对代理支库监管问题的思考

张赓　李之吟

代理支库一般设在部分没有中国人民银行分支机构的县（区）域，是基层央行在代理国库业务方面履职的有效补充和重要依托，在预算资金收支等环节发挥着重要作用。代理国库的监管质效直接影响整个国库经理体系的高质量发展。

代理支库监管存在的问题

国库代理业务经过三十多年的实践，取得突飞猛进的发展。以陕西为例，2020年陕西省国库代理分支机构已达32家，代理业务从1985年约10万笔、9亿元，增加到2020年的1198万笔、4790.05亿元。但是该业务的迅速发展以及国库信息化建设的不断推进，对商业银行代理国库业务提出了新的要求。如果不能与时俱进，将使国库“资金安全、系统安全”两个风险底线日益凸显。目前主要体现在以下五个方面。

规章制度不够健全。代理支库业务的商业银行往往对制度建设重视不够，主要表现在没有及时根据国库业务风险控制的需要，制定适应本支库具体情况的内控制度、应急预案和监管办法，易形成业务监督的“死角”。

业务定位不够清晰。一方面，商业银行作为代理支库要履行国库的监督职责，但同时又是税费的缴纳者，需要接受税务部门的管理。而财税部门又是商业银行存款的重要客户资源，商业银行在代理国库过程中往往定位不清，自觉或不自觉地将代理国库与财税之间的关系转化为商业银行与客户之间的关系，尤其当履行代理支库监管职责触动地方政府利益或与财税部门发生冲突时，代理支库有时会在预算资金收纳、库款支拨、退库和业务更正等方面迁就财税部门，使“弹性监管”成为事实。商业银行代理支库角色的多重属性往往会诱导其视代理国库业务为联系财政、税务的桥梁，从而游弋于代理支库、企业和纳税人三种角色之间，不由自主地陷入顾此失彼、定位不清、难以公允的窘境。另一方面，商业银行代理支库的思维理念和主要管理精力往往围绕商业银行的主营业务开展，对国库代理业务的内控重视不够，容易忽视对国库制度、管理要求及操作规范等方面的严格管理，导致代理国库人员对国库制度要求理解掌握不透彻，监督管理执行不严格等问题。

人员配备不够优化。业务趋利性决定了商业银行在人员配备上，更愿意将行内业务素质高的优秀员工配备在能带来收益的重要岗位，而对代理国库业务的人员配备不足、年龄结构不尽合理，人员变动也较为频繁，容易弱化监督和内控效果。

激励机制不够充分。一是代理内生动力不足，代理国库资格较难调整。目前，一部分县级国库代理行处于金融市场不完善、金融机构布局不充分的欠发达地区，可供选择的商业银行相对较少;另一部分位于中心城市的县区国库代理行多由某家大型银行网点统一代理，调整代理资格势必牵涉国库、财政、税务等多个部门，沟通协调成本巨大。加上培训成本、业务连续性、熟悉程度等因素，这些代理行在代理资格上竞争压力较小，做好代理国库工作内生动力不足。二是代理外生动力欠缺。按照规定，地方财政部门应按受理各种原始凭证的笔数支付给代理支库一定的代办业务费用。但代理行代办费用这项“法定应有”的收入一直未得到全面落实，基本为无偿代理，迫使部分代理行以代理国库业务带来的其他“衍生收益”弥补成本，也是代理国库监管乏力的原因之一。

监管模式缺乏创新。现有模式下，央行对代理支库最直接、最主要和最有效的监管手段是国库会计现场检查及非现场事后票据监督，同时结合数据电子化检查手段，以事后监督为主。现行针对商业银行（含代理支库）的年度综合执法检查明确规定要遵循“双随机”“全覆盖”原则，按照“做好检查的年度统筹，避免在相邻年度反复抽取同一检查对象”和“每年2～6家且少于全部监管对象数量的20%”的规定，容易形成无法按需要对代理国库业务进行及时检查监督的情况。

成因分析

重要性认识不够，形成监管“盲区”。一方面，代理行通常有重本行业务、轻代理业务倾向，因而在制度建设、人员配备、业务管理和监督检查等方面存在得过且过的思想，对代理业务的规范性，尤其是对日常国库资金拨付、退库和更正等需要实时柜面监督的业务的重要性认识不到位;另一方面，代理支库作为一级国库，既是经营者，又是监管者;既要完成好日常的商业银行会计核算等银行业务，又要履行好国库对辖区其他商业银行国库经收处的监督管理职责。这种既是运动员，又是裁判员的“双重”身份，决定其在操作者与监管者之间很难做到均衡兼顾，形成事实上的国库监管缺位。

约束力不足，弱化了监管威慑力。一是国库制度建设没有完全跟上业务监管发展需要;二是现阶段国库现场监督和非现场监管，实行“发现问题——督促纠改——跟踪督改”的检查方式，对存在的需要处罚问题没有制定相应的处理办法，弱化了业务监督检查的严肃性、震慑力和约束力，容易形成查出的问题不能得到有效纠正和屡查屡犯的现象。

时效性不强，降低了监管质效。目前国库业务尚未达到对代理业务实施全方位的电子化实时监管，人民银行对代理支库的监管主要是通过看传票、查账簿等传统的手工方式开展监督检查，辅之以非现场的事后票据监督，缺乏大数据高度电子化手段的监督检查能力，只能通过事后监督的方式加强监管，在事前监督和事中监督方面缺乏手段。

能动性不强，制约了高质量发展。一是代理行普遍缺乏代理资格竞争压力，导致其尽职尽责、高质量做好代理国库业务的动力不足。二是部分财政部门无法按时、足額地支付代理费用，久而久之影响代理支库长远谋划、倾心倾力、创造性地做好国库工作的积极性。

代理支库监管工作的优化路径

建立健全规章制度，细化激励约束机制。制度既是业务开展的基础，也是资金安全的保障，更是国库监管的先导。代理国库要及时补充完善适合本辖区具体情况的国库会计核算和监督管理细则规定，制定符合实际的代理国库业务内控管理办法;人民银行要及时建立健全代理支库监督管理办法和可操作的代理支库业务管理罚则，只有做到奖罚分明，监督有力，才能切实从制度上为代理支库持续健康发展保驾护航。

调整国库监管思路，构建电子监管网络。首先，在人民银行现有现场检查模式框架下，国库部门对于发现风险线索的代理支库，要积极与行内法务部门对接，列入行内的专项计划检查。其次，要以各种手段积极落实非现场检查，加强非现场监督和检查力度。各级人民银行国库目前都在使用的“国库监管子系统——事后监督”模块是一个较好的非现场业务监督检查工具，但存在利用率不高的情况。基层国库除了使用该系统监督代理国库的核算业务之外，其他的非现场监管功能模块尚未使用。因此，要大力探索、发掘、创新使用该模块，以求最大限度地发挥系统监督成效。其次，构建开放的电子化实时监督大数据平台。地方国库可以积极参与财政部门正在建设的财政预算收支一体化项目，倡导“财税管库银”，将国库现有的“3T”业务核算和信息平台、财政预算管理信息数据、“金税”和“金关”等系统进行深度整合，同时鼓励基层国库开发适合本地区的辅助实时监管系统，从收支数据获取、信息反馈、风险预警、非现场监督等方面搭建“经纬纵横、不留死角”的电子监管网络。

注重国库人才培养，深化国库队伍建设。一是充实基层国库监管人员，有针对性地组织监管培训，提升应对复杂局面的检查能力，打造一支高素质、高效率的国库专业监管队伍。二是人民银行管辖国库要积极协调商业银行，配足、配强代理国库业务人员，保持代理业务人员的相对稳定。三是人民银行要大力为代理国库人员创造各类业务及监管培训机会，督促、鼓励代理国库业务人员主动加强国库新知识、新业务和新技能学习，及时适应新时期国库发展要求。

加强监管机制创新，提升国库监管效能。一是积极探索建立国库和财政之间的“联席联动监管”新模式。组建联合检查组，借助双方专业人员，对带有苗头性的重大资金风险线索开展专项检查监督;建立定期的多渠道沟通模式，定期评估代理库的代理效果;建立健全区域内代理国库退出机制，实现“能者进、劣者退”的良性循环机制等。二是协调财政部门积极落实代理国库代办业务费用，特别是对于金融不发达地区给予适当的政策倾斜。三是对于有条件收回代理国库的区域中心城市，当地人民银行要主动作为，攻坚克难，积极创造条件将商业银行代理国库收回人民银行经理，进而从源头解决商业银行代理国库监督缺失的局面。

引导激励商业银行，实现主营业务与代理业务双赢。国库业务的核心是为政府管库理财，责任重大。商业银行主营业务和代理国库业务本质上没有冲突，双方的正常业务效益关系应该是互相促进、相辅相成的。因此，要坚决扭转以牺牲国库监管的质效来换取商业银行主营业务开展的错误理念。人民银行要加强对代理支库的风险教育，引导代理支库切实提高对代理国库业务重要性的认识，厘清职责边界，依法合规履行职责，将商业银行主营业务与代理国库业务置于同等重要的位置，实现“两手抓，两手都要硬”。

责任编辑：杨生恒