城市社区治理：三大研究范式及其理论拓展

吴佳峻

(南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350)

一、问题的提出

我国基层社会治理体制因应着社会转型压力，发生着从“单位制”到“社区制”的转型。在传统单位制框架下，单位制作为计划经济体制下一种特殊的组织形式，成为个体与公共组织的联结通道(1)张静：《通道变迁：个体与公共组织的关联》，《学海》2015年第1期。。国家通过单位体制实现政治与社会的整合(2)魏娜：《我国城市社区治理模式：发展演变与制度创新》，《中国人民大学学报》2003年第1期。，也对个体进行需求回应，即国家借助“身份”这个实践支点来满足人们的生活需求，从而造就了总体性社会(3)孙立平等：《改革以来中国社会结构等变迁》，《中国社会科学》1994年第2期。。然而，这种基层社会治理体制往往面临的是具有有序身份序列的静态社会(4)王庆明：《身份产权——厂办集体企业产权变革过程的一种解释》，《社会学研究》2019年第5期。。

改革开放以后，市场经济体制的确立、国有企业改革、住房制度改革以及人口流动加快等因素，使得单位制的经济基础及其社会管理体制瓦解。社区作为人们日常生活的空间，社区制逐步成为单位制的一项替代方案，发挥着社会整合的功能。有学者认为，社区制是基层政权重建与基层社会发育的过程(5)李友梅：《社区治理：公民社会的微观基础》，《社会》2007年第2期。；也有学者立足于社区制发展的三个阶段即社区服务、社区建设和社区治理(6)夏建中：《从社区服务到社区建设、再到社区治理——我国社区发展的三个阶段》，《甘肃社会科学》2019年第6期。，指出社区制既具有从属性与工具性，也有其自身的主体性与发展性，从服务于经济发展向服务于“以人民为中心”转变(7)郭圣莉、张良：《改革开放以来中国城市社区制的形成及其推进机制研究》，《理论探讨》2020年第1期。。上述研究指出了社区制作为我国基层社会治理体制的合理性与正当性。在现代化进程中，社区的内涵逐渐从人们的生活和居住空间转变为社会结构的基本单位，并成为国家政权建设的战略性空间(8)林尚立：《社区：中国政治建设的战略性空间》，《毛泽东邓小平理论研究》2002年第2期。以及国家治理的基本单元(9)杨敏：《作为国家治理单元的社区——对城市社区建设运动过程中居民社区参与和社区认知的个案研究》，《社会学研究》2007年第4期。，因而兼具社会性和政治性两大属性。

社区制应当如何建设和巩固，目前并没有确定性的答案。国家通过广泛设立社区治理试验区，探索社区治理模式，旨在发现其内在的确定性架构。在此背景下，社区治理研究成为众多学科进行理论创新、实践探索的核心领域。党的十八大以来，对于城市社区治理的研究成果如雨后春笋般涌现，城市社区治理创新模式日益多元化。所谓城市社区治理创新模式，指的是基于我国的大政方针，在工业化、城市化等浪潮的推动下，探索党组织、政府、社区、居民等多元化主体通过何种互动的方式，共同致力于社区内经济发展、环境改善、民主权利保障、生活质量提高、居民公共精神培育等所搭建的具有可操作性的实践模式。但通过梳理文献发现既有研究存在两大问题：一是过多重视对“模式”的归纳总结与合理化论述，但未能生产出关于“社区治理”的普适性知识，因此，依据这些文章所提炼出来的观点往往具有碎片化、零散性的特点，甚至会给基层社会治理带来困惑，即大量引入的新型治理模式或技术难于兼容基层实际，使得城市社区治理陷入“内卷化”和“麦当劳化”的困境之中；二是城市社区治理模式虽然层出不穷地提出，但其对于现有问题的回应却极其有限，甚至根本触及不到问题的症结。同时，由于过多地借助制度、机制、工具等概念，使得关于社区治理的探索愈发陷入到“技术治理”的窠臼中，脱离人们日常生活的本体。

因此，笔者对城市社区治理进一步的研究兴趣是：既有关于城市社区治理的模式有哪些类型，其内在理论依据是什么，这些治理模式在运作过程中会产生何种优势和局限。本文试图梳理和论述既有关于城市社区治理模式的研究，并在此基础上提出因应时代要求的、以社会为本位、以党建为引领的基层社会治理实践范式，并建构出它的理论命题与时代特质。

二、行政吸纳社会：城市社区项目制治理的模式

(一)市场竞争与社会引入：城市社区项目制治理的理论基础

行政吸纳社会是指政府系统利用自身的公共财政资金，采取项目化方式满足社区居民需要和解决居民问题，并在此过程中吸纳社会组织融入政府主导的社区治理格局。行政吸纳社会治理模式的理论依据是新公共管理理论。新公共管理运动肇始于西方国家为了摆脱“福利危机”而进行的一场政府改革，它强调重新思考政府、市场、社会三者之间的关系，通过引入市场机制鼓励社会力量参与服务竞争，打破政府集服务生产者与服务提供者于一身的传统模式。在新公共管理运动思潮的影响下，20世纪90年代初以来的市场化改革，以及政社分工与合作社会体制改革的推进(10)徐永祥：《政社分工与合作：社区建设体制改革与创新研究》，《东南学术》2006年第6期。，削弱了国家对社会控制的能力，使政府面对“有限能力”与“无限责任”的悖论时(11)杨宏山、李娉：《中国地方治理的理论解释与比较分析》，《治理研究》2018年第3期。，不得不将政府以外的资源纳入进来，而这正好也促进了政府职能与治理格局的转变。基于此，民政部、财政部于2012年出台了《政府向社会力量购买服务的指导意见》，政府购买公共服务由此拉开序幕。在政府购买公共服务的社会力量中，社会组织非常重要且数量庞大。

(二)项目为本与技术导向：城市社区项目制治理的理论意涵

学术界对项目制的研究与讨论已较为普遍，从理论提出到经验研究再到理论反思，逐渐完善。项目制的应用领域广泛，本研究将项目制与政府购买公共服务相结合，认为项目制是政府购买公共服务的主要形式。在实践中，对项目制的关注主要以政府与社会组织的关系为视角，得出两种结论：其一，政府通过项目制对社会组织进行控制，造成了社会组织对政府的过度依赖，形成了政府为主、社会组织有限发育的分类控制模式(12)康晓光、韩恒：《分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究》，《社会学研究》2005年第6期。，或政府通过嵌入式治理方式对社会组织及社区进行全过程的监控(13)尹广文：《项目制运作：社会组织参与城市基层社区治理的路径选择》，《云南行政学院学报》2017年第3期。；其二，在政社分工与合作的前提下，政府与社会组织进行合作，成为伙伴关系，当社会组织承接政府购买的服务进驻到社区时，也就相应地形成了社区项目制的治理模式。

所谓社区项目制治理，是指社区通过政府购买社会组织服务的方式，以项目内容及其开展的活动为载体，“重塑社区中不同主体如社区、社会组织、社区居民之间的关系，创新社区治理工作机制，盘活社区内外资源，培育社区发展能力”的一种治理方式。城市社区项目制治理模式强调的是，在政府主导治理的基础上，通过项目制推动政府与社会组织以横向协作与纵向嵌入的方式共同参与社区治理(14)郑晓茹：《城市社区项目制治理的行动框架、逻辑与范畴研究》，《上海交通大学学报》(哲学社会科学版)2018年第5期。，进而实现多元共治的治理格局。在这种治理模式中，政府为了加快职能转变，向社会组织购买公共服务，做出职能让渡；社会组织通过招投标等方式获取政府项目，以提升社会组织服务的专业化水平、社会化水平以及自身的定位；社区则希望通过政府购买服务的方式引入社会组织，并借助诸多服务项目来满足社区居民的多元化需求、培育社区居民的公共精神、回应社区治理的难题以及激发社区治理的活力等。然而，在具体的实践中，多数城市社区项目制依然在政府行政体制的控制之下，政府通过行政发包的方式，吸纳社会组织通过项目的开展提供服务。这虽然在一定程度上给予了社会组织自主性与独立性，但同时，政府也更加重视对社会组织的有序管控。

(三)机制创新与实践规制：城市社区项目制治理的理论优势与限度

从当前实践来看，社区项目制已成为城市社区治理的重要方式，政府通过此种方式可以有效转变政府职能，并构筑多元化主体共同参与的治理格局。社区项目制治理在某种程度上赋予了社会组织和社区单位一定的自主性，起到了改善服务质量、提升服务效率、激发社区居民参与社区事务积极性等重要作用，也在一定程度上遵循了需求为本的原则，整合了社区内外资源，推动了社区自主发展。但我们也要看到，这种模式从开始就受到项目制与科层制的双重规制。项目制作为科层制的一种补充形式，致使社区行政化、社会组织服务形式化、需求回应无效化等问题出现。因此可以说，城市社区项目制治理模式的理论突破在于，打破了项目制的枷锁，从“项目为本”向“社区为本”转变。这里的“社区为本”是指，超越社区作为方法论的意涵，回归社区的本原意义，迈向“以社区为中心”的研究理路，将社区嵌入社会，而非行政单位的隶属，遵循社区的社会性与公共性等属性特征。项目制应当规避技术理性，彰显价值理性，以项目为载体服务于社区社会资本建设与社区治理机制创新。同时，项目制实行的是事本主义逻辑，即专项资金对应专项目标，致使社区在不同的项目周期内会遇到不同的社会组织，社区与社会组织难以形成长久、持续的合作关系，而这需要建立起社会组织社区服务驻地化机制。

三、社会自主性发育：城市社区治理类社区营造模式

(一)社会生活共同体：城市社区治理类社区营造模式的理论基础

社会自主性发育旨在推进社区成为链接现代性背景下彼此陌生的社区居民的空间载体，强化社区中的社会资本，使得社区居民在参与社区事务过程中强化自治共治能力。从学理意义而言，社区自主性发育模式的理论基础是“共同体”理论。共同体理论来源于滕尼斯，他区分了作为本质意志的共同体与选择意志的利益社会，认为共同体基于情感导向，是由同质人口组成的休戚与共、守望相助、同甘共苦、疾病相抚的社会生活共同体，与利益导向的社会形成了鲜明的反差(15)[德]斐迪南·滕尼斯：《共同体与社会》，张巍卓译，北京：商务印书馆，2019年，第230、256、258页。。在我国具体实践过程中，社会自主性发育逐步寻求到了“社区营造”模式，但它不同于台湾的社区营造模式。台湾的社区营造已形成较为完备的制度安排与实践框架，社区营造与公民参与的机制趋于法制化，确保参与主体的自主权利(16)赵环、叶士华：《社区参与：我国台湾地区社区建设经验分析》，《华东理工大学学报》(社会科学版)2013年第2期。，政府只是起到配合与协同的作用。然而，我国的社区营造是在社会治理创新体制内的一种探索，是在制度逻辑与话语变迁之下的治理实践(17)吴海红、郭圣莉：《从社区建设到社区营造：十八大以来社区治理创新的制度逻辑和话语变迁》，《深圳大学学报》(人文社会科学版)2018年第2期。。换言之，尽管它是自下而上的社会化运作，但依然是在体制之内，即政府以不同的形式“在场”。因此，我国的社区营造是一种“类社区营造”的治理模式，社区并不具有完全的自主性。

(二)社会保护运动：去商品化、主体性培育与关系建构

工业革命之前，按照波兰尼的说法，市场是嵌入在社会之中的，即“社会的市场”，经济活动发生在特定的社会关系之中。工业革命之后，自由市场开始形成并逐渐壮大，市场脱嵌于社会，形成了“市场的社会”(18)[英]卡尔·波兰尼：《巨变：当代政治与经济的起源》，黄树民译，北京：社会科学文献出版社，2017年，第96、110页。。从“社会的市场”向“市场的社会”的转变实际上是将社会、社会关系等具有社会属性的事物置于市场的运作逻辑中，将人与自然商品化。波兰尼认为，市场的扩张将会引发社会的自我保护运动，即其所谓的“双向运动”，强调从人本身的主体性、社会性以及人与自然环境的关联等角度所采取的一系列去商品化运动。20世纪70年代初，西方国家石油危机的产生，导致整个经济形势变得极其恶劣，出现了严重的财政危机，西方国家无力应对，因此，以英美政府为首开始推崇新自由主义并在全球化的浪潮下席卷全球。正是在这一时期，我国实行改革开放，建立市场经济体制，经济获得高速增长的同时，社会问题、环境问题也日益凸显。就此意义看，社区营造可被视为在市场化背景之下对人与人、人与社会、人与环境关系的一种保护性实践(19)陈蓓丽、吴佳峻、徐选国：《社区营造的本土实践范式：何以可能？何以可为？——基于对浙江塘村“柴砖银行”项目的经验研究》，《社会工作与管理》2020年第3期。。

学术界以往对于社区的研究，更多的是将其作为多元化主体参与治理的一种地域空间载体，视其为自然而然的存在形式。然而，从本质上讲，社区的本源在于其社会属性，强调社区内在的意识培育、人文环境、情感交流与文化氛围等，我们应当关注的也是此种意义上的社区生产与再生产过程。由此，社区营造可视为社区生产的行动方案(20)郑中玉：《都市运动与社区营造：社区生产的两种方案及其缺憾》，《社会科学》2019年第5期。。对于如何行动？有学者认为社区营造是自组织行动，区别于他组织，是一群人基于关系和志愿的原则主动地结合在一起(21)李智超、罗家德：《透过社会网观点看本土管理理论》，《管理学报》2011年第2期。，在国家与市场之外寻求社会内部的自我驱动发展(22)尹广文：《社区营造：一个新的社区建设的理论与实践》，《福建论坛》(人文社会科学版)2017年第4期。，成为超越科层、市场之外的第三条道路。而自组织得以行动的动力来源于社区居民对公共议题的共同关切、对行动规则的集体践行以及自组织中的能人领导，这也正是社区社会资本培育与社区关系搭建的过程轨迹。从一定意义上来看，自组织的成立与运行是社区营造的关键所在。因此，社区营造可以总结为在自组织的基础上，引入多元主体，从“人、文、地、景、产”多维度上共同合作治理社区，最终实现社区生活的有序化与社区整体性的发展。然而，在中国“自上而下”的行政体制与社会发育程度不高的现实处境下，社区营造的实践还不能实现完全“自下而上”的行动逻辑，较为理想的状态是政府在前期介入，提供政策、经济上的强大保障，待到社区居民能力逐步培育起来时，政府再逐渐从主导性角色转变为辅助性角色。

研究采用GF-1 WFV遥感影像，基于分区决策树面向对象分类方法，采用多尺度分割方法对预处理后的遥感影像进行分割处理，在得到一个个分割对象的前提下，对这些对象进行特征提取，然后利用决策树算法通过选择的训练样本建立决策树，根据建立的决策树，对图像中已经提取的对象的特征属性进行分类，最后生成分类结果图，得到黑龙江省旱地、水田分布图。

(三)三重力量的交织：城市社区治理类社区营造模式的理论优势与限度

社区营造实际上是把以居民需求为核心的生活逻辑作为行动基准，通过公共空间的再造，实现环境的美化以及关系的建构，因此，社区营造是以持续性的集体行动回应社区公共议题，是通向公共美好生活的路径选择(23)闵学勤：《社区营造：通往公共美好生活的可能及可为》，《江苏行政学院学报》2018年第6期。。这种社区治理模式有利于挖掘社区资源、培育社区文化、改善社区环境、增进居民认同，在一定程度上也有助于社会自主性的培育，能够有效规避行政化的主导与破解市场化的遭遇。但是它也有其自身的缺憾，正如上文所述，我国的社区营造是一种“类社区营造”模式，还不足以称为真正意义上的“社区营造”。换言之，大陆的社区营造多数是由政府主导推动，社会性元素的生长存在于既定范围之中，而社区营造最关键之处在于“社区居民主体的再造”，聚焦社区内生力量的培育，激发居民参与公共事务的热情。同时，社区营造需要多元化的主体或资源介入，但是由谁进行引入与整合？何以将社区内不同的行动主体及其实践最终指向并促进社区福祉的提升，回应社区居民实际需求的解决？另外，面对大量社区居民公共精神的缺乏，社区营造何以可持续的、常态化的推进？资金何以有效运转？如何打造社区的产业化链条？社区营造需要社区能人的引领，但是最终是否会演变为社区精英的“霸权”，普通社区居民的“失语”？这些都是社区营造所面临的局限以及亟待解决的问题。

四、政党组织社会：党建引领下的社区治理模式

不同于政府主导的城市社区项目制治理模式和社会自主的城市社区治理类社区营造模式，党建引领下的社区治理模式强调由政党组织社会的治理逻辑，将执政党的本质意志与人民群众紧密相连，成为跨越国家(政府)、市场、社会的整合性力量。

(一)从政社关系到党社关系：党建引领下社区治理模式的理论基础

长久以来，学界形成了四种社区治理的理论工具，分别为合作治理理论、社会资本理论、空间生产理论以及社区政体理论(24)王木森：《社区治理：理论渊源、发展特征与创新走向——基于社区治理研究文献的分析》，《理论月刊》2017年第9期。。这四种理论均是以“国家—社会”关系视角为线索，长期占据中国学术界社区治理研究的主流，忽略了政党的结构位置，或将政党与国家重合，形成了国家中心主义、社会中心主义等学说。将它们放置到基层社会治理中，就相应形成了两种社区治理视角：一种是将社区作为国家治理的基本单元形成国家主导的社区治理模式，一种是将社区作为社会自治单元形成社会自主的社区治理模式。然而，这两种治理模式都是把社区作为一种权力场，侧重社区的政治属性，却忽视了社区的社会属性。因此，从社区的社会属性关注社区治理应该成为新时代下社区治理的重要转向(25)戚玉、徐选国：《从政社关系到党建引领：理解社区治理的范式转化与经验嬗变——基于对上海沪街的经验研究》，《学习论坛》2020年第2期。。党的十八大以来，习近平总书记多次就加强党的建设、党的领导做出重要论述。有学者认为，政党位置的差异直接影响国家与社会关系的性质，提出“将政党带进来”的理论命题，成为超越国家与社会二元对立分析范式的另一条道路(26)景跃进：《“将政党带进来”：国家与社会关系范畴的反思与重构》，《探索与争鸣》2019年第8期。，在此基础之上，形成了从“政社关系”到“党社关系”研究范式的转变。质言之，即将政党这一元素带入基层社会治理的框架之中，探索政党与社会的联结。

(二)党组织的核心领导：社区治理的结构优化与实践创新

将政党元素置于社区治理的分析框架之中，并非就党建谈党建，而是重塑党在国家整个治理体系当中的结构性位置。党建引领的实质是对社区治理结构的重组，即党组织打通原先治理主体之间的利益区隔，发挥组织动员、资源整合、服务提供等作用，体现出社区党组织进行主体补位和社会建构的两大功能(27)吴晓林：《党如何链接社会：城市社区党建的主体补位与社会建构》，《学术月刊》2020年第5期。，满足社区居民需求的同时使多元化主体共同参与社区治理以达成集体行动。其中，党组织发挥的是核心领导作用。

在顶层设计下，基层政府与社区纷纷探索党建引领下的社区治理新模式，如网格化管理、标准化治理(28)姜胜辉：《标准化治理：城市社区治理新模式》，《中共天津市委党校学报》2019年第5期。、无缝隙治理(29)胡伟、张润峰：《无缝隙治理：我国城市社区治理的一种新模式》，《中共天津市委党校学报》2018年第6期。、清单式治理(30)叶良海、吴湘玲：《清单式治理：城市社区治理新模式》，《学习与实践》2018年第6期。以及基于数据驱动的精细化治理(31)锁利铭、冯小东：《数据驱动的城市精细化治理：特征、要素与系统耦合》，《公共管理学报》2018年第4期。等。在实践中，形成了以党建引领、多元联动与居民为本的广州“赤岗经验”(32)张开云、王雅珠、赵虎：《党建引领、多元联动与居民为本：社区治理创新的基本向度》，《福建论坛》(人文社会科学版)2019年第6期。，以“赋权、下沉、增效”为重点的北京市“街乡吹哨，部门报道”模式(33)张勇杰：《多层次整合：基层社会治理中党组织的行动逻辑探析——以北京市党建引领“街乡吹哨，部门报道”改革为例》，《社会主义研究》2019年第6期。，以“基层党组织当舵手、街道社区抓服务、驻区单位和社会组织聚合力、社区居民齐参与”的天津市“战区制、主官上、权下放”模式(34)师林、孔德永：《制度-效能：基层党建引领社区治理的创新实践——以天津市“战区制、主官上、权下放”模式为例》，《中共天津市委党校学报》2020年第1期。等。其中备受学术界、实务界关注的是深圳市南山区提出的“一核多元”社区治理模式，即以社区党委为核心，以社区居委会、社会工作站、社区服务中心为主体，以业主委员会、物业公司、辖区单位等多元主体为支撑，形成多方参与、良善互动的治理格局。就此意义来说，有领导的合作治理(35)张振洋、王哲：《有领导的合作治理：中国特色的社区合作治理及其转型——以上海市G社区环境综合整治工作为例》，《社会主义研究》2016年第1期。、联动式治理(36)李威利：《联动式治理：关联主义理论视野下的基层自治》，《河南社会科学》2018年第10期。就属于这一治理模式的范畴。由此可见，党建引领下的社区治理模式是以党组织作为社区治理的核心领导，突破原有社区治理的固化结构，进行诸多实践创新，体现出政党组织社会的治理逻辑。

(三)多元整合与理论缺陷：党建引领下社区治理模式的理论优势与限度

针对社区治理的矛盾和问题，学术界与实务界总是寄望于社会治理模式的创新，比如党建引领下的社区治理模式就被寄望于能够起到夯实党的执政基础、联动多元主体、进行资源整合、精准回应社会需求、激发社区自治活力、培育社区居民公共精神等作用。然而，在社区治理的众多模式中，一些治理模式随着实践的深入推进，弊病逐渐显现出来。譬如，网格化管理虽然能够有效应对流动社会下的种种问题，稳定社会秩序，提高基层社会治理的清晰度等，但它使行政化趋势愈益明显，增加了基层管理的成本与复杂性；数据驱动的精细化治理模式虽然能够提升行政效率，完善治理机制，带来生活便利，但容易造成居民对技术的依赖，导致公共生活参与的缺乏，更有甚的是，产生技术对人的异化。其他治理模式如无缝隙治理、标准化治理、清单式治理等，其核心要义其实并无明显的实质性差别。也有学者对“一核多元”的治理模式进行批判，认为“一核多元”是全能型、单中心治理模式的延续，实质上是以行政化与市场化结合的方式应对政府的公共性危机(37)张文龙：《城市社区治理模式选择：谁的治理，何种法制化？——基于深圳南山社区治理创新的考察》，《河北法学》2018年第9期。。需要引起我们注意的是，在党建引领社区治理中，其治理逻辑不应是过多依赖技术路径且类同政府主导的行政化治理，而是遵循执政党以人民为中心的本质，打破条块区隔，进行资源统合的治理。在党建引领基层社会治理过程中，社区公共性的生产与公共精神的培育是居民参与社区治理的内在逻辑，也是党建引领社区治理的核心要义。

从上述意义而言，党建引领的核心内涵是凝聚共识，将分散的利益聚合形成合力，从而激发社会活力，稳定社会秩序，构建美好生活，推动社会治理共同体的创造。然而，当前的实践更多的是将党建引领作为一种方法论路径，抑或从政治角度去阐释党建引领的政治属性与政治合法化，并以此对整个社会进行组织与整合。因此，党建引领依然没有跳脱出行政主导的取向，被视为技术治理的一种工具，体现技术治理的逻辑，为党建引领的本原性意涵掩盖了一层厚重的神秘面纱。故此，对党建引领的阐释要凸显“以人民为中心”的宗旨，进而构建并彰显党建引领基层社会治理的时代命题与实践品质。为了便于把握上述三种理论模式，此处将其进行了比较(如表1所示)。

表1 三大理论模式的比较

五、超越技术治理：党建引领基层社会治理的理论命题与时代特质

由上不难看出，上述三种理论模式均有一定的可取之处，但是每种理论模式在具体的实践过程中亦有不同程度的理论缺陷与实践限度。笔者曾在上文指出，党建引领下的社区治理是对以往“国家—社会”分析范式的一种超越，但是党建引领基层社会治理的具体实践仍然存在许多问题。较为关键的有两点：其一，侧重于党组织的政治统合属性，但现实矛盾是，在社区治理场域中的多元化主体并非都是以政治身份参与的，很多情况下，他们是按照各自的核心利益采取理性行动；其二，过多地将党建引领作为一种方法或工具，体现的是党建引领的技术治理逻辑。上述两种取向均不利于党建引领在基层社会治理中的实施，而且这也并非党建引领的本原意涵。因此在本节中，一方面，笔者尝试梳理出关于党建引领基层社会治理的研究文献，试图呈现出当前党建引领基层社会治理的现实图景；另一方面，是将党建引领置于“党社关系”的论述之中，提出“以社会为本位”的党建引领基层社会治理模式，并概括出该模式的时代命题与核心特质。

(一)从嵌入到整合的方法论迷思：党建引领基层社会治理的技术实践

党的十一届三中全会以来，开启改革开放新时期。有学者鲜明地指出，我国改革过程中发生了治理格局的转变，由总体性社会格局逐渐转变为技术治理的主导范式(38)渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国改革30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期。。近年来，由于不断推进国家治理体系与治理能力现代化，技术治理被广泛使用，成为这一进程的重要组成部分。对于技术治理的研究，学界大体是从两个层面展开：一方面，政府通过信息通讯、大数据、人工智能等新技术手段的利用，将其引入社会治理，推动社会治理的加速转型与成效获取；另一方面，则是政府治理的“技术化转型”，即在科层制体制下，试图通过增量主义改革的方式，创建项目制、行政发包制等行政技术手段，追求治理的程序化、标准化、权威化与规范化。因此，我们讨论的治理议题就转变为政府行为的技术化、技术嵌入与社会生活等(39)彭亚平：《治理和技术如何结合？——技术治理的思想根源与研究进路》，《社会主义研究》2019年第4期。。在此意义上，有学者对技术治理进行批判，认为其是对社会的简化，各级权力主体通过技术治理的手段主动或被动设置自己的规则(40)彭亚平：《技术治理的悖论：一项民意调查的政治过程及其结果》，《社会》2018年第3期。，实质上是通过工具主义的方式应对改革压力，把体制、结构层面的问题变成行政技术的问题，体现出事本主义、工具主义以及风险控制的治理特征(41)黄晓春、嵇欣：《技术治理的极限及其超越》，《社会科学》2016年第11期。。

党的十八大以来，党中央提出要把加强党的执政能力建设、巩固党的执政基础作为贯彻社会治理与基层建设的一条红线，打造党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。因此，在基层社会治理中，如何发挥党组织的核心领导作用成为当今较为紧迫的时代命题。党建引领是一个较为宏大的概念，它是因应基层社会治理碎片化与复杂化的事实而提出的，其目的在于将利益区隔、分化的行政部门与分散的多元主体加以协调化与整体化，以共同实现治理目标，达成治理成效。但是，由于我国科层化的行政体制以及技术治理的主导范式，使得党建引领难免会将科层制的治理逻辑带入基层社会治理的实践当中，改变基层社会治理既定的目标。

通过梳理既有文献发现，对于党建引领的研究，大多是以“结构—功能论”的视角切入，通过“嵌入—整合”的行动路径，剖析党建引领基层社会治理的运作机制与实践路径。一种是借力于政治的政党嵌入，如组织嵌入、政治吸纳、购买服务等方式，把自身的意志嵌入到基层社会治理当中(42)唐文玉：《借力于政治的嵌入式发展——“党社关系”视域中的民办社会组织发展考察》，《华东理工大学学报》(社会科学版)2019年第4期。，从而发挥党组织在组织机制、联动机制、责任机制与激励机制等方面的作用(43)许燕：《嵌入式行动：新时代党建引领基层治理逻辑——以苏州市14个经济发达镇改革为例》，《领导科学》2020年第10期。；另一种是以项目为载体的间接式嵌入，即通过项目制实现党组织对基层社会治理的体制嵌入与生活嵌入(44)杨威威、徐选国：《嵌入生活的项目制：党建引领基层社会治理的制度基础——基于对海市塘村“美丽乡村”建设的个案研究》，《河南社会科学》2020年第4期。。总体来看，党建引领的嵌入式逻辑实际上就是对整合的追求。

整合性治理不同于整体性治理(45)廖靖：《整体性治理视角下城市社区多元共治研究——以广东省S市为例》，《山东行政学院学报》2020年第2期。。整体性治理强调的是跨层级、跨部门的合作，达致部门之间的信息畅通，通力合作，更好地提供公共服务。而整合性治理关注的是政府公共部门与市场、社会等多元主体的跨界合作，将公共资源、市场资源与社会资源进行整合的一种治理方式(46)杨宏山：《整合治理：中国地方治理的一种理论模型》，《新视野》2015年第3期。。这种整合性治理旨在实现两个方面的整合：一方面，是打破公共部门之间的条块壁垒，推进条块整合；另一方面，是实现基层社会治理场域中的多主体之间的组织整合，即双重整合的逻辑(47)杨宏山、李娉：《双重整合：城市基层治理的新样态》，《中国行政管理》2020年第5期。。综上可见，“嵌入—整合”式党建引领的研究进路，既是政党获取其结构性位置并证明自身合法与有效的方式，也是政党将多元化、分散化的主体加以整体化的手段。但这种理路将党建引领作为方法论去运用，易使党建引领基层社会治理陷入方法论上的迷思，体现出一种工具主义导向。从一定程度上看，这样会使党组织在基层社会治理实践中被“弱化”。因此，破除方法论上的迷思，就应该回到“党社关系”的论述中更好地厘清与认识，换句话说，我们需要找到党建引领的本体论依据，并尝试明确党建引领本身所应具有的时代特质。

(二)基于社会本位的党社关系：党建引领基层社会治理的理论靶向

上文中曾指出，一度成为学术研究主流的“国家—社会”分析范式，将国家与社会分别视为“铁板一块”，并将政党视为国家的代理人，即便后来米格代尔提出“社会中的国家”这一概念，但放到我国的实际来看，仍难以起到有力的调和作用。国家与社会的分析范式侧重于宏大叙事，缺乏对社会生活的微观注视。在急剧转型的社会变迁下，国家与社会的分析范式已经越来越难以窥探、解释社会生活的诸多现象。党建引领基层社会治理的研究，集中体现在制度、技术、策略等维度上，依然没有跳脱出国家与社会的分析框架。因此，对于党社关系的再论述，势必要成为超越国家与社会分析范式的现实选择。质言之，党组织在何种意义上领导决定了基层社会治理具有何种实践品质(48)吴新叶：《党建引领社会治理的中国叙事——兼论国家—社会范式的局限及其超越》，《人文杂志》2020年第1期。。

我国自改革开放后，随着市场力量的释放，经济理性的滋长，社会价值观念多层次全方位地发生了变化，相对一致且得到广泛认同的社会价值评价体系遭到冲击，在一定程度上消解了社会共识，践踏了社会规则，致使一些社会问题涌现。因此，在很长一段时间，我们的党与政府通过管控思维、行政手段对社会矛盾加以回应与解决。但随着我国经济体制的转型，非政府组织的全面成长，整个社会形成了组织化社会的社会建构体系和社会组织化的社会建构体系(49)林尚立：《两种社会建构：中国共产党与非政府组织》，《中国非营利评论》2007年第1期。。在组织化社会的社会建构体系中，我们党是核心力量，这就意味着我们党不仅需要协调好与非政府组织的关系，还要发挥好组织社会的作用。将我国的社会治理实践置于政党、政府与社会关系三分法的视角下分析发现，我们的党组织超越于政府之外，具有相对独立性，即在政府系统之外存在着广大的党员与渗透于整个社会的党的基层组织(50)景跃进：《党、国家与社会：三者维度的关系——以基层实践看中国政治的特点》，《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2005年第2期。。那么，如何发挥党组织组织群众、动员群众、联结群众、服务群众的社会功能成为现阶段党社关系的重要面向。党的十八大以来，习近平总书记多次对社会治理创新作出重要论述与批示，引起全国各级政府的高度重视，各地纷纷掀起地方社会治理改革创新的浪潮，社会组织、公益慈善、行业协会等社会主体、社会力量开始涌现，在以民生为主导、以人民为中心的社会治理背景下，中国社会呈现出一定程度的主体性与公共性之特征，这为新时代党社关系的建构提供了内生动力与现实依据(51)刘燕妮：《地方治理中执政党与社会关系的互动与协商》，《甘肃社会科学》2018年第5期。。

党社之间相互交织、相互作用，而且政党本身就是政治行动者与社会行动者的集合体(52)张汉：《“社会中的政党”与“政党中的社会”：政党社会学的历史传统与研究路径》，《经济社会体制比较》2017年第4期。。当前，学术界对党社关系的讨论存在着两种逻辑：一种是政党组织社会，一种是政党引领社会。前者以政党为中心，突出政党的利益，强调的是政党对社会的组织与控制；后者强调的是政党与社会的相互作用，侧重于社会面向。中国共产党从诞生之日开始，就坚持走群众路线，贯彻“从群众中来，到群众中去”的工作方法以及将广大人民根本利益作为一切工作出发点与落脚点的根本原则。可以说，政党来源于社会、植根于社会、来源于人民、扎根于人民。换言之，政党执政的合法性与正当性资源需要依赖一定的社会基础获得，同时，社会的运行与发展也需要政党引领。就此意义而言，政党与社会实际上是一体化的关系(53)田先红：《政党如何引领社会？——后单位时代的基层党组织与社会之间关系分析》，《开放时代》2020年第2期。。因此，党社关系要以社会为本位(54)刘京希：《社会本位：新型党社关系建构的逻辑前提》，《理论探讨》2017年第1期。，深刻意识到执政党是基于社会而形成其政治功能与社会功能。基于此，党建引领下的基层社会治理并不是党对基层社会的单向度管控，而是要赋予社会以主体性与自主性，体现出社会化治理的逻辑，这也就意味着以社会为本位的党社关系是党建引领基层社会治理模式的理论靶向，具体如图1所示。

图1 以“社会为本位”的党社关系分析结构图

(三)理论命题与时代特质：党建引领基层社会治理的价值取向与实践探索

以社会为本位的党社关系并非是对国家的忽略与无视，寓管理于社会创制之中是我国基层社会治理创新的“本土实践逻辑”，国家在基层社会治理转型中具有重要的推动作用(55)吴晓林、谢伊云：《国家主导下的社会创制：城市基层社会治理转型的“凭借机制”——以成都市武侯区社区治理改革为例》，《中国行政管理》2020年第5期。，党组织则是为这一转型提供了方向把控与宏观调度，确保基层社会治理改革与创新紧紧围绕“以人民为中心”展开。基于社会本位的党建引领社会治理模式应该具备以下五个理论命题：一是党建引领政策制度的制定。要不断突破行政体制框架，体现执政党立党为公、执政为民、全心全意为人民服务的初心与底色。二是党建引领纵横结构的重组与优化。打破条块壁垒与利益区隔，寻求基层社会治理场域中多元化主体共同的核心关切点与利益均衡点。三是党建引领社会自主性的培育。通过制度供给、政策支持、资金保障、赋能社会等方式，持续增强社会力量参与社会治理的能力。四是党建引领人民主体性的获得。人民主体性是党建引领基层社会治理的根本立足点与重要价值取向，要始终把人民的安全感、幸福感、获得感放在工作的首位，聚焦生活实践与底层实践，引领人民迈向美好社会生活。五是党建引领执政党队伍的建设。把人民的利益诉求放在首位，践行群众路线，增强执政党与人民群众之间的情感联结，从而不断提升自身的思想自觉与行动自觉。

上述五个理论命题充分体现出社会本位的党建引领基层社会治理范式具有内在生活转向与社会转向的时代特质，其最终指向的是一种实践自觉，即党组织、人民群众以及基层社会中的多元化主体在具体的合作实践中能够达到一种内心的畅通。这种实践自觉并非毫无组织性，而是基于党组织的引领，共同遵循以“人民为中心、以社会为本位”的核心逻辑，从而避免党建引领被视为方法论主义导向下的工具(见图2)。

图2 以社会为本位的党建引领基层社会治理范式的分析框架

上述五个理论命题，在基层社会治理中可体现以下几个方面的行动逻辑：一是新公共管理主义带来的政府部门自身利益最大化的弊端，会使得制定的制度、政策不具有兼容性，反而带有各自的利益边界性。在这一过程中，政党可以对制度政策的制定与执行加以完善与监督，将不同的制度政策结合“生活”导向进行有效整合，把执政党鲜明的意志融入到制度政策制定中，从而使制度体系起到破解行政体制的枷锁与束缚、转变相关部门的工作理念与工作方式等作用。二是当前城市基层社会治理实践呈现出碎片化的特征，党建引领可以使其有效转变为组织化、协调化的治理实践，实现多元化主体纵横结构的包容性耦合式发展(56)李小艺：《“结构—能力”范式：基层党建引领社会治理的包容性耦合框架研究》，《中共天津市委党校学报》2020年第3期。。同时，也可以通过建立民主协商机制、信息传导机制、诉求表达机制等，在尊重法治的基础上承认每一个主体的利益，帮助多元化的利益主体找到共同认可的、可接受的利益均衡点，最终形成以社区为本的行动共识。三是积极引入社会力量参与社区治理，深化政社分工与合作机制，借助第三方社会组织的专业力量，助力社区治理结构转型与社区矛盾化解。依凭工作项目化、项目活动化的党建工作理念，融合居民的日常生活，开展相应的活动，培育社区自治力量，营造社区居民的家园意识，激发社区居民的公共性，促使居民从“理性人”的集体参与转向内在自觉的行动，形成普适性的价值规范，推动社区公共性的再生产以及社会资本的运营与累积。四是社区党组织要对社区的实际情况及居民的真实需求有精准的把握与研判，要用动态的、历史的视角看待社区及社区居民的发展变化。换言之，随着经济社会的发展，社区在不同时期的治理任务与居民需求的变化之间容易出现不对称的衔接与裂痕。因此，社区党组织要时刻以社区居民的需求为本位，注重基层群众日常生活的微观叙事，帮助居民消除抑制利益诉求、权力表达等的障碍，引领社区居民有序参与社区政治生活、参与社区治理，进而不断建构起美好社会生活。这也意味着，美好生活的建构需要有居民的话语与实践。五是基层党员干部或党员志愿者队伍是党建引领成为可能并得以实现的关键要素。一个社区尽管要具备完善的制度体系、完备的治理结构、先进的技术手段，但如果没有一支勇于担当、善于作为且政治本领过硬的党员队伍，也很难把制度优势转换为治理效能。因此，要加强对党员的党性教育，注重基层党员干部的选拔、培育与使用，发挥我党自我革命的精神。具体到党建工作中，就是要充分发挥党员同志的政治身份与居民身份，实现社区治理场域内的群众动员，加强其自身与居民的血肉联系，增进居民的情感性认同(57)王浦劬、汤彬：《基层党组织治理权威塑造机制研究——基于T市B社区党组织治理经验的分析》，《管理世界》2020年第6期。，从而夯实党的执政基础。

六、结语

当前党建引领的总命题尚未得到充分诠释，本文尝试对党建引领的理论命题与时代特质进行概括与提炼，一方面，是为了对既有关于党建引领基层社会治理研究的“纠偏”，另一方面，是试图建构基于社会本位的党建引领基层社会治理范式，进一步丰富党建引领的时代内涵与其自身所应具备的理论品质和实践品格。中国社区治理的发展道路是在“巨型社会主义国家”中进行的伟大实践(58)郑杭生、黄家亮：《当前我国社会管理和社区治理的新趋势》，《甘肃社会科学》2012年第6期。，城市社区治理对于国家治理的重要性不言而喻。通过文献梳理，总结出城市社区治理的三大研究传统，即城市社区项目制治理模式、城市社区治理的类社区营造模式以及党建引领下的社区治理模式，尽可能地将当前城市社区治理模式进行涵盖，尝试描绘出一条较为清晰的城市社区治理之路。这或许在一定程度上还不够全面，也不够深刻，但其思路可以为今后的学者提供借鉴或者批判。

以社会为本位的党建引领基层社会治理范式，是将其放置在党社关系下进行阐释与讨论的，认为执政党的优势来源于社会、植根于社会、立足于社会。因此，党建引领基层社会治理，可以被视作治理场域中的多元化主体，基于社区治理、社区发展、社区居民美好生活需要等共同目标与共识所建立起来的共建共治共享的社会治理格局与社会治理共同体(59)徐选国、黄景莲：《从政社关系到党社关系：社会工作介入社区治理的情景变迁与理论转向》，《社会科学》2020年第3期。。从实务层面看，党建引领社区治理的具体运行中具有较强的技术治理逻辑，这会使社区治理陷入困境，并最终演变为“社区越行政化，居民越远离社区”的现实。质言之，党建引领社区治理需要从工具理性向价值理性深刻转变，将党的本质意志、价值理念、话语叙事、行动逻辑与群众需求紧密结合起来。中国的社会治理应该转向“向下治理”，即由“国家视域”转向“社会属性”、由“社会治理”转向“社区实践”、由“稳定偏好”转向“互动偏好”(60)朱焱龙、王处辉：《“向下治理”：中国社会治理研究的情境转向》，《南开学报》(哲学社会科学版)2021年第2期。。未来的研究需多方面拓展，一方面，要继续深化以社会为本位的党建引领基层社会治理的理论范式，建构更为完善的一般性理论解释框架；另一方面，要结合社区治理的具体实践以及经验研究，不断延展党建引领基层社会治理范式的实践框架，为更多市(区)一级乃至全国的基层社会治理创新提供经验借鉴。