系统重要性银行风险分类防控与优化路径

宗良　吴丹

系统重要性银行的风险防控定位

重要性银行在系统性风险防范环节中具有重要地位

系统重要性银行具备规模庞大、复杂程度高、关联性强等特点，在金融体系中具备重要影响力，如果出现风险问题，很可能迅速传染，导致整个金融体系正常运行的坍塌，因此需要施加特殊监管要求。全球金融危机的爆发令人们认识到大型银行与其他金融机构之间系统关联的重要性，是特定机构风险演变为整个金融系统风险的重要根源。此后，鉴于重要性银行在系统风险传染中的重要性，巴塞尔银行监管委员会分别通过了《巴塞尔协议Ⅱ》《巴塞尔协议Ⅲ》等，要求全球系统重要性银行（G-SIBs）具备额外的风险防范能力和抵御损失能力。2015年11月，金融稳定委员会（FSB）颁布了针对G-SIBs提出更高监管要求的《总损失吸收能力原则及条款》。

作为系统重要性金融机构的主体，系统重要性银行具有“大而不能倒”的问题，其一旦发生重大风险或倒闭，将对整个金融体系造成巨大影响。如此巨大的负外部性和道德风险性令各国监管层和国际金融组织尤其重视加强对其的研究和监管。显然，重要性银行在系统性风险预防环节中扮演着至关重要的角色。

金融机构的系统性风险测评有很多方法，如VaR在险价值法、期望损失缺口指标、SRISK系统性风险指数等。FSB、BIS、IMF等国际组织在评估系统重要性时会考虑规模、可替代性等直接影响因素以及关联性等间接影响因素，英国金融服务局还会将银行种类纳入考虑。巴塞尔银行监管委员会公布的《全球重要性銀行：评估方法及附加的损失吸收要求》涉及跨经济体活跃性、规模、关联性、所提供金融基础设施的可替代性和复杂性等五个方面。在国际准则之上，中国对D-SIBs也提出了符合国情的系统性风险评估准则，对系统重要性银行的风险等级进行明确划分并进行分类监管。

中国G-SIBs监管政策的逐步推进

中国十分重视金融体系的稳定性，2017年强调“守住不爆发金融系统性风险的底线”，并逐步推进系统重要性银行的监管政策。继2020年12月发布《系统重要性银行评估办法》（以下简称《评估办法》）后，《系统重要性银行附加监管规定》（以下简称《附加监管规定》）于2021年10月出炉，后者主要明确了系统附加监管细则，包括对重要性银行的附加资本、附加杠杆率的监管指标要求，明确恢复与处置计划要求，以及审慎监管要求。

中国首批19家系统重要性银行名单（D-SIBs）包括6家国有银行、9家股份制银行和4家城市商业银行。截至2021年6月末，19家系统重要性银行的总资产规模达210.51万亿元，占银行业总资产的62.65%。中农工建四家大型银行同时位列G-SIBs与D-SIBs名单之列，不仅对中国金融体系的系统性稳定具有重要意义，而且在全球金融市场的系统稳健性上具有举足轻重的地位。依据2020年金融稳定局FSB公布的全球系统重要性银行名单，中行、工行和建行位列G-SIBs名单中的第二组，附加资本要求为1.5%;农行位列第一组，附加资本要求为1%。

鉴于四家大型银行的全球系统重要性地位，中国对G-SIBs的风险防控也做了进一步的监管条例指示。2021年10月29日，被称为中国版TLAC（总损失吸收能力）的《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法》（以下简称《TLAC办法》）颁布。条例针对中国G-SIBs提出，建立在附加资本要求（HLAC）之上，更加重视压力测试在风险管理和日常经营中的应用。这标志着中国对系统重要性银行的监管政策进一步完善，也对商业银行的风险防范能力提出了更高的要求。

系统重要性银行风险分类防控特征与难点

系统重要性评估与风险防控等级划分

D-SIBs的系统重要性评估准则。中国的《评估办法》对D-SIBs的评分标准将资产规模、行业关联度、可替代性与复杂性列为一级指标并赋予等值权重，每项一级指标下列参考数量不同但权重相同的二级指标，二级指标考察包括且不限于表内外资产余额、金融机构间资产负债、托管代销、非保本理财余额等指标情况，高杠杆、高衍生业务的银行评分更高，多元化综合化经营银行也会被纳入更多考虑。参考惠誉评级的评估结果，四家大型银行在规模和关联度指标中得分最高的是工商银行;在可替代性指标中得分最高的是建设银行;中国银行在境外债权债务评分中大幅领先其他银行。在股份制银行中，中信银行的复杂性评分得分最高，招商银行的可替代性分数较为领先。

识别系统重要性银行的风险溢出强度分档监管。入选银行依据测评分值从低到高划分为五档监管。参考《附加监管规定》，除需满足最低资本要求、逆周期资本和储备资本要求之外，还需依次满足0.25%、0.5%、0.75%、1%和1.5%的附加资本要求，以及额外的附加杠杆率要求（附加资本要求的50%），由一级资本满足。在分类上，由于本次入选银行暂无位列第五组要求，因此附加资本要求在0.25%～1%之间;中农工建四家大型银行的系统性强度最大、系统性风险最高，位列第四组，属于I类G-SIBs;其他入选的15家属于II类其他系统重要性银行;另外，中国目前还有16家III类非系统重要性银行，资产规模在9000亿元以上，但最终未纳入本次名单中。

系统重要性银行需同时满足国际国内双重监管标准。从历史经验来看，国际性银行的倒闭与危机事件屡见不鲜，巴塞尔银行监管体系正是在吸取经验中逐渐完善的，奠定了银行业资本监管体系的基石。中国D-SIBs监管条例是全球G-SIBs监管要求的追加，因此入选银行需满足国内国际双重监管标准。如中农工建四大行在本次评估中位列第四组，且同时位列G-SIBs名单，需要同时满足国际监管条例与《附加监管规定》中的1%附加资本要求。

此外，从国际经验来看，系统重要性银行名单是流动变化的。在监管框架约束下，银行会降低风险资产规模，提高业务复杂性的主动意识。例如，德意志银行在2020年位列全球系统重要性银行评估中的第二档，而在2012年巴塞尔银行监管委员会的第一次分组中，其属于追加2.5%附加资本要求的第四档;花旗银行、汇丰控股、摩根大通等银行的评分档位也有所降低，但中国银行、工商银行和建设银行的G-SIBs系统重要性得分有所上升。

“风控”达标情况与潜在问题

附加资本和杠杆率达标情况。《附加监管规定》对附加资本和杠杆率要求将于2021年12月执行，目前19家银行名单均达到核心一级资本充足率要求，因此短期银行补充附加资本的压力并不大，不会对银行经营造成较大冲击。2021年三季度末，位列第四组的中农工建，核心一级资本充足率均达标对应红线2.5个点以上;位列第三组的招商银行、交通银行、兴业银行的核心一级资本充足率达标对应红线1个点以上。2020年中期，位列第二组的民生银行、中信银行核心一级资本充足率较低，分别为8.63%和8.52%，但也高于组内达标要求（8%）;位列第一组且其核心一级资本充足率较低的为平安银行、华夏银行和江苏银行，分别为8.49%、8.62%和8.48%，高于组内达标要求不足1%。从杠杆率来看，入选银行均高于监管要求2个点左右（见表1）。

TLAC达标情况。《TLAC办法》对位列中国G-SIBs的四大国有银行提出总损失吸收能力设定风险加权比率和杠杆比率两个监管指标，要求2025年初分别达标16%和6%，2028年初分别达标18%和6.75%。总的来说，TLAC对防范系统重要性银行风险具有较强作用，但补充TLAC债务工具的过程则既存在机遇也存在挑战。主要是内源资本补充渠道不足，且满足TLAC要求的资本补充工具种类较少。当前市场上对TLAC达标情况的测算结果普遍认为，我国四大G-SIBs银行在满足16%的TLAC风险加权比率上均存在不小的缺口，需要额外逐步填补（见表2）。

需关注D-SIBs的表外业务与中间业务的发展。自2001年《商业银行中间业务暂定规定》颁布后，中国逐渐允许商业银行从事结构化融资、债券权益类理财等部分投行业务，虽然体量并不大，但中国仍属于分业监管模式，资管业务也处于发展需求旺盛阶段。未来面对资本补充压力，D-SIBs银行在表外业务、中间业务领域既存在机遇也有挑战。机遇方面，财富管理、资管理财、委托代理等表外业务具备低资本消耗但能够提升中间收入占比的特征，有利于减轻系统重要性银行的资本依赖。以资产证券化业务为例，ABS业务有利于优化D-SIBs银行的表内外资产负债结构。对于高资本消耗的表内资产业务，也可以通过发行证券化产品的方式，将部分风险占用资产出表，做到真实风险隔离，降低表内业务的资本消耗。挑战方面，商业银行从事投行业务等中间业务，会增加银行间的系统关联性，金融衍生品等高杠杆类产品的占比也会提升。证券化等业务的过度发展也存在危机教训的“前车之鉴”。因此，对于系统重要性银行的表外业务发展，要采取更加客观谨慎的态度，既可以适度鼓励充分发挥中间业务的优势特征，又需要及时关注商业银行从事表外与中间业务的风险特征。

优化路径思考与政策建议

加强风险抵御能力，降低风险传染性。系统重要性银行风险防范的主要目标是加强该类系统重要性金融机构的风险抵御能力，并削弱其风险传染能力。具体来看，在加强风险抵御能力上，主要是增强系统重要性银行的损失吸收能力。例如，D-SIBs银行设定资本附加和资本缓冲，以普通股形式增加留存资本等要求，就有利于增强银行在持续经营条件下和清算条件下吸收损失的能力。在削弱风险传染能力上，主要是降低系统重要性银行的业务复杂性，如简化内部结构、剥离高风险业务等。

强化事前风险预警，提高风险可处置性。从审慎管理的角度来看，系统重要性银行要提前设计好应急机制，并建立以自救机制为基础的重组机制，预先筹划重大风险情形下的应对预案，提高风险的可处置性。例如，中国在2018年发布的《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》中就提出要设立特别处置机制，包括恢复计划和处置计划，保障系统重要性金融机构在发生重大风险时先以自救为主，并及时、安全、有效地处置风险，维持关键业务与服务不中断。此外，强化事前风险预警须将外部政府援助考虑在内。虽然政府注资援助能避免银行破产倒闭，但这种外部干预却容易助推“大而不倒”，增大负外部性与道德风险。

謹防临时风险达标与表层风险转嫁。一是要防止为满足要求而临时增加资本补充的情况出现。鉴于中国仍然以间接融资为主要渠道，增长模式仍以资产投放为主要驱动因素，银行资本充足率变动长期过度依赖分子策略，容易出现“信贷扩张—补充资本—信贷扩张”的粗放型循环。二是资管新规实施后，将有较多表外资产回流表内，回表资产同样需要银行补充资本进行支持，因此长期仍然存在资本补充压力。三是要关注大型系统重要性银行是否存在风险溢出效应——为了达成监管要求，将内部风险转嫁给其他同业金融机构，造成潜在风险水平的上升。对系统重要性银行进行风险分类监管是中国守住不发生系统性风险底线的关键。另外，对系统重要性银行的重点监测不能松懈，同时也应积极排查非系统重要性银行等其他银行的风险积累情况，预防顾此失彼现象。

平衡严格监管且不影响银行经营能力。为了提升系统重要性银行的损失吸收能力，对系统重要性银行的资本管理能力、资本充足率与杠杆率等提出了更高要求，以达到强化事前风险预警的目的，但这也往往意味着给系统重要性银行带来了更大的资金补充压力。对比中国与国际的监管要求，位列第四组的中农工建四大国有银行均已满足附加资本要求，资本规划无须调整，不会对当前的信贷供给能力造成影响。对于入围系统重要性名单的银行来说，如何平衡好经营成本与经营收益是未来的重要课题。系统重要性银行需要同时兼顾服务实体经济发展的任务与维护市场稳定性的责任。虽然追加资本要求会导致银行面临资本补充压力，但从长期来看，加强核心资本的补充有利于银行优化经营模式，拓展轻资本业务或加强外部融资，有利于银行的结构优化与良性发展。因此，本轮监管推进对平衡银行盈利与防控系统风险来说是利大于弊。

及时排查内部风险隐患，同时提升外部冲击抵抗力。随着中国对外开放的不断推进，未来可以同时拓展境内外融资渠道，内源为主，外源补充。大型G-SIBs与D-SIBs对内应及时排查体系内的风险隐患，谨防微小风险可能导致的系统性连锁效果，或风险溢出传染至其他金融机构。对外来说，受疫情等因素影响，自2020年以来，世界多国尤其是发达国家普遍采取宽松货币政策，全球利率水平较低，未来中资G-SIBs补充TLAC可以考察海外低成本地区，发行美元、欧元等外币计价固定利率长久期TLAC工具，有利于有效降低银行融资成本。但跨境监管协调与合作是各国监管机构普遍面临的问题与监管改革的难点。因此，需积极提升G-SIBs的外部风险抵抗能力，及时关注海内外资产的安全性与合规性，建立健全有效的G-SIBs跨境处置机制，做好跨境监管政策的协调一致。