医疗设施、公共卫生等领域的短板，即便是在武汉这样人口密集的特大城市，医疗资源配置和公共应急能力仍显不足(贺斌，2020[10])。这说明当前我国的基础设施供给在区域间、城乡间乃至城市间还存在着明显发展不平衡、供给不充分现象，基础设施在整体质量、综合效能和服务水平上还有待进一步完善提升。

(二)关乎国家长远发展的新型基础设施建设

2020年《政府工作报告》提出要“加强新型基础设施建设”，特别是在应对疫情影响和推动经济恢复增长的背景下，新型基础设施建设备受社会关注。新型基础设施有别于传统基础设施，二者的差异主要体现在建设内容上，传统基础设施主要指以“铁公机”为代表的公路、铁路、机场、码头、管网、能源水力、市政等基础设施。而新型基础设施则被定义为具有技术前瞻性的基础设施，包括5G 基站建设、特高压、新能源汽车充电桩、城际高速铁路和城际轨道交通、大数据中心、人工智能、工业互联网等领域(邹蕴涵，2020[11])。应该说新型基础设施是传统基础设施的信息化、数字化、智能化和绿色化的升级，也是新一轮科技革命和产业变革催生的基础设施投资新的增长点(李先军，2020[12])，加大这些领域的投资不仅可以提高传统基础设施的质量和效率，还可以推动智能交通、智能物流、智能电网、智慧城市等的发展，满足生产者和消费者的智能化、个性化需求，而且背后更有庞大的新兴产业集群与之相关联，如，智能制造、物联网、车联网、智能驾驶、无人配送等。因此，推动新型基础设施建设有利于改造提升传统产业，培育壮大新兴产业，促进经济转型升级和高质量发展(吴文化和向爱兵，2020[13])。

(三)以新型基础设施投资为牵引的基础设施转型升级

促进高质量发展，需要统筹好传统与新型基础设施的关系，做好二者间的综合平衡与衔接协调。需要对传统基础设施与新型基础设施的资源进行整合，以利于彼此资源共享、设施共建、空间共用，充分提升资源要素的配置效率。这其中要以新型基础设施为牵引，加速推动传统基础设施数字化、智能化、绿色化的改造和升级。

建设新型基础设施与发展传统基础设施并不矛盾。推进新型基础设施建设并不等于弱化传统基础设施，传统基础设施在未来较长一个时期内仍将对国民经济发挥重要作用。特别是在财力物力、资源环境受限的情况下，两者需要共同分享年度投资规模和资源环境容量。无论是当下还是未来，统筹兼顾好传统与新型基础设施的建设重点、时间顺序、短板领域、存量升级、增量创新以及对土地、资金、人力等资源要素的配置能力都是十分重要的。因此，在新一轮的基础设施投资中，无论是以新型基础设施改造提升传统基础设施，还是在传统基础设施的基础上搭建新型基础设施，都应该新旧并重，双擎驱动，协同发展。

(四)市场化投融资体制机制创新

推动基础设施实现高质量发展，应不断深化基础设施的市场化改革，进行投融资体制机制创新。一是在资金来源方面应不断创新融资渠道，基础设施建设资金不再仅依靠政府财政资金，可以更多依靠市场化的融资方式，比如证券融资、信托融资及外资等渠道。二是政府应转变职能找准定位，变直接干预为宏观调控，变行政监管为主要依靠经济手段和法律手段。当然也要保留政府对市场的制约机制，如政府对基础设施的发展规划，对投资决策的最终干预，对市场准入和价格的有效监管等。三是打破垄断，引入竞争。目前基础设施投资建设中国有资本垄断的产权结构仍未打破，特别是一些经营性竞争行业。而有些领域，如管网经营还存在着不允许社会资本进入的现象，这极大地影响了基础设施的投资效率。因此，应改变过去引进竞争机制只在少数环节的简单做法，而应在基础设施投融资所有可竞争的环节引入竞争机制。

四、当前我国基础设施投融资面临的突出问题

虽然我国基础设施建设取得了举世瞩目的成绩，投融资体制改革也有重大进展，但随着改革的深入，实践中也暴露出各种问题。这些问题从不同层面反映出来，既有政府部门，也有公共部门，还包括私营部门，而且在实践中可能还会出现更多的问题，本文通过研究梳理认为这些问题主要表现在以下方面：

(一)基础设施投资增速下滑

近年来，我国基础设施投资保持着比较快的增长速度，增速一直保持在10%以上，但自2013年以来，基础设施投资同比增长却呈下降趋势，特别是2018年，投资增速更是出现了断崖式下跌，全年增速仅为3.8%，明显低于固定资产投资增速(如图1所示)，比2017年下降了15.2个百分点，这个增速不仅创下了2000年以来基建投资增速的最低水平，也远低于2018年 9.7%的GDP名义增速，剔除价格因素，2018年基建投资的实际增速已接近零增长(石锦建和刘康一，2019[14])，部分地区和行业甚至出现负增长。2019年的情况也不乐观，根据国家统计局数据，2019年全国固定资产投资增速仅为5.4%(贺斌，2020[10])。与之相应，基建增速和经济增速也连续下滑，2019年我国基础设施投资维持在3.8%的增速。2020年由于受到疫情影响，全国固定资产投资增长2.9%，基础设施投资增长更是降到了0.9%的历史新低。

图1 2013—2020年我国固定资产投资与基建投资增速

造成近年基础设施投资增速下降的原因是多方面的，其中政府政策的收紧、政府预算资金下降以及融资环境不佳是主要原因。政府政策方面，为了防范地方债务风险，中央连续出台多份文件(具体文件见表1)规范地方政府投资举债行为。政策的施行虽然有助于政府控制风险，但在一定程度上却限制了地方基础设施的发展。

表1 国家层面加强地方政府投资举债管理的相关政策

在资金预算方面，政府通过增加赤字率和地方专项债务额度等方式为基础设施建设提供的资金抵不过由于监管新规导致的资金缺口，从而导致了政府预算资金供给能力下降。例如，2010—2019年城市公用设施建设固定资产投资总额持续上升(见表2)，但中央和地方财政拨款所占投资总额的比例却逐年下降，尤其是地方财政拨款额度占比呈现出明显下降的趋势(见图2)。此外，目前由于我国地区间经济能力差异大，地方政府责任与财权不对等，使得基建投资资金得不到充分的保障，从而导致基础设施投资计划难以完成。

表2 2010—2019年城市公用设施建设固定资产投资资金来源 单位：亿

图2 2010—2019年城市公用设施建设固定资产投资中央和地方财政拨款

(二)地方政府融资平台债务风险增大

第一，伴随着2014年修订的预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》以及财政部于2017年出台的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的规定》等系列文件的实施，地方政府举债融资行为得到进一步规范，但地方政府债务风险依然存在，特别是地方政府融资平台债务有明显增大趋势。首先，地方政府债及城投债的发行规模及发行数量呈总体上升趋势，根据wind数据库，2014年地方政府债发行金额仅为4 000亿，发行数量为43只，城投债发行金额16 673.1亿，发行数量为1 608只。由图3可见，2015年地方政府债发行金额为38 350.62亿元，较2014年提升了9.6倍；发行数量为1 035只，是2014年的24倍之多。在此之后，地方政府债与城投债都呈现出整体上升的趋势。

图3 2015—2020年地方政府债和城投债发行情况

第二，经过多年的大规模基础设施投资，地方政府及融资平台积累了较大规模的存量债务。根据IMF测算，2019年地方政府显性债务规模为21.31万亿，隐性债务为42.17万亿，隐性债务规模几乎达到显性债务的两倍。如果加上显性债务，2019年地方政府负债率高达247%。国内一些学者也对地方政府的隐性债务进行了估算，估算的结果大致在30万亿～50万亿元之间。另据中金公司资料显示，2019年年底，我国省、市、县级地方政府投融资平台连本带息负债合计超过了30万亿元，而2008年我国各类型的地方政府投融资平台的存量债务仅为1万亿元。在11年的时间里，地方政府投融资平台的债务增加了近30倍。从内部构成看，各统计口径下融资平台相关债务均超过隐性债务的八成，而且融资平台是地方政府债务最大的举债主体，占比达45.76%，政府部门和机构作为举债主体的比重为32.13%，经费补助事业单位作为举债主体的比重为10.32%，国有独资或控股企业作为举债主体的比重为9.44%(徐烁，2020[15])(见图4)。

图4 2019年全国地方政府举债主体结构

第三，地方政府融资平台债务上升较快。从企业部门负债扩张速度来看，根据Wind数据库统计的城投债发行主体所公布的资产负债表显示，2014—2018年的五年中，地方政府融资平台企业与其他非金融企业的资产负债表中债务上升最快、投资回报最差、偿债能力最差的部门也是地方融资平台(程明达和祁秦，2019[16])，图5显示出其负债增长速度已远超出除房地产企业外的其他非金融企业。

图5 地方政府融资平台与其他非金融企业负债增长情况

由此可见，地方政府及融资平台面临较大的债务存量和偿债压力，这不仅增加了财政支出负担，而且制约了未来地方政府的举债融资空间。

(三)民间资本参与基础设施建设的积极性不高

随着我国基础设施投融资体制改革的推进，政府与社会资本合作模式取得了重大进展，但近几年社会资本尤其是民间资本投资基础设施建设的积极性不高。根据国家统计局公布的分行业数据显示，2017年我国民间投资占全部固定资产投资的比重为60.4%。其中，制造业占87.2%、农业占76.0%、文体娱乐业占57.3%；但在水电燃气、交运邮政仓储业、水利环保公用事业3大基础设施领域中仅分别占38.2%、20.3%、22.6%(陈果静，2020[17])，明显低于其他行业。2019年我国民间固定资产投资增长4.7%，同比下降4个百分点，民间投资占比也从几年前的60%以上降至现在的56.4%。2020年民间固定资产投资289 264亿元，增长仅为1.0%。民间资本投资基础设施积极性不高主要是因为，一方面，基建领域民间投资依然存在较高准入门槛，由于基础设施领域存在投资回报周期长、资金需求大、有自然垄断属性，所以，多数注重短期利益或投资能力不强的民间资本不愿或不具备进入条件。另一方面，国家和金融机构对民营经济的支持力度不够，商业银行通常认为民营企业信用度不高、抵押担保不足、信息披露机制不健全而对其实行信贷配给。另外，有些地方政府在选择合作伙伴时也不能“一视同仁”，重国企、轻民企现象较为严重，这些因素直接影响了民间资本参与基础设施投资建设的积极性。

(四)基础设施投资领域金融创新严重滞后

目前，我国正处于金融创新的高峰期，金融产品创新、金融服务创新、多层次资本市场建设得到快速发展，但值得注意的是金融创新在基础设施领域的应用却明显不足。基础设施建设不同于一般项目建设，需要有庞大的资金支持，需要不同投资主体间的合作，更需要合理的融资模式设计，这里融资模式设计的实质就是安排不同资产回报要求和不同风险承担能力的资金到同一项目中，这一过程如果与金融创新相结合，则可以更有经济效率(黄子恒，2018[18])。但从我国的实际情况来看，基础设施资金主要来源于地方财政、银行贷款和自筹资金(见图6)，也就是说主要依靠间接融资，直接融资所占比例较少，尚未形成由债券市场、股票市场以及基金市场构成的规范完整的融资体系，融资渠道远不能满足基础设施建设对资金的需求。因此，在当前存在基础设施建设资金缺口的前提下，迫切需要在基础设施领域进行金融创新。

图6 2010—2019年城市公用设施建设固定资产投资资金结构

(五)基础设施建设投融资波动应对机制不完善

相较于其他投融资领域，政府在基础设施投资占据主导地位，当经济体遭遇经济下行压力时，政策倾向于加大对基础设施建设投融资从而推动经济逆周期发展。但是基础设施投资容易受到外部环境或宏观政策变化等方面的影响，从而引起基础设施投资完成额的波动。由图7可以看出，基础设施投资完成额与固定资产投资完成额累计同比趋势大致相同，但是基础设施投资完成额相较固定资产投资完成额则有较大的波动，导致波动的原因主要来自外部宏观环境、政策变化以及资金结构变化的影响。

首先，基础设施建设投资完成额在受到经济危机冲击之后会形成明显的“下降—反弹”趋势。比如，在2008年全球金融危机的影响下从2007年的16.20%跌至3.56%，然后在2009年升至50.77%的高点；2020年新冠疫情引发的全球经济“大停摆”的冲击下跌至近十年历史最低点-26.86%，然后在2021年升至34.95%(见图7)。其次，基础设施投资完成额的波动还会受政策变化的影响。比如，2018年的基础设施投资完成额累计同比降至0.26%的主要原因在于《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知(财金〔2018〕23号文)》以“穿透原则”对基础设施建设资金的来源进行审查，从而防范地方政府债务风险，因此，相关政策会引起投资完成额的变化波动。另外，资金结构的变化使得非必要的基础设施建设支出被削减也会引起基础设施建设投资的波动。基础设施投资的资金来源结构在最近十几年内发生了显著的变化,国内贷款占比持续下降，自筹资金的占比持续提升且位居首要地位，国家预算内资金占比上升，地方政府预算内资金的重要性稳步提升(余永定和郑联盛，2020[19])。因此，在高质量发展要求下，需要逐步建立完善的基础设施建设投融资波动的应对机制，使得基础设施建设能够托底经济增长，从而助力政府完成宏观调控目标。

图7 2007—2021年基础设施建设和固定资产投资完成额

五、推动我国基础设施实现高质量发展的政策建议

(一)继续优化基础设施建设的投融资运营模式

目前，我国基础设施投资建设仍以地方融资平台和银行信贷等间接融资渠道为主，融资结构单一，政府负债严重。加之政府预算资金供给能力下降，对地方政府融资平台的限制增加等因素的影响，基础设施投资增长呈持续下滑趋势，这不利于基础设施的可持续发展和高质量发展。因此，应尽快改变基础设施投融资现状，优化基础设施建设的投融资渠道和创新投融资运营模式。

首先，可采用资本市场直接融资、民间投资、混合融资、基础设施建设基金筹募、公私合营模式、融资租赁模式等多种模式为基础设施建设筹集资金(马荣等，2019[20])。其次，推动银行支持企业开展基础设施建设融资需求，探索定向降低基建领域存款准备金率和利率，发挥政策性银行作用，降低基建项目融资成本(李璐，2020[21])。再次，坚持公开透明原则，通过公开招标选择投资主体，保证各方资本实现公平竞争，调动民营资本及外资参与基础设施建设的积极性，改变基础设施建设资金不足和投资资金不到位的现状。此外，规范政府和企业的投融资行为，积极探索基础设施建设可持续发展模式，在地区间开展运营模式试验并形成可参照的经验总结，不断改善升级并尝试推广。

(二)超前规划基础设施投融资建设的顶层设计

目前，我国很多地方都不同程度地出现了政府债务风险，且呈不断上升趋势，其中一个非常重要的原因是一些地方政府进行项目建设不考虑当地实际情况，不考虑地方经济社会发展的实际需要，盲目求大求快，没有对项目规模、建设内容、投融资方案等进行认真分析和严谨论证，只关注项目如何尽快落地，项目方案缺乏可行性，决策质量不高(武文卿，2018[22])，这直接影响了项目的可融资性，也增加了地方政府的债务风险。此外，地方政府与融资平台之间复杂的关系，也导致地方政府借助融资平台实行“明股实债”的融资模式，这不仅加大了监管审查的难度，还会形成隐性债务并增加金融市场系统性风险。因此，应从战略高度做好顶层规划设计，理清地方政府与融资平台的关系，推动地方政府的征信建设。

首先，地方政府融资平台应健全内部信用体系，积极引入央企、大型国企、省级平台公司等优质投资主体提升整体信用等级，整合优质资源和经营性资产以实现业务盈利，加快构建非标融资发展长效机制(刘立峰，2020[23])。其次，政府应加强对融资平台的风险管控，以事先所出的资金和资产为责任限度，防止政府隐性债务过快增长。再次，监管机构出台相关政策界定地方政府与融资平台的关系，明确融资平台的责任、控制融资规模、防范金融风险。此外，金融机构应规范对融资平台的信贷支持，提升对基础设施建设投融资项目的风险识别、风险评估能力，提供有力有效的金融支持。

(三)为社会资本参与基础设施投融资创造优良环境

众所周知，基础设施建设具有投资规模大、建设周期长、社会效益大，但财务回报率偏低等特点。针对基础设施的这些特点要有针对性地制定指导政策，积极引导社会各方力量支持基础设施建设,特别是要吸引民间资本的力量。完善政府与社会资本合作的政策法规，合理设计投资回报机制，确保项目与公共利益相协调。从市场和技术层面引导民间资本进入“新基建”项目的融资渠道，改变以政府和国有资本为主参与基础设施建设的格局，让更多的企业成为建设的主体。

引导民间资本参与基础设施建设应从以下方面入手：一是加快落实现已出台的各项促进民间资本投资的政策、细化配套措施、持续激发民间资本参与基础设施投资的积极性。二是实施市场准入负面清单制度,不设置与项目投融资、建设、运营无关的准入条件，消除民间资本参与基础设施和公用事业领域投资的市场壁垒和隐性壁垒(任泽平等，2020[24])，使各类市场主体都能平等地享有市场准入条件和待遇。三是政府要强化服务功能和加大政策的扶持力度。一方面应继续推进“放管服”改革，不断优化项目投资的流程，提高项目投资参与的便利化程度，配置必要的优质资源，以降低民间资本参与基础设施及公共服务建设项目的交易成本。另一方面，应对社会资本给予税收优惠和补贴，增强基础设施项目的社会吸引力，让社会投资活力得以释放。四是营造公平竞争的投融资环境，给予民营企业参与基础设施项目一视同仁的营商环境。

(四)积极推动基础设施投资建设的金融创新

基础设施投资建设既需要强大的内生动力，也要有良好的发展环境，更离不开重点领域和关键环节的改革。当前，在防范金融风险的前提下，应不断推动改革创新，特别是基础设施领域的金融创新，以促进基础设施持续健康发展。

一是探索基础设施领域“PPP+REITs”的融资新模式。在基础设施领域推出REITs，不仅是政府与社会资本合作模式的创新，也是解决PPP项目融资难、提高项目落地率的重要举措。由于基础设施领域不动产投资信托基金具有流动性较高、收益相对稳定、风险明确、容易把握等特点，因此，可考虑将REITs与PPP有机结合起来，一方面可以将缺乏流动性的存量资产盘活,另一方面也可以激发社会资本参与基础设施建设的积极性。二是可以考虑扩大债券融资规模，创新债券品种，充分发挥地方专项债、企业债、中期票据、中小企业集合债券、中小企业私募债等融资工具对基础设施的支持(杨萍和杜月，2020[25])。三是完善银行与企业的对接机制,支持设立以未来收益权或知识产权为抵押的金融产品，实行与项目建设周期及收益期相匹配的信贷期限，为基础设施建设“量身定制”精准信贷扶持。四是鼓励银行、保险等金融机构对基础设施融资提供配套支持，规范发展基础设施投资基金，加快推进市场化融资增新手段，努力提升项目的融资能力。

(五)加快完善基础设施建设投融资的风险应对机制

由于基础设施投资极易受到外部环境、政策变化及资金结构等因素影响而发生投资波动，这不仅不利于基础设施的高质量发展，还会影响投融资主体对市场的信心，甚至会对经济增长产生负面影响。特别是当前受疫情影响，国际国内宏观环境日趋复杂，经济发展面临较大下行压力的背景下，亟需加强研究基础设施投融资波动的应对机制，提升基础设施投资效益和投资决策管理水平，以缓解经济的下行压力。

一是加强应对宏观环境冲击的抗风险能力，结合互联网大数据技术建立基建投融资波动预测与分析系统，增强风险识别机制，对外部经济波动进行预测与提前防范。二是在投融资模式机制设计中适当考虑政策变化因素，探索不同行业的基础设施项目风险评估分析方法，构建激励相容的合约安排和科学合理的风险分担机制。三是优化基础设施建设投融资的资金结构，减轻政府的债务负担，提升基础设施质量，推动经济高质量发展。此外，加强对基建投融资风险应对机制的人才培育，推动跨学科联合的基础理论研究，加快构建我国基建投融资发展的人才梯队和理论分析框架。