CITES附录中哺乳动物注释的使用分析

李 超 季 伟 金 煜

(东北林业大学，哈尔滨，150040)

《濒危野生动植物种国际贸易公约》(CITES)是为了控制与保护野生动植物种免受国际间野生动植物及其产品(包括衍生物)贸易威胁而致濒危或灭绝而成立的国际性组织，是一个“独立存在的政府间实体”[1]，是全球最重要的多边环境公约，目前有183个缔约国(含欧盟)[2]。根据物种遭受国际贸易威胁的程度，CITES将它们分别列入3个附录。附录Ⅰ为可能因为国际贸易而有灭绝风险的物种，不得开展以商业为主要目的的贸易；附录Ⅱ包括两类物种，一是如不加以管制可能面临灭绝风险的物种，二是为使管控得以实现而需要列入的相似物种，可以在无损于该物种生存的情况下开展商业贸易；附录Ⅲ则为分布国希望国际社会协调支持进行管控的物种[3]。附录Ⅰ和附录Ⅱ物种的修订需要得到缔约方大会批准，附录Ⅲ物种由分布国自行提出。缔约方可以在附录修订90 d内即该修订正式生效前对修订提出特殊保留，一旦提出保留，该缔约方在开展相关贸易时将被视为非缔约方。

CITES不是简单的国际贸易控制规定，而是一个复杂多元、不断演化的综合系统[4]，不但公约的附录、决议、决定在修订，附录中的注释也在不断修订。随着CITES事务的快速发展，管控的对象不断增多，在公约附录中出现了越来越多的复杂注释，这些注释可以是参考性的，但更多的是“用来定义某一物种被列入附录的范围”，成为其“列入附录不可分割的组成部分”[5]。注释是对附录执行的解释和细化，可有效加强野生动植物种国际贸易的管控，但在一定程度上也使履约更为艰难和复杂。

正确解读CITES文本、决议和决定，科学合理地使用公约附录，既是履约工作的重要内容，也是实现物种保护和可持续发展战略的需要，为此，了解、掌握并能正确使用附录中的注释是非常有帮助的。哺乳动物乃至其他部分的注释所起的实际作用基于动物是以种群而非物种方式存续于自然界的现实，突破了CITES正文中对于附录Ⅰ和附录Ⅱ贸易管理规定的机械限制，以实现适应性管理。在具体执行过程中，常与“保留”(reservation)、“人工繁育机构注册”(registration of CBO)、“附录分列”(split-listing)等联合使用，达成事实上的附录Ⅰ物种视同附录Ⅱ管制；也与“谨慎原则”(precautionary principle)、“零配额”(zero quota)、“自愿禁限期”(voluntary ban)、“决议”(resolution)等联合，达成附录Ⅱ物种视同附录Ⅰ管理。由此形成的复杂管控模式，需要深入研究和应对。

1 附录注释类型及适用范围

CITES文本正文并未直接提及“注释”，附录中的注释(annotations)的合法性来源于公约正文对于“标本”(specimen)的定义，并随着决议而被各缔约方接受。注释一定程度上打破了CITES各附录级别之间的隔绝，每一次公约附录的调整都伴随着注释的增加和细化，标志着公约的管控向精细化方向的推进。至2000年的第十一届缔约国大会，与会各方认识到“附录中的注释得到越来越多的使用”，考虑到种种与之相关的因素，专门就“附录Ⅰ和附录Ⅱ中注释的使用”形成CITES Conf.11.21号决议[6]，以后的历次缔约国大会对之不断进行修订沿用至今。经2019年第十八届缔约国大会确认的Conf.11.21(Rev.CoP18)号决议明确注释分为两类[5]。

1.1 参考性注释(reference annotations)，明确其“仅作参考信息使用”，用于：

①表示所注分类单元一个或多个地理隔离种群、亚种或种被列入其他附录的注释；

②情况的注释，例如“possibly extinct”(可能灭绝)；

③有关命名的注释。

1.2 实质性注释(substantive annotations)，明确其“具有实质性含义”，并“属于将某物种列入附录的不可分割的组成部分”，用于：

①特别规定列入或排除指定地理隔离种群、亚种、种、若干组物种或更高分类单元的注释，其中可能包括出口限额；

②特别规定标本类型或出口限额的注释。

在2019年最新修订的公约附录中，仅哺乳动物部分就有注释99处[7]，其中涉及附录Ⅰ物种的有22处，涉及附录Ⅱ物种的21处，涉及附录Ⅲ物种的56处，占全部357个条目的27.73%。这些注释除少数为纯粹的参考性注释外，均为具有实质意义的实质性注释。

2 注释的方式

参考性注释一般都比较简洁，通常出现于物种名称之后，标注于括号内，用于表示该物种被列入其他附录的部分。例：附录Ⅰ物种非洲象(Loxodontaafricana)，学名后括号内“除由注释2管制的被列入附录Ⅱ的博茨瓦纳、纳米比亚、南非和津巴布韦种群”即属此列，表示上述4国的非洲象种群未列入附录Ⅰ。

实质性注释在使用时相对复杂，事实上已发展为两个体系，即纯表内注释和表内表外结合注释。所谓纯表内注释方法与参考性注释一样，直接出现于附录表格框内，紧附于对应的物种名称之后，用以明确该物种被列入附录的相应范围。例：附录Ⅱ物种非洲象，学名后括号内注明“仅包括博茨瓦纳、纳米比亚、南非和津巴布韦种群”，清楚地表达了该物种被列入附录Ⅱ的范围。而表内表外结合注释则在除用于明确该物种列入范围的表内注释之外，附录表格框外还有关于特定标本类型、针对该物种相关标本贸易的进一步限制条件等，该注释以脚注的形式出现。脚注(footnotes)中含有大量的信息，“表明了动物的哪些部分或衍生物被指定为根据《公约》第一条第(b)款第(ii)项或第(iii)项的规定受《公约》条款管制的‘标本’”[7]。

这种脚注型的注释在CITES附录中植物部分出现较多，在哺乳动物部分只出现2次，涉及小羊驼(Vicugnavicugna)和非洲象2个物种。其中有关附录Ⅱ非洲象的脚注在公约所有注释中是篇幅最长、内容最为复杂的，列出的条目有8项之多，还不包括列出的次级条目，涉及非商业目的的狩猎纪念物贸易、向合适和可接受目的地开展活体动物贸易、皮张贸易、毛发贸易、皮革制品贸易、非商业目的的象牙雕刻、已注册的生象牙贸易等[7]。脚注中不仅限定了可以进行贸易的标本类型，还规定了该标本可以进行贸易的前提条件、贸易的目的及用途、可贸易标本的范围、贸易配额及应遵守的严苛规定等。

3 注释的作用

3.1 限定列入附录的群体范围

这是注释最基本的功能。Conf.11.21(Rev.CoP18)中明确，注释可以使用包含性、排他性及由包含性和排他性语言组合的方式[5]。包含性注释可以指定哪些标本类型包括在列入范围内，一般在只有少数标本类型需要包括在列入范围内时使用；排他性注释可以指定哪些标本类型被排除在列入范围外，一般在只有少数标本类型需要被排除在列入范围外时使用；由包含性和排他性语言组合的注释可以指定哪些标本类型被排除在列入范围外，同时又附以不在排除之列的这些标本类型的子集供参考，或指定哪些标本类型包括在列入范围内，而又附以被排除在外的这些标本类型的子集供参考，需要根据具体情况来使用。

3.2 标明特定的标本类型

通常，一个物种被列入附录，会被作为一个整体，默认为包括活体、死体及身体的任何部分，添加了注释，情况就不一样了。如分列在附录Ⅰ和附录Ⅱ的小羊驼，其附录Ⅱ种群脚注中明确“仅允许剪自活体的羊毛、衍生产品的国际贸易”，明确限定了该物种可进入国际贸易的标本范畴，同时脚注中也规定了羊毛产品贸易必须符合的5项规定[5]。表示对于附录Ⅱ中的小羊驼而言，除了毛，其余任何标本都应该视为附录Ⅰ，是不可以进行国际贸易的。

附录Ⅱ非洲象注释中明确提到了非商业目的的狩猎纪念物贸易、向合适和可接受目的地开展活体动物贸易、皮张贸易、毛发贸易、皮革制品贸易、象牙块和象牙雕刻品的非商业性贸易、生象牙贸易。而对于其他标本，则注明“均应被视为列入附录Ⅰ的物种标本，其贸易应被相应管制。”

3.3 标明贸易限额

依据CITES基本原则，附录Ⅰ物种标本的贸易必须加以特别严格的管控，以防止进一步危害其生存，并且只有在特殊的情况下才能允许进行贸易，并且是受额度限制的。如猎豹(Acinonyxjubatus)，其注释中明确“活体标本和狩猎纪念物的年度出口限额”为博茨瓦纳5；纳米比亚150；津巴布韦50[7]。并申明“此类标本的贸易受公约第三条管制”。

同样，附录Ⅱ物种的贸易额度也以注释标注，如非洲狮(Pantheraleo)，其注释明确：为商业目的贸易且野外获得的骨、骨碎块、骨制品、爪、骨架、头骨和牙齿已确立的年度出口限额为零。为商业目的且源自南非人工繁殖机构的骨、骨碎块、骨制品、爪、骨架、头骨和牙齿的年出口限额需逐年确立并报告公约秘书处[7]。

对限额的标注还有另一种形式，如附录Ⅱ物种赛加羚羊(Saigatatarica)，其注释为“野生标本商业目的贸易出口零限额”[7]。

3.4 注明贸易实施的限定条件

非洲象是受到全球关注的旗舰物种(flagship species)，尽管南部非洲4国的象群早在1997年和2000年就被降列为附录Ⅱ物种，但对其相关标本的商业性贸易的限制却是有增无减。最新的附录注释中对多种象产品的贸易标注了限定条件，如皮革制品贸易，源自博茨瓦纳、纳米比亚和南非的可用于商业或非商业目的，而源自津巴布韦的就只能用于非商业目的。最严格、复杂的限定条件与象牙的贸易有关，针对纳米比亚非商业性贸易的“象牙块”(ivory pieces)，一连给出了“经逐件标记的”“带有证明的”“镶入首饰制成品中的”几个限定词。对四国已注册的生象牙(raw ivory)贸易给出了7项限制条件，包括象牙产地及其性质、贸易对象、限额、收益的用途等，以及其他必须遵守的严格规定。

3.5 制裁警告

CITES被称为“带牙齿的公约”，是野生动植物保护领域最强势的国际公约，对缔约国具有较强的约束力[4]，对履约不利的国家公约可以实施贸易制裁。这种约束力在CITES附录的注释中就可以体会到，如附录Ⅱ非洲象注释中的最后一句话，“一旦出现出口国或进口国不遵约的情况，或是证明该贸易对其他象种群有负面影响，根据秘书处的提议，常委会可决定部分或完全终止此类贸易。”在明确传达公约立场的同时，不能不说是对相关国家具有足够的威慑力。

3.6 提升管控级别

根据公约文本，即使是附录Ⅰ物种，其野外来源的标本在不以商业为主要目的的情况下也是可以贸易的。赛加羚羊的两个亚种均列入附录Ⅱ，注释标明“野生标本商业目的贸易出口零限额”，在没有“其他标本视为附录Ⅰ”的兜底条款保障的情况下，意味着附录Ⅱ赛加羚羊实际上处于比列入附录Ⅰ更为严格的贸易监管条件下，相当于下了禁贸令。

4 履约应重视对CITES附录注释的解读和使用

4.1 CITES附录不等同于保护名录

CITES附录不能单纯地作为保护名录来使用，它是一种国际贸易管制级别，应予以正确理解。首先，CITES附录并未完全收录濒危物种，某一物种尽管其濒危程度很高，但若并未受到国际贸易的威胁，分布国也没有要求列入，则不会出现于CITES附录，如我国的国家Ⅰ级保护物种麋鹿(Elaphurusdavidianus)和梅花鹿(Cervusnippon)等。其次，CITES附录收录的并非都是濒危物种，附录Ⅱ的列入包含两种情况，一是主要基于生物学和受贸易威胁情况，即如不加以管制就可能濒危的物种，二是纯粹基于贸易管制便利性，即该物种尽管生物学状态很稳定，但其制品外观相似于某些附录物种，因而一起列入进行管制，如附录Ⅱ北美黑熊(Ursusamericanus)、欧亚猞猁(Lynxlynx)等熊科(Ursidae)、猫科(Felidae)种群，均属于无危哺乳物种。再次，一个物种在被列入CITES附录时，往往并不代表其所有地理种群或所有标本类型都处于同一级别的管制之下，因此应特别注意注释中的具体表述。

4.2 敏感物种管控须谨慎

附录Ⅱ的注释中往往含有对某类标本贸易的限额，但限额的标注还有一种特殊的表述形式，如附录Ⅱ物种赛加羚羊，其注释为“野生标本商业目的贸易出口零限额”[7]，表示该物种源自野外的以商业为目的进行出口的标本都是不可以进入国际贸易的。

全球现有8种穿山甲(Manisspp.)分布，第17届缔约国大会都被升列入附录Ⅰ，尽管附录Ⅱ也将穿山甲属所有种列入，但其注释内容仅为“除被列入附录Ⅰ的物种”，属于参考性的，在没有标明特定地理种群的情况下，执法中区分附录Ⅰ和附录Ⅱ穿山甲属物种和地理种群几乎是不可能的。

赛加羚羊角和穿山甲片在我国传统医药中有应用，因资源匮乏及利润空间的吸引，虽然执法部门一直保持高压态势，但确有不法分子屡屡铤而走险通过各种途径向国内走私，对这些虽列入附录Ⅱ但在国际贸易管控方面事实上相当于甚至高于附录Ⅰ的敏感物种的触及不仅应该高度警惕，而且在执法处理上应高度谨慎，因为极易引起舆论的关注，甚至导致公众不加思辨的谴责。

5 结语

随着CITES精细化管控的推动，公约附录注释也在不断演化，尤其是在附录Ⅱ物种的注释上，一些贸易管制条件实际上已经突破了CITES有效决议与决定的限制，实质上跨越了附录级别间的界限，对此需要理性辩证看待。一方面，注释带来的差异化管理，使附录分列变得可行，达成了种群分列和根据标本类型分列的作用，实现了以小羊驼为代表的一些成功管控案例；另一方面，注释可能被滥用于分布不均匀物种的同质化管理和错位管理，也导致以非洲象为代表的一些物种在履约过程中持续出现争议。这无疑使履约工作更加复杂和艰难。

CITES的宗旨是控制与保护野生动植物种免受国际间野生动植物及其产品(包括衍生物)贸易威胁而致濒危或灭绝，是一个世界上最大的通过互惠协定和认证许可进行物种保护和国际贸易的多边协定[8]，在公约允许的范围内，如何利用好有限的资源、维护国家利益、促进经济发展、保护传统文化是科学履约的重点，对公约附录注释的准确理解和把握十分重要。在对从事濒危野生动植物种进出口管理和执法的工作人员进行相关法律、相关专业知识和技能培训，加强对公约的理解能力，提高对国际敏感问题的应对能力，提升相关人员对公约附录尤其是注释的解读、使用能力也是非常必要的。从立法层面，《刑法》《野生动物保护法》《濒危野生动植物进出口管理条例》等法律法规在未来修订过程中，都应考虑到CITES附录注释已经对管理工作带来的实际影响，并有针对性地留出相应条款或接口，从而在不断变化的外部环境下，最大程度使我国物种保护和可持续发展同步得到保障。