企业化管理的事业单位养老保险制度改革的思考

文/翁丽玉

一、 机关事业养老保险制度改革历程

机关事业养老保险制度改革主要分为三个时期：第一个时期是指1994年1月至2014年9月，这段时间为试点期间，参保对象一是财政全额拨款单位的聘用干部、合同工，二是差额拨款、自产自收、企业化管理事业单位的全体干部职工。此期间的待遇计发主要是以人事工资部门审批的退休金为主，同当事人的工龄及职务职级有关，与养老保险费的实际缴费无关，养老待遇同实际的缴费脱钩；第二个时期是指2014年10月至2024年9月，此时间段为过渡期，参保对象广泛到机关事业单位在编人员全员参保。在此期间，从2014年10月开始增加了职业年金补充养老保险。这段时间引入的新办法计发养老金、新办法计发标准与实际缴费（含视同缴费）挂钩。老办法为原试点期间的人事工资部门审批的退休金，采用新老办法对比，按就高不就低的原则计发养老待遇；2024年10月之后以新办法计发养老待遇，同企业制度养老保险并轨。机关事业单位制度的改革积极调动了参保人员的积极性，为推进我国全员参保奠定基础。

二、企业化管理的事业单位养老改革现状

事业单位企业化管理一般指由当地政府编委部门批准成立、具有事业编制的单位，主要从事生产经济活动，参照企业管理运作，在管理上自收自支，自负盈亏、自主经营、自我发展的特殊性。它是20世纪80年代改革开放初期为适应市场经济发展的产物，为推进市场经济起到了一定的推动作用。随着社会经济的不断深入与发展、市场活力的增加，此类单位的职能逐渐被市场取代，并且此类单位的经营状况不容乐观，经济效益矛盾问题日益凸显，直接影响单位的养老保险的持续缴纳。笔者所在省份的企业化事业单位在机关事业单位养老保险改革试点之前（即1994年之前）积极参加企业制度的养老保险。1994年，笔者所在省份的机关事业单位养老保险试点启动后，此类单位转至参加机关事业单位养老保险，享受机关事业单位同等待遇的养老保险制度，一直延续至今。随着事业单位的分类改革，此类性质的单位一般定性为生产经营类，一部分直接改制为企业，另一部分被撤销。对于已改制为企业的单位，保留老人老办法，继续参加机关事业单位养老保险，退休时按事业性质核定养老金。改制之后的新参加工作的人员执行企业制度的养老保险。还有一部分被撤销的单位，2014年10月之后仍按照原性质参加机关事业单位养老保险。随着机关事业单位养老保险改革启动后，增加了职业年金补充养老保险（单位承担8%，个人承担4%），这对于处在原本经济效益不好的企业化管理事业单位增加参保成本，在推进此类性质单位养老改革的过程中阻力重重、进展缓慢，欠费成本增加，也直接影响到参保人员的切身利益。

三、存在问题及分析

根据1997年国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、1999年国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》、2001年《福建省社会保险费征缴办法》的有关规定，实行企业化管理的事业单位，原则上按照企业的养老保险制度执行。已参加企业职工基本养老保险统筹的企业化管理的事业单位，其退休人员应按照企业职工基本养老保险办法计发基本养老金，并执行企业退休人员基本养老金调整政策，不再执行事业单位退休人员退休费调整政策。然而笔者所在省份在推进企业化管理事业单位的养老保险中还是继续保留参加机关事业单位制度养老保险。随着机关事业养老保险改革的深入推进过程中，企业化管理的事业单位养老保险的问题尤为突出，主要存在以下几个方面。

（一）事业单位分类改革财权不清晰，影响养老保险制度改革。《分类推进事业单位改革意见》中强调，坚持政事分开、事企分开原则，按照事业单位所承担的社会功能将现有的事业单位划分为承担行政职能、从事公益服务和从事生产经营活动三大类别。从事生产经营类的事业单位是指所提供的产品或服务可以由市场配置、不承担公益服务职责的事业单位。企业化管理的事业单位都具有独立的一定范围的商业经营，所以一般划归商业性质。但是存在部分企业化管理事业单位受到市场影响，经济效益并不是很好，地方财政没有补助，正常工资都无法保障的情况，很难缴纳养老保险。以笔者所在的工作统筹区为例，现有企业化管理的事业单位无法正常缴费的单位有6家，涉及人员为97人，欠费金额达510.5万元。

（二）人员的思想守旧，影响养老保险制度改革。首先，事业单位企业化管理的工作人员对参加养老保险的意识很强，但他们还是受计划经济时代“事业单位”的定性思维影响，不愿面对必须与市场接轨的现实，努力维护原有的秩序。对于事业单位分类改革后，还是选择保留原事业单位人员的身份，不愿领取经济补偿金，继续留在“事业”队伍中参保。其次，地方政府求稳，缺乏主动推进改革的信心和决心，改革的步子自然就慢下来。甚至有些企业化管理的事业单位出现“人去楼空”的现象，已成为一个“空壳”单位。这些都给推行养老保险制度的落实增加了一定的难度。

（三）地方财政未给予支持，影响养老保险制度改革。单位性质为全额或差额拨款的单位都有得到地方财政的支持，从而养老保险改革进展得较为顺利。但企业化管理的事业单位因自主经营，自负盈亏，所以没有得到地方财政的支持，在经营效益差或无经营的状况下，又没有及时得到“外援”的支持情况下，为了主体的存活，自然就要截流开支，势必影响到养老保险的正常缴费。

（四）人力资源管理不匹配，制约了养老保险制度改革。一是双重管理模式的制约。企业化管理的事业单位的人事参照事业单位管理，经营上参照公司管理，这些人员主要是编制内的干部、聘用干部及合同制工人，干部职工在意识上存在吃“大锅饭”的现象。由于双重管理模式的存在，在单位日常运行中受到双重的领导，导致政事混淆。政事混淆有时候会带来一定的不利因素，没有清晰的界限，造成工作人员的工作重叠，也影响着效率的提升[1]。二是当前事业单位企业化管理受体制的影响人员流动性差，教育培训方式存在滞后性，干部职工业务技术无法适应市场需求，人才流失给单位造成的经济损失也制约养老保险改革。三是人事关系和政策制度不够完善，缺乏相应的考核标准和晋升制度，没有相应的成套训练和业绩考核标准[2]。人力资源管理上的不匹配，导致企业化管理的事业单位的市场竞争力下降，影响了单位的经济效益，从而制约了养老保险改革。

（五）历史上地方政府对企业化管理的事业单位国有资产管理上的缺失，制约着此类单位改革。在推进企业化管理的事业单位改制的过程中，若选择解除劳动合同，需要支付一笔经济补偿金，经济补偿金从原事业单位资产中；若选择保留事业单位人员身份，对已参加机关事业单位养老保险的，可继续执行机关事业单位养老保险制度，其养老保险由原渠道开支。但是许多企业化管理的事业单位的资产单一，事业单位的资产只有房产，而此类固定房产没有得到合理的利用和开发，往往是被当地的政府回收用于银行抵押，特别是那些名存实亡的企业化管理的事业单位的房产。这样的固定资产要变现会受到阻碍，会给此类单位的改革带来一定的阻力，改革执行未到位，养老保险就无法落实。

（六）机构主体不存在，人员的养老保险缴费难落实。部分企业化管理的事业单位机构已注销，主体不存在，但是人员未得到妥善安置，因人员“老龄化”，又没有经营收入，此类人员想买断或辞职又得不到相应的经济补偿金。本身又没有一技之长，难以分流到地方的国有企业或自谋职业。人员的工资无法保障，其养老保险及职业年金更是无法正常缴纳。

四、措施和建议

随着事业单位改革接近尾声，机关事业养老保险制度的改革不断深入。当前，地方企业化管理的事业单位主要是以小微型企业为主，这些企业人员少，改制成本低，需要得到地方政府的政策扶持、资金的补助、激励制度的建立，才能健康有序地推进此类性质单位的各方面改革。

（一）进一步完善转企改制政策，扶持企业化管理的事业单位的改制。在改制过程中，进一步完善人员安置、资产清查、资产评估、产权登记、衔接社会保险等相关政策。需考虑到职工的社会保险的预留金、补偿金等费用，因此类单位本身就无经济来源，又无固定资产可以折旧，就需要获得当地的政府及财政的支持，改制才能继续深入进行。地方政府虽然已出台一些指导性改制文件，但是文件中没有提出对于需要改制的单位，因经济原因无法改制到位的单位，是否把经济补偿金和养老保险费用纳入当地财政预算。对于一些企业化管理的事业单位职能已完全被市场取代，但其还有部分资产的，政府可以公开拍卖或由政府收购，所得的资金作为其改制的预留资金，不足的部分再由地方财政给予补助扶持。

（二）加大就业政策的扶持，解决养老之忧。对于一些微小型的企业化管理的事业单位，其工作人员都是已进入中年，甚至有些人已临近退休年龄。若此类单位改制后面临关停或撤销，其主体不存在，那么就必须考虑到职工的安置或就业问题。可以为此类人员提供岗位再就业技能培训或鼓励此类人员就业创业，政府应给予政策扶持，增加职工的就业信心。提升就业能力，激发企业活动，从而保障养老保险的可持续缴费。对一些专业强、素质高的人才，可以分流安置到对应的国有企业相应的岗位就业，重新参加养老保险，解决后顾之忧。

（三）积极引导企业化管理的事业单位的职工参加企业制度养老保险。2014年10月之后，机关事业单位养老保险增加了职业年金补充养老保险。职业年金单位部分按8%的缴费比例，这给原本经济效益差的企业化管理事业单位增加了负担。而早在1997年、1999年国务院及2001年省相关文件明确规定，实行企业化管理的事业单位，原则上按照企业的养老保险制度执行。因此，可以积极引导此类单位参加企业制度养老保险，并妥善处理原执行机关事业养老保险与企业养老保险之间的衔接问题。

（四）建立激励与约束相结合的自主分配机制，激发企业化管理的事业单位的活力。企业化管理的事业单位要建立起激励与约束相结合的自主分配制度，改变原有的用人制度，打破“大锅饭”体制，树立新的人事管理理念，让员工转变观念，将聘用制度以及岗位管理制度相结合，坚持“公平、公正、竞争、择优”的原则。一是转变传统的管理思路，在岗位管理上加入绩效考核评定，实行分级管理，使工资分配更加灵活，调动员工的积极性，使自主分配更加合理，更快地推进优秀人才的成长，为员工提供更广阔的发展空间。二是加强对专技术人员的素质建设，构建分层分类的专业技术人才继续教育体系，培养一支素质优良的专业技术人才队伍，为企业化管理的事业单位注入新鲜血液，推动企业化管理的事业单位的可持续发展。三是完善竞争管理机制，提升企业化管理的事业单位的综合竞争能力。完善的管理竞争机制，有利于调动工作人员的积极性与能动性，提高工作人员的工作效率，促进企业长足发展，为企业创造更多的经济社会价值[3]。

综上所述，企业化管理的事业单位的养老保险改革受历史遗留问题和职工观念的守旧影响，改革的动力不足，改革的阻力仍然存在，应在政府的支持下制定相应的扶持政策，有针对性地解决遇到的问题。地方政府应加大财政投入，合理进行资产分配，不断完善社会保障制度，为推进改革顺利实施打好基础。