探析丽江市天保工程森林管护策略

谭继红

（云南省丽江市林业和草原局，云南 丽江 674100）

1.丽江市天保工程森林管护概况

丽江市位于云南省西北部,地处青藏高原东南缘,横断山脉东部,地势西北高,东南低,属“三江并流”世界自然遗产核心腹地。金沙江流经615km，98.2%的国土面积属金沙江流域面积，生态区位重要,气候温和,雨量充沛,森林资源丰富,是全球景观类型、生态系统类型和生物物种最丰富、特有物种最集中、生物多样性最富集的地区之一；同时，也是长江上游重要的生态安全屏障和生物多样性宝库，是滇西北生态文明建设的重要窗口，是云南省重点林区之一，是全国实施天保工程的重点地区。

1998年10 月，党中央、国务院决定实施天然林资源保护工程，丽江一区四县全部纳入工程实施范围。全市11个森工企业实施天保工程，完全依靠国家安排的森林管护经费维持运转，职工转岗从事森林管护，解决就业问题。丽江市森林管护项目于1999年试点实施，省下达计划任务1296.45万亩，实际实施管护1617.71万亩，完成计划的124.8%，超计划管护321.26万亩；2000年~2010年省下达森林管护计划任务均为1835.9万亩，实际实施管护2249.6万亩，完成计划任务的125.1%，超计划管护413.7万亩；2010年~2020年天保工程二期全市森林管护计划为1428.83万亩，实际管护2422.82万亩，除对国有林和集体公益林实行重点管护外，还对993.76万亩集体商品林实行了一般管护，实现了森林管护全覆盖无死角。从事森林管护的国有森工企业职工1998年有8386人（在职职工5756人、离退休职工2630人），2010年末有职工4872人（在职职工2121人，离退休职工2751人），至2020年末仍有3854人（在职职工1524人、离退休职工2330人），在职职工净减少4232人。天保工程的实施，有效保护了森林资源，加快了森林植被恢复步伐，妥善解决了国有职工的就业问题，生态环境明显改善，生态经济社会效益显著，取得了资源增长、林农增收、民生改善、社会稳定的良好效果。

表1 丽江市天保工程森林管护统计一览表（单位：万亩）

2.工程成效显著，实现了经济、社会、生态效益同步发展

我市实施天保工程以来，全面停止了天然林的商品性采伐，对全市森林资源实施了有效管护，使森林资源得到有效保护。全市生态环境明显改善，取得了巨大的生态、经济、社会效益，有效地保障了全市经济社会的健康持续发展。

2.1有效保护了森林资源，加快了森林植被恢复的步伐，生态环境改善，生态效益显著

一是林业用地面积从工程实施前的2249.6万亩,增加到2020年的2531万亩,增加281.4万亩，增加率为12.51%；森林面积从1997年的1243万亩，增加到2020年的2225万亩，增加982万亩，增加率为79.0%；森林覆盖率从40.3%增加到72.14%，增长了31.84个百分点；活立木蓄积量从10440万立方米增加到12559万立方米，净增2119万立方米，年均增长96万m3。增长率为20.3%，年均增长率为0.92%；实现了森林面积和森林蓄积双增长。林分结构改善、林分质量提高、生物多样性逐步优化，林地郁闭度提高，林相逐步良好。二是森林涵养水源，保持水土等生态功能增强，全市自然灾害、水土流失显著减少。三是生物多样性保护取得新成果。高原湖泊泸沽湖实施天保工程后森林资源得到有效保护，森林覆盖率提高，景区水土流失得到有效遏制，水体水质更加优良，泸沽湖水质保持一类，湖水透明度从1998年的11米增加到2017年的12.1米，这样高的透明度省内仅有，全国罕见。候鸟从1997年的1万多只增加到2020年的3万多只；拉市海湿地保护区的鸟类由1997年的57个种类2.5万多只增加到94个种类12万多只，增长3.8倍；滇金丝猴的数量由1997年的160多只增加到2020年的350多只。工程实施至今，丽江的山更青、水更绿、天更蓝。四是山体滑坡、泥石流等自然灾害频发的趋势得到有效遏制，有效保障了全市经济社会的可持续发展。

2.2大力促进了地方经济的发展，经济效益显著

丽江市通过天然林资源保护工程的实施，林地、有林地面积、蓄积量、森林质量、森林覆盖率逐年增加，森林资源自然资本逐年增值。

首先，根据生态效益量化按森林生态替代值估算，通过实施天然林资源保护工程，其每年生态效益替代值增加达97411.6万元。其次，在天保工程实施期间，全市森林蓄积量增加了2119万m3，按500元/m3计，其森林的储备价值达1059500万元。由此可见：全市在天保工程实施20年来，实现了森林资源自然资本的增值。

2.3有效提高了林区人民的生态保护意识，林区社会稳定，社会效益显著

一是通过广泛宣传天然林保护工程相关政策，林区群众生态保护意识明显加强，毁林开荒乱砍滥伐等破坏森林资源的案件明显减少。广大林农从过去单纯依靠木材采伐转向发展特色经济林、林下资源开发等，促进了林业产业的发展。二是森工企业从工程实施前的“两危”中解脱出来，从砍树人变成了植树人、护林人，实现了从以木材生产为主到以生态建设为主的历史性转变，森工企业职工依靠天保工程经费补助，能按时发放工资，社会保障体系健全。三是通过工程实施促进了人与自然和谐发展，森林资源恢复发展，农村经济结构得到调整，促进了林区社会的和谐稳定。

3.森林管护存在的困难和问题

3.1实施天保工程的国有森工企业多、职工人数多、国有林面积少，且分布与森林管护经费分配不均衡，造成森工企业职工待遇低。

丽江是全省的重点林区，也是金沙江流域的重要区域。由于历史的原因，天保工程实施后，原省级管理的5户重点森工企业，实行属地管理移交所在县管理，森工企业经改革重组后，仍有11户森工企业实施天保工程，至今仍有国有在职职工1524人，是全省森工企业最多、人员最多的市。2015年以来，国家逐年按国有林面积提高了管护经费标准，增加的经费按“四到县”计算分配到县,省级未进行统筹。永胜、华坪、宁蒗三县的森工企业由于国有林面积少、森工企业多、人员多等特定的历史原因，管护经费增加少，职工人数多待遇较差，形成了一个特殊的问题。加上地方财政困难，工程实施以来无力投入相应资金，森工企业的运转和职工的工资，完全依赖国家天保工程经费，如何管好林、养好人、保稳定是工程实施面临的最大难题。就丽江市天然林保护工程的森林管护工作实际开展情况来说，长期以来都面临着资金不足的问题，影响了管护工作的有效开展。导致森林管护人员实际工资与福利待遇较低。正是受到资金短缺的影响，导致森林管护工作质量无法得到积极有效提高。

3.2森林管护难度大，管护力度难以达到要求

丽江市森林管护面积较大且林地分散，人为活动频繁，管护难度较大。由于管护收入低，当地青壮年不愿当护林员，多数为50岁以上的中老年人。随着地方发展林产业，扶持林区百姓脱贫致富，大力推广种植芒果、核桃、花椒等经济林木，老百姓得到了实惠，林农侵占国有林及天然林林地现象时有发生，致使天然林保护工作的开展与周边林农产生矛盾，林政管理难度增加，管护力度难以达到要求。

3.3农村生活用能与森林管护矛盾突出

在天保工程实施过程中，山区能源替代问题仍然没有得到很好地解决。在管护林区周边由于受基础设施、生产设备落后等制约，山区用煤成本较高，大部分农户都难以承受其价格，薪材消耗破坏了森林资源，造成了森林管护与生活用能的冲突。

3.4森工企业 职工年龄结构老化，仍然是社会的弱势困难群体，信访维稳问题日趋突出

天保工程实施前，森工企业处于资源危机、经济危困、企业停产、职工放假的状况，职工待遇低，思想不稳定，成为社会的困难群体。工程实施20年，职工转岗从事森林管护和公益林项目建设等工作，国家足额核定了社会保险，能按月领取工资，在一定时期起到了稳定人心的作用。但随着国家机关、事业单位工资上调和社会物价上涨，职工收入差距越拉越大，与同样从事森林资源保护的基层林业事业单位相比，同工不同酬的现象十分突出，大部分国有职工生活极为困难，仍然是社会的弱势困难群体。由于职工待遇长期处于低收入、低增长，大部分职工正处于扶老携幼、子女教育、购房等家庭经济负担最重的阶段，职工生活极为困难，要求增加工资、提高待遇的愿望非常强烈，信访上访情况不断增多，维稳问题日趋突出。

3.5基础配套设施不完善，建设滞后

基础配套设施不完善，建设滞后，影响丽江市林业的健康、快速发展。一方面是由于地理位置所决定的，在全市的大部分偏远林区，经济欠发达。另外一方面，是由于历史的原因，使林区的基础设施建设没有纳入到政府的项目建设计划中，也没有纳入到新农村建设的规划当中。

全市的基层林场、管护站（卡）点多面广，且大多房屋是20世纪六七十年代和2000年实施一期天保工程时修建，因缺乏必要的维修资金，各站点的房屋、道路、用电线路等基础设施严重老化破旧，林区职工基本生存条件差，林区交通、通讯、用电、用水困难，生活工作条件滞后，特别到了雨季，林区安全隐患十分突出。基础设施设备落后，通讯设施覆盖面不完全，巡山护林主要依靠“两只眼”“两条腿”；科技手段极其落后，缺少森林管护、森林防火、有害生物防治方面的现代化设施及装备；办公车辆老化，超长期服役，安全系数极低，维修使用成本高，无法适应现代化森林管护和监测工作的需要，基础设施建设滞后。

3.6项目实施后对效益的监测力度不够，数据档案不够完善

虽然在20多年天保工程实施过程中，各项政策得到充分落实，任务也完成得较好，但是对完成后的效益监测不到位，各项效益监测的体系不完善，数据无法实时反映，数据档案不完善，造成部分成效测算困难。

4.提升森林管护的对策建议

当前，我国天然林保护进入全面保护的新时代，“绿水青山就是金山银山”的理念深入人心。《天然林保护修复制度方案》提出了“坚持生态为民，保障民生。积极推进国有林区转型发展，保障护林员待遇，保障林权权利人和经营主体的合法权益，确保广大林区职工和林农与全国人民同步进入全面小康社会。”各森工企业过去为国家经济建设作出了重大贡献，现在又为国家生态建设付出牺牲，切实关注国有林业企业，从政策和资金上对森工企业进行倾斜、帮扶，解决好企业及职工的生产、生活等问题，才能实现职工同步进入全面小康，才能充分发挥企业职工的积极性和创造性，从而推进生态文明建设更上新台阶。

4.1增加天然林保护森林管护工作经费投入

为了解决森林管理和保护资金不足的问题，有关部门应考虑森林经营保护资金的实际需求，调整相关政策，加大资金投入，为森林管理和保护提供充足的资金。建议增加天保工程国有林管护经费，从现在的每亩10元增加到20元，同时考虑到丽江市国有林少而森工企业个数多职工多的实际，对增加的国有林管护经费进行省级统筹，按森工企业在职职工核定国有林管护经费。同时，适当在对天然林管护难度较大的区域建议政府部门在政策上给予倾斜，适当增加管护经费补助，充分调动管护人员的管护积极性、主动性，增强天然林资源的管护力度。在管护资金的来源上，应遵循多渠道筹集的原则，国家投入十分必要。还可以从森林产出收入中拨出一定的资金，用于维持日常管理和保护费用。此外，还可以向社会各大企业进行资金筹集，并对投资企业给予相应的优惠政策，确保天然林工程森林保护工作的顺利进行。

4.2加强对天然林的宣传力度和管护力度

在天然林的管护方面林草部门应充分发挥主动性，通过各种媒介广泛深入宣传天然林保护修复的意义、目标、内容和措施，通过电视、广播、微信、抖音、横幅张贴或印刷广告标语、散发传单以及走访农户等多种宣传手段，不断向公众宣传森林管护工作的必要性，大力宣传选择节能环保新型燃料使用的便利性，尽可能减少木材的使用，增强社会居民森林管护意识，增强其社会责任感，提高人们的森林保护意识。充分调动管护人员的管护积极性、主动性，完善森林保护工作的合同和工作记录，有效提高合同制定的公平、公正、合理性，保证工作记录的准确性和完整性，组织管护人员参加技能考核，定期加强检查，不断提高自身素质，加强对巡山记录、管护人员、合同是否规范的监督检查，不定期抽查巡山记录，监督管护人员的工作，制定综合评分标准，有效实施森林管护工作开展的奖惩措施，增强天然林资源的管护力度。

4.3注重扶持替代产业，加快农村能源建设

天保工程实施期间，尽管已经开始大力地发展相关的非木质替代产业，但由于本地区具体情况的差异，彻底地实现林区由木质产业到其替代产业的转变，还需要继续作为天保工程的政策目标和任务。建议根据当地的实际情况，因地制宜，积极发展林下种植业、药材业、森林旅游业等项目。另外，全市林区经济较落后，当地很多农户的生活能源还主要依靠大山，爱林护林的积极性还不高，生态意识较薄弱，薪材消耗还是当地的主要生活能源。针对这一现实，应加快农村生活能源建设投资力度，对适宜建沼气池或水电站的乡村，加大投资力度，实现以煤、以电、以沼气代替柴。从根本上解决当地群众的生活问题，促使森林管护和生活能源的矛盾尽快解决。

4.4管护经费实行全省统筹平衡，提高森林管护和公益林管护补助标准，同时对集体商品林给予森林管护经费补助，提高森工企业职工待遇

丽江地处金沙江流域重要生态屏障区，林农目前虽然都已经脱贫，但全市森工企业的运转和职工的工资，完全依赖国家安排的森林管护经费，地方财政困难投入乏力。丽江是全省森工企业最多、人员最多的州市，管护的国有林面积相对较少，而国家按国有林面积安排经费，造成丽江森工企业多、人员多、经费少，形成了一个特殊的个性问题，使部分森工企业职工待遇过低。各个县的国有林面积、森工企业个数、在职职工人数分布不均匀，导致同市、同县的森工企业职工同工不同酬，工资待遇差距较大。

建议国家林草局、省林草局在不断增加管护经费的同时，出台森林管护经费平衡的相关方案政策，适当提高国有林和公益林管护补助标准，同时对集体商品林的管护补助经费给予补助，也考虑森工企业在职职工人数，由省、市、县都对国有林管护费进行统筹平衡，使全省森工职工待遇基本接近，以稳定职工队伍。

4.5加大基础设施投入，提升高科技监测水平

鉴于丽江林区基础设施落后管护经费不足的实际，建议国家和省在天然林资源保护工程中单列基础设施建设投资项目，逐年给予解决管护站点、林区公路的建设经费，改善林区职工工作生活条件。森林防火也是保护生态资源的一个重要内容，所以也要相应地定期将防火工具检查更新，使消防工具更具现代化，建立火险测报、阻隔防护、防火办公自动化的信息网络，配备专业的防火队伍，加大森林防火通道、消防等基础设施。同时，在主要入山路口、重点林区、珍稀濒危动植物区、自然保护区、重要湿地等地安装摄像头，适当配备无人机、数字采集仪等先进设备，利用高科技手段适时监测森林草原资源，提高及时发现及时处置能力，威慑并有效打击破坏森林草原资源的违法犯罪分子，确保森林草原资源更加安全，促进天保工程政策的良好运行。

4.6创建天保测评机制与完善数据档案建立

天保工程各项政策目标的实现程度，以及相关管理人员在工程实施过程中的执行效率，都必须通过科学的测评体系来确保工程的顺利实施。但由于天保工程在每个新的实施阶段都只是制定了实施方案，而并没有将测评的内容考虑在内，所以大部分情况下只能给出更为定性的评估，从而缺乏科学的理论和数据作支撑。建议创建天保工程测评机制，对天保工程实施前、实施过程中、实施后分阶段、分目标地进行监测和相应的评估。根据各个地区自然状况和森林资源的不同，采用长期监测与短期监测相结合的办法，具体分析森林的系统结构和功能，以及动态恢复过程，从而提供有效的解决方案和建议，并根据监测的数据进行相应的评估，从而完善天保工程测评机制和数据档案的管理，使我市的天然林资源保护工程能够更加高效顺利地开展，实现其“天保”目标。

5.结语

总而言之，天然林保护工程实施20多年来，森林资源保护不断加强，森林植被得到较快恢复，森林面积、森林蓄积得到双增长，森林资源从工程实施前的过度消耗转变为现在的恢复性增长，质量得到较大的提升。天保工程建设“资源增长、质量提升、生态良好、民生改善、林区和谐”的目标正在实现。在天然林资源保护工作中，需要不断地发现问题、解决问题，以保证天然林保护修复工作开展的有效性，筑牢生态安全屏障，守护好绿水青山。