福建省新时期自然资源管理规划思考

摘要 结合福建省自然资源管理现状及成效，深入剖析存在的问题以及“十四五”时期福建省自然资源管理面临的形势，在此基础上提出相应的对策建议，旨在准确把握自然资源管理形势，明确“十四五”时期自然资源管理重点任务，为福建省全方位推动高质量发展提供好要素保障。

关键词 福建省;自然资源;新时期;建议

中图分类号 F 205  文献标识码 A  文章编号 0517-6611（2021）23-0048-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.23.015

Thinking on Natural Resource Management Planning in New Period of Fujian

PAN Shu-feng

（Fujian Provincial Land and Resources Survey and Planning Institute，Fuzhou，Fujian 350003）

Abstract Based on the current situation and effectiveness of natural resource management in Fujian Province， this paper deeply analyzes the existing problems and the situation of natural resource management in Fujian Province during the 14th Five-Year Plan period， and puts forward corresponding countermeasures and suggestions on this basis.It aims to accurately grasp the situation of natural resource management， clarify the key tasks of natural resource management during the 14th Five-Year Plan period， and provide good element guarantees for the comprehensive promotion of high-quality development in Fujian Province.

Key words Fujian Province;Natural resource;New period;Proposal

作者簡介 潘树锋（1972—），男，福建闽侯人，从事国土空间规划、自然资源调查、评价、遥感监测研究。

收稿日期 2021-07-21

“十三五”期间，国家进行了机构改革，职能整合后，新设立自然资源部门的管理职能相较于原国土资源部门发生变化，从要素管理部门转变为综合管理部门，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责[1]。部门重构后新机构新职能的转变、经济高质量发展与自然资源保护并重以及国家治理体系治理能力现代化的要求，对自然资源管理提出新的挑战和更高要求。“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年[2]，也是福建立足新发展阶段，贯彻新发展理念，积极服务并深度融入新发展格局，全方位推动高质量发展超越、加快新时代新福建建设的关键五年。近年来，国家出台了一系列支持福建加快发展的意见、规划和方案，尤其是21世纪海上丝绸之路核心区、生态文明先行示范区、海峡两岸融合发展、福州新区建设等一系列特殊政策的实施，为福建发展带来难得的历史机遇。新时期，经济基础和上层建筑均进行着深入变革，两者相互作用和相互促进释放出前所未有的发展动力，使得“十四五”时期成为改革和发展最为关键的阶段[3]。因此，准确把握自然资源管理形势，对明确“十四五”时期自然资源管理重点任务，及时提供自然资源管理决策信息，切实为全方位推动高质量发展提供好要素保障尤为必要。

1 研究区概况

福建地处中国东南部、东海之滨，陆域介于23°33′～28°20′N、115°50′～120°40′E，东隔台湾海峡，与台湾省相望，东北与浙江省毗邻，西北横贯武夷山脉与江西省交界，西南与广东省相连，连接长江三角洲和珠江三角洲，与台湾隔海相望。全省土地总面积12.40万hm2[4-5]，森林覆盖率为65.95%，居全国首位。矿产资源比较丰富，属于环太平洋成矿带中的重要成矿区之一。已知矿产116种，其中金属矿产53种、非金属矿产63种。海域总面积13.6万km2，大陆岸线长3 752 km，位居全国第二，曲折率达7.01∶1.00，居全国首位。

2 “十三五”时期福建省自然资源管理成效

自然资源是发展之基、生产之要，自然资源开发利用保护事关经济社会发展全局[6]。“十三五”时期，福建省紧紧围绕推进新福建建设和生态文明试验区建设，着力保护生态、保护资源、保障发展、保障民生，在基础调查、自然资源保护修复、资源保障、监管能力、自然资源管理改革等方面取得显著成效。

2.1 自然资源基础调查更加翔实

福建省第三次全国国土调查的开展，进一步摸清了自然资源家底。通过开展翔实的农村地籍和房屋调查，全面查清了农村宅基地和集体建设用地的基本情况。完成全省海岸线修测，明确了海岸线基本情况。在基础测绘方面，重视卫星导航定位基准站建设，利用遥感影像及时对基础地理信息数据进行更新，使得地理信息数据丰富度和现势性不断提升。

2.2 自然资源保护修复能力大幅提升

严格落实耕地保护责任，连续21年实现耕地占补平衡。完成国家耕地保有量目标和永久基本农田保护目标。完成了生态保护红线评估调整和自然保护地调整优化，划定了生态保护范围。通过推进闽江流域山水林田湖草修复试点、历史遗留废弃矿山生态修复、围填海管控、海洋生态保护修复等项目，促使生态修复能力持续提升。

2.3 自然资源保障能力显著提高

福建省级国土空间规划编制工作取得阶段性成果，开展市县和乡镇国土空间规划编制，积极推进村庄规划编制，国土空间开发呈现新格局。基本建成国土空间基础信息平台和阳光规划系统，初步构建了国土空间规划“一张图”。推进批而未供、闲置土地处置和低效用地再开发，完成了“十三五”单位GDP建设用地使用面积下降率22%的目标。推进矿产集约利用，在全国率先实施基准矿价，重要矿产“三率”水平明显提高。强化规划指标保障，实施建设用地总量和强度“双控”行动，确保资源利用有度有序。强化用地保障，对重大项目用地实现应保尽保。推行旧村复垦和城乡建设用地增减挂钩，促进了城市反哺农村。推进围填海历史遗留问题处置、全省机制砂和海砂矿山选点和勘查、矿业权出让，为经济社会发展提供用海用矿保障。

2.4 自然资源监管能力显著增强

规范经营性房地产用地出让，全面实现土地出让网上公开、网上办理、网上监管，土地市场秩序根本好转。在全国率先实施矿产资源“探、储、采、治、查”一体化监管模式，矿政监管更加深入。开展矿产资源“三清两退一公开”，研究制定矿业权退出机制。全面运用GNSS，推行矿山“双随机”检查。建立土地和矿产资源管理“黑名单”制度。通过卫片执法、综合监管平台、“天上看、地上查、网上管”动态执法，专项监管更加到位，违法势头得到进一步遏制。推进综合治理，严控新增“两违”、化解“两违”积案，“两违”综合治理更加深入。

2.5 自然资源领域改革取得突破

在全国率先开展自然资源产权制度改革，着力打通绿水青山与金山银山转化通道，探索生态产品价值实现机制，生态文明试验区建设取得明显成效。推进矿业权、用地预审审批权下放，“放管服”改革不断深化。实施地灾防治工程，建立征地补偿标准动态调整机制，全面实施征地综合区片地价，在全国率先实现不动产登记“外网申请、内网审理”，民生服务效能显著提高。晋江市农村土地制度改革三项试点形成了可复制可推广的改革经验，农村土地管理制度改革落地见效。

3 存在的问题及面临的形势

“十三五”时期，福建省自然资源管理取得显著成效的同时，也存在保护与发展压力并存的局面，而且中央赋予福建省全方位高质量发展超越的重大历史使命和重大政治责任，国内外发展环境面临深刻复杂变化，党的十九届五中全会在生态文明建设、优化国土空间布局、要素市场化改革等方面对自然资源管理提出新要求。随着“一带一路”倡议的深入实施、两岸关系的和平发展，自贸试验区、21世纪海上丝绸之路核心区建设全面推进，碳达峰、碳中和战略部署实施，在这一背景下，福建省“十四五”自然资源管理拥有前所未有机遇的同时，也面临很多新挑戰。

3.1 统筹山水林田湖草系统治理的任务更加艰巨

在国家层面，生态文明已经被纳入国家总体布局中，生态文明建设正在全面部署[7]，福建省是践行习近平生态文明思想的先行省份，是全国首个生态文明试验区，碳达峰、碳中和战略的提出使其在加快生态文明试验区建设，统筹山水林田湖草系统治理方面的任务更加艰巨、更具挑战性。“十三五”期间，生态文明建设取得显著成效的同时，生态保护与发展的矛盾仍然突出，各类建设对林地、湿地、海域等资源带来的保护压力增大，山体滑坡、泥石流等自然灾害影响较大，给守住自然生态安全边界带来极大的挑战。“十四五”时期，要在更高起点深化国家生态文明试验区建设，深入践行“绿水青山就是金山银山”“山水林田湖草是一个生命共同体”理念，坚持人与自然和谐共生，统筹山水林田湖草一体化保护和修复，提升中国南方重要的生态安全屏障功能。

3.2 自然资源要素保障支撑面临巨大的压力

“十三五”时期，福建省自然资源工作为高质量发展提供了重要支撑和保障作用，自然资源保障水平不断提升，但资源趋紧仍是制约经济社会可持续发展的重要瓶颈。“十四五”时期，福建省将处于全方位推动高质量发展超越迈出重要步伐的关键阶段，积极融入以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，积极探索海峡两岸融合发展新路、打造台胞台企登陆第一家园等，对土地、矿产等自然资源的刚性需求将维持较高水平。而福建省素有“八山一水一分田”之称，人多地少，人均耕地不足0.027 hm2，且耕地后备资源匮乏，耕地占补平衡形势严峻;矿产资源总量小，重要矿种资源短缺;测绘地理信息产品类型、服务保障水平等还不能完全满足实际需求，提升自然资源要素保障能力和支撑能力的压力越来越大。

3.3 自然资源治理能力和治理体系现代化面临更大挑战

从当前情况看，自然资源治理能力和“两统一”要求相比还有一定的差距，治理体系亟待完善，治理水平亟待提高，自然资源全要素管理还面临巨大挑战。“十四五”时期，自然资源领域全面深化改革进入深水区，需要我们在更高水平、更高层次、更高目标上深化“两统一”体制机制改革，全面提升自然资源监管、服务、支撑能力，加快构建自然资源安全保障体系、自然资源资产产权制度体系、国土空间规划和用途管制体系、国土空间生态保护修复体系，与时俱进推进自然资源治理体系和治理能力现代化。

3.4 优化国土空间开发保护格局迎来全新机遇

“十三五”期间，全省各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在规划类型过多、内容重叠冲突的矛盾，客观上造成全省空间布局不尽合理。“十四五”时期，深入实施生态省战略、区域协调发展战略、主体功能区战略等重大战略，推进“一带一路”建设、深化闽台区域合作，将为福建省加快发展提供十分有利的条件。这就要求福建省必须加快推进以人为核心的新型城镇化、编制国土空间规划，加强统筹力度，构建“一带多点、两屏多廊”国土空间开发保护总体格局;通过强化自然资源管控，破解资源禀赋难题，以精准化的自然资源配置，助力形成各具特色、优势互补、山海联动、城乡融合发展新格局。

4 新时期福建省自然资源管理规划建议

“十四五”时期，自然资源管理必须要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真践行习近平生态文明思想和习近平总书记关于自然资源管理的重要论述[8]，深入贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，立足福建实际，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，聚焦“两统一”核心职责，统筹发展和安全，全面提升自然资源监管、服务、支撑能力。

4.1 加强生态保护与修复

以实现碳达峰与碳中和目标为导向，加强生态保护红线管控、自然保护地管控，守住自然生态安全边界。严格保护耕地和永久基本农田，完善耕地保护考核机制，落实耕地占补平衡制度，维护粮食安全。加強全省矿产资源更新调查、公益性基础性地质调查，维护矿产资源安全。摸清海域海岛资源家底，严控新增围填海造地，推进历史遗留围填海问题处置，稳妥处理无居民海岛历史遗留问题，维护海洋资源安全。持续推进地质灾害调查评价、监测预警、综合防治、应急处置，维护地质环境安全。建立健全生态保护修复机制，推广生态保护修复治理模式和技术方法。推进山水林田湖草综合治理，加强流域生态系统保护修复，强化海洋生态保护修复，加快推进全域国土综合整治，加大历史遗留矿山生态修复力度。

4.2 强化自然资源要素保障

加强空间基础信息平台建设，编制高水平国土空间规划，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系，落实国土空间分区分类用途管制制度，为经济社会发展提供要素保障。转变自然资源利用方式，健全节约集约用地制度体系，落实建设用地总量和强度双控制度，积极盘活存量建设用地，完善节地评价考核机制。全面推进矿业转型绿色发展，严格矿产资源规划管理，推动矿产资源全面节约与综合利用。推进海域海岛资源节约集约利用，加强海岸带综合管理，提高生态用海用岛门槛，健全海域海岛资源开发利用监管机制。

4.3 深入推进自然资源资产产权制度改革

加快推进自然资源和不动产统一确权登记，建立全民所有自然资源资产清查统计、价值评估和资产核算制度、所有权委托代理机制、考核评价和责任追究制度。提升自然资源要素市场化水平，完善自然资源分等定级和价格评估体系，逐步扩大有偿使用范围，完善资源资产配置制度。推进生态产业化运营，建立生态产品价值实现机制，探索生态保护补偿机制。构建好自然资源“权、责、利”关系，发挥好“有为政府”和“有效市场”作用，一方面，更加注重资源产地的损失补偿和收益所得;另一方面，在活化资产、促进融通的同时，进一步均衡自然资源资产配置中的公平与效率问题，维护社会公平，保障低收入阶层、弱势部门、欠发达地区的基本资源需求[9]。

4.4 提升自然资源治理能力

维护现代测绘基准体系，更新测绘基准框架，构建地理信息时空数据库，为自然资源监管提供强有力的基础测绘信息服务。开展自然资源调查评价，推进自然资源常态化监测，建立自然资源调查监测评价制度体系，严格国土空间规划实施监管。实际上，建立国土空间规划体系的初衷是立足生态文明体制改革，完善自然资源监管体制，而实施国土空间用途管制是其中的连接点，因此，要强化对国土空间用途管制这一资源载体使用许可进行监管[10]。完善自然资源法规政策体系，规范自然资源权力运行和监督机制，优化监管模式，健全监管机制，推进扫黑除恶、农村乱占耕地建房、土地矿产卫片执法、“两违”综合治理等专项监管。

参考文献

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[2] 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[EB/OL].（2020-11-03）[2021-05-31].http：//www.gov.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm.

[3] 罗小龙，陆建城.“十四五”时期发展新趋势与国土空间规划应对[J].城市规划，2019，43（10）：9-12，28.

[4] 熊睿毅，刘艳芳，银超慧，等.格网尺度下福建省生态服务价值的动态评估[J].地理空间信息，2021，19（4）：78-83，88.

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[7] 靳利飞.关于新形势下我国自然资源资产管理制度建设的思考[J].国土资源情报，2017（2）：12-18.

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[9] 张玮.新职能新要求下安徽省自然资源管理形势分析[J].地产，2019（11）：33-34.

[10] 林坚，吴宇翔，吴佳雨，等.论空间规划体系的构建——兼析空间规划、国土空间用途管制与自然资源监管的关系[J].城市规划，2018，42（5）：9-17.