我国系统重要性银行监管体系进展、问题与展望

孙若鹏

系统重要性银行是金融危机后，国际监管当局为解决部分大型金融机构“大而不能倒”问题制定的监管体系。作为G20主要成员国，我国秉承国际监管导向，并契合国内实际，初步构建了国内系统重要性银行监管体系，这对于完善国内大型商业银行风险管控能力、资本安全边际以及危机应对与处置能力，具有重要意义。

国际系统重要性银行历史沿革及经验

2008年，美国爆发了严重的次贷危机，对全球经济和金融体系造成了巨大冲击。尽管各国监管当局采取了前所未有的救助举措，巴塞尔委员会也同步优化了以《巴塞尔协议Ⅱ》为代表的资本监管体系，但次贷危机中以雷曼兄弟为代表的一些大型金融机构对全球经济的冲击、对政府和社会的绑架以及自我救助与恢复能力的建设并未得到有效解决，金融机构“大而不能倒”的问题依然存在。有鉴于此，金融稳定理事会（FSB）针对金融体系中地位高、分量重、影响大的机构，提出了全球系统重要性银行（G-SIBs）的概念，并经G20审议通过，于2011年颁布了《针对系統重要性金融机构的政策措施》，首次明确了对全球系统重要性金融机构差异化监管计划及首批29家系统重要性银行名单。同时，要求各国参考这一要求，制定本国的系统重要性银行（D-SIBs）评估标准及监管细则。根据要求，G20各主要成员国从2012年开始建设并逐步实施国际系统重要性银行监管体系，并于2019年1月完全生效。同时，包括美国、澳大利亚、加拿大、法国、德国、日本、英国等在内的各主要国家（地区）的国内系统重要性银行监管体系也均已构建，完成了国内与国际监管体系的接轨。其中，美国在其全球系统重要性银行之外没有额外认定本国的系统重要性银行。系统重要性银行的具体监管体系主要分为以下两种。

实施差异化的定量评估指标。在系统重要性银行的评估上，美国借鉴巴塞尔银行监管委员会所提供的计量方法，在规模、关联度、可替代性的基础上，新增杠杆率、流动性风险及期限错配、监管现状指标，通过六个方面构建了美国系统重要性银行评估指标体系，其中杠杆率、流动性风险及期限错配以及监管现状为美国独有。美国作为引发2008年金融危机的源头，在危机中损失惨重，因而在危机之后最先进行了金融监管改革，且监管标准更为严格：一是规定了最低流动性标准，并要求进行内部流动性压力测试以监测系统重要性银行的流动性。二是强化资本监管和杠杆率监管。三是六项指标中采用不同的占比权重。其中，规模指标因素考量最重。

实施平行监管与垂直监管模式。在对系统重要性银行的监管模式上，欧盟从之前的平行监管模式转变为平行监管与垂直监管相结合，不断完善监管模式和范围。在对系统重要性银行进行监管时，不仅要监管系统重要性银行本身的资本缓冲、业务范围、金融产品和评级方法等各项指标，还加强了对与系统重要性银行有关联的其他金融机构的监管，例如包括对冲基金、私募基金等与银行业务有关联的公司，监管范围不断扩大。而中国目前对系统重要性银行的监管仅限于垂直监管，对与银行业务有关联的基金公司、证券公司的监管则尚待完善。

我国系统重要性银行监管体系

监管体系的构建

近年来，我国金融体系不断发展，已经涌现出几家规模庞大的商业银行跻身全球系统重要性金融机构之列。2020年，根据最新G-SIBs名单，中国银行、工商银行、建设银行位列第二组，农业银行位列第一组。随着我国不断加快建设现代化经济体系、深化金融体制改革，预计将有越来越多的金融机构进入这一行列。这迫切需要我国尽快建立健全国内系统重要性金融机构监管制度，补齐监管短板，防范系统性金融风险。同时，随着金融稳定理事会主要成员国国内系统重要性银行监管体系相继完成构建，为进一步提升国际影响力、增加在国际规则中的话语权，我国系统重要性银行监管框架需尽快在与国际接轨中逐步完善落地。

在此背景下，2018年中国共产党中央全面深化改革委员会审议通过了《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》，标志着我国开始建立与国际接轨的系统重要性金融机构监管框架。2020年12月，中国人民银行和银保监会发布《系统重要性银行评估办法》，明确了系统重要性银行评估方法和流程。2021年6月，银保监会发布《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法》，规定了恢复和处置计划的适用范围、主要内容和实施流程等。2021年10月，中国人民银行和银保监会发布《系统重要性银行附加监管规定（试行）》，并发布首批19家国内系统重要性银行名单，标志着国内系统重要性银行的正式落地。同时，叠加现行资本体系，整体完成了国内系统重要性银行监管体系的构建。

主要特点及意义

完善银行监管体系，进一步增强监管合力。前期，银保监会和中国人民银行已分别对系统重要性银行展开差异化监管。其中，原银监会2012年发布的《商业银行资本管理办法（试行）》，提出了国内和全球系统重要性银行附加资本要求;中国人民银行从2016年起开始实施的MPA（宏观审慎评估体系）考核，将银行分为三类：N-SIFIs（全国性系统重要性机构，即工农中建交）、R-SIFIs（区域性系统重要性机构，一般为各省资产规模最大城商行）和CIFIs（普通银行，含全国性股份制银行），三类银行施行差异化考核。尽管如此，政策间仍缺乏有效衔接与统一管理。此次中国人民银行与银保监会共同制定的国内系统重要性银行监管体系，有效实现了对国内系统重要性银行的宏微观审慎管理，大幅增强了监管合力。

有效契合国内实际，弱化对信贷投放的影响。与国际通行的全球系统重要性银行监管体系相比，我国有的放矢地完成了本土化监管体系的构建，在确保经济与金融不受过度冲击的同时，进一步增强了监管的有效性。例如，国际系统重要性银行定量评估指标包括规模、关联度、可替代性、复杂性、跨境活动等五项;而考虑到我国商业银行的全球活跃程度不高，国际业务占比较小，国内系统重要性银行定量评估指标在构建时，采用了规模、关联度、可替代性、复杂性等四项，适当降低了跨境活动占比。再如，全球系统重要性银行附件资本要求为前一至四组的附加资本充足率达标以1%为始，每组递增0.5%，第五组较第四组增加1%;而中国系统重要性银行前一至四组以0.25%为始，每组递增0.25%，第五组较第四组增加0.5%。考虑到当前我国企业融资仍以传统的银行信贷方式为主，宏观调控也更多地依赖于银行的信贷投放能力，附加资本要求适应性调整，在维护国内系统重要性银行有效性的同时，有效降低了其对银行信贷投放能力的冲击，整体更有利于维护国家经济发展与金融安全。

完善风险管理，增强资本安全缓冲机制。资本是维护商业银行正常经营、抵御风险的最后一道防线，与风险管理相辅相成。依赖于资本的过度业务扩张，将不可避免地给商业银行带来很大的风险隐患;同样，商业银行风险管理的弱化，也势必将导致利润被侵蚀、内生资本补充不足。此次，国内系统重要性银行接受更为严格的资本与风险监管，一方面，更多的资本缓冲要求有助于抑制商业银行过去扩张规模的冲动，引导商业银行更合理地调整资产结构，从源头弱化风险偏好;另一方面，国内系统重要性银行对风险管理的更高要求，也有助于增强商业银行整体风险管控流程与机制，引导商业银行形成良性发展机制，增强可持续发展能力。

明确各级主体责任，增强银行自救能力。在国内银行风险事件处置中，大多采用“一事一议”的方式，既缺乏体系性的应对手段，最终又主要依靠政府兜底，过度损害纳税人的利益。国内系统重要性银行以“恢复与处置计划”为核心的风险管理体系，提升了商业银行系统性风险管理能力，进一步明确了高级管理层、董事会、股东职责，确保了商业银行第一道内部风险防线的有效性。在危机爆发时，根据危机程度划分恢复阶段与处置阶段，商业银行按预案采用不同的自救举措，不仅使核心功能得到保护，同时也防止了风险的过度外溢，确保了商业银行第二道内部风险防线的有效性。从长远看，整体上避免了过度依靠政府兜底的传统解决方式，维护了公共利益。

我国银行体系面临的压力

资本达标压力

国内系统重要性银行管理体系实施后，首批19家商业银行杠杆率整体有较高的安全边际，但核心一级资本充足率缓冲区间较小，部分入选银行甚至存在达标压力。以2021年三季报数据为例，通过比较可以发现以下几点内容。

19家国内系统重要性银行相关指标均高于监管达标要求，但由于资本计量方式不同，工农中建交招等银行安全边际普遍高于其他13家商业银行。首批19家国内系统重要性银行核心一级资本充足率安全边际在0.05～4.4之间。工农中建交招等银行核心一级资本充足率安全边际普遍较高（平均在2个百分点以上），其他13家商业银行资本安全边际普遍维持1个百分点上下，达标压力较大。从深层次看，国内资本计量标准不同或是主要原因。根据监管要求，工农中建交招采用高级法计量风险资产，其他13家商业银行均采用标准法计量风险资产，高级法较标准法资本节约在20%左右，将大幅拉高核心一级资本充足率水平。

部分银行核心一级资本面临达标压力，存在一定的缺口。尽管19家商业银行核心一级资本充足率均高于监管要求，但考虑商业银行在日常经营过程中，需要预留一定的安全缓冲边际，以支持业务发展及应对非预期损失风险。我们以核心一级资本充足率与监管红线的缓冲空间不低于1个百分点为标准，在19家商业银行中，有8家核心一级资本充足率安全边际不足1个百分点。且经测算，若要完成补足资本、恢复至1个百分点以上，共须补充核心一级资本970亿元。

面对当前经济形势，商业银行核心一级资本压力或将持续增加。近年来，我国商业银行积极响应党和国家的号召，回归本源，持续加大支持实体经济发展的力度，刚性资本消耗不断增加。在2021年前三季度新增社融中，向实体经济发放的人民币贷款占比达68%。与此同时，我国商业银行面临着息差收窄、不良承压的新挑战，内部“造血”能力下降;多数商业银行市净率（P/B）小于1，无法满足定向增发、老股东配股等融资工具的国资管理要求，外部核心一级资本补充严重受限。受此影响，我国商业银行资本充足水平整体呈下行趋势，2021年9月末国内系统重要性银行核心一级资本充足率比2019年末平均下降了0.17个百分点，商业银行达标压力后续或将持续增加。

风险体系压力

国内系统重要性银行构建的“恢复与处置计划”为核心风险管理体系，对于破除商业银行“大而不倒”的问题具有重要意义，同时也减少了金融机构在危机发生时倒逼政府救助所产生的道德风险。然而，我国现有的法律、法规以及各类条例对商业银行的市场化处置仍未形成完整体系。例如，《金融机构撤销条例》《银行业监督管理法》等规定了监管当局在一定情况下可以对商业银行进行接管，但在《公司法》等相关法律条款中却对此没有正式明确，在一定程度上影响了处置效率，甚至带来行政诉讼风险。如我国目前也没有专门针对商业银行出台破产法，因此在处理类似风险事件时仅能参照《中华人民共和国企业破产法》。又如，尽管《商业银行法》第六十四条为商业银行的接管提供了法律依据，但没有为监管机构提供额外的权力或措施来救助或处置该机构。

政策建议

对商业银行的建议

逐步提升资本充足水平。商业银行要以资本节约、价值回报为导向，改变传统的增量经营模式，加快轻型发展，降低资本消耗，走集约化、轻型化的发展道路。同时，强化市值管理，加快推动外部资本，尤其是核心一级资本的补充，不断提升核心一级资本充足水平，逐步缓解当前资本压力。

不断强化风险管控能力。面对更高的风险管理要求，商业银行应以此为契机强化自身防范系统性风险的能力建设，要进一步强化顶层设计，完善高级管理层及董事会职责;要完善风险管控体系，及时查缺补漏、落实职责;要尽快完善信息系统建设，实现前台、中台、后台的互联互通，消除信息孤岛。同时，商业银行要畅通应急沟通渠道，建立涵盖风控委、资债委等成员的系统性风险应急工作组，确保一旦发生系统性风险，能够实现及时处置，坚决避免流于形式。

对监管当局的建议

推动完善商业银行市场化处置的法律依据。目前各家商业银行已在监管机构指导下基于各种内外部管理要求着手制定自身的恢复和处置计划，这对于商业银行在出现无法挽回的经营困难局面时实现平稳有序退出、降低破产倒闭对金融体系系统性冲击具有重大意义。在此基础上，建议监管机构联合相关部门出台《商业银行破产法》，同时，人民银行、银保监会、司法、工商、行政等部门应强化联动、统筹管理。

进一步增强国内系统重要性银行的引导作用。国内系统重要性银行尽管面临更高的监管要求，但入选国内系统重要性银行，也意味着其处于行业头部位置，经营稳健、结构合理、风险可控、盈利能力强，是国内金融体系的“稳定器”。因此，建议监管机构在提高附加资本要求、强化风险管控的同时，对国内系统重要性银行配套相关优惠政策，包括创新核心一级资本外部补充渠道、给予差异化的发债审批及再贷款再贴现等，进一步增强国内系统重要性银行的吸引力，让更多的商业银行感受到国内系统重要性银行面临的不仅是资本及风险的压力，更是追求长期可持续发展的动力。

增加国内系统重要性银行监管的灵活性与全面性。参考欧美等国监管实践经验，系统重要性银行监管体系设计充分考虑了金融混业经营现状以及交叉系统性风险影响，因此在制度设计上将系统重要性非银金融机构纳入监管体系。建议在国内系统重要性银行监管经验相对成熟之后，择机出台保险业、证券业等领域系统重要性金融机构监管规则，加快推进实施金融控股公司监管，补齐制度短板，实现金融领域大型机构的全面风险管理。同时，在系统重要性银行监管办法的具体实践中，动态优化认定评估标准，相机调整监管附加要求，实现宏观审慎管理和微观审慎监管更好地结合，积极发挥监管机构宏观审慎管理职能。

责任編辑：孙 爽