陆海统筹建设海洋强国面临的问题与思路

薛国安　胡臣友

作为各类自然资源的载体，陆地和海洋是不可分割的生命共同体。长期以来，特别是进入21世纪以来，中共中央、国务院从战略高度重视陆海统筹，采取系列措施推进落实，有力促进了我国海洋经济的飞速发展。海洋经济在国民经济发展中的地位日益突出，对国家特别是沿海地区经济社会发展发挥了重要作用。2017年，中共十九大报告提出“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”的战略部署，为建设海洋强国再一次吹响了号角。

陆海统筹，就是從陆海兼备的国情出发，协调陆海关系，促进陆海两大系统优势互补、良性互动和协调发展，是发展思路上的重大转折，具有重大现实意义。如有利于推动沿海欠发达地区产业结构升级和经济发展方式转变，促进区域协调发展，促进陆海经济循环;有利于深化供给侧结构性改革（海洋供给侧严重不足），构建国际国内双循环的新发展格局;有利于强化民众的海洋国土安全意识，使陆地成为海洋的战略纵深，海洋成为陆地的战略屏障，陆海合力，应对来自海向外部势力的挤压，减轻地缘政治压力;等等。

但当前，在陆域开发十分充分、海洋开发还处于初级阶段的背景下，坚持陆海统筹建设海洋强国，还存在一些问题亟需重视和解决。

一、问题

1.观念体制不适应。“重陆轻海”的观念，导致资金、技术、人才、劳动力等要素向海洋经济流入不足;陆海分治，各自为政，缺乏协同作战意识，无法对陆海产业布局和区域产业结构优化进行有力宏观指导。发展观念与管理体制，不适应陆海统筹发展的需要。

2.功能规划不衔接。有的地方，沿海区域，其海洋功能为渔业养殖、滨海旅游，而相邻的陆域功能区却为高污染的化工产业区。有的地方，甚至出于GDP等因素考虑，为引进项目而盲目修改规划，导致功能与规划、目标和效应相互冲突。

3.产业发展不协调。陆海产业在同一空间的布局缺乏沟通和协调，导致海岸线利用不尽有序、围填海遗留问题较多，地区之间、陆海产业之间，争土地、争海域、抢岸线、抢滩涂等矛盾时有发生。

4.基础设施不畅达。海域基础设施欠账较多，临海区域交通设施通达性较差，无论高速铁路，还是高速公路，路网布局均不如东部内陆。作为海洋经济发展重要基础的沿海港口发展不平衡，有的地方海洋港口建设严重滞后。特别是港口铁路公路配套不尽完善，许多港区没有进港专用铁路或公路，影响港口集疏运能力。

5.资源开发过度与不足并存。陆域资源开发过度，陆域经济受到资源环境严重制约;另一方面，海域资源丰富，开发能力不足与过度开发（近海渔业资源等）同时并存。一些地方粗放开发，导致海域资源开发利用率低，造成局部景观碎片化、海岸带碎片化、海岸线低效占有、滩涂无序圈占浪费等乱象。

6.生态保护不联动。海洋污染物80%主要来源于陆地，而海洋污染总负荷主要集中在海岸地区。长期以来，过量的陆源污染物排海、海洋无序开发和近海过度开发、风暴潮台风等海洋自然灾害和地质灾害，多重因素叠加，造成近海环境严重污染、部分近海海域渔业资源衰退甚至枯竭、红树林面积锐减甚至消失、珊瑚礁受到严重破坏与威胁。而传统的陆海分割各自为政的环境保护机制，难以有效应对多重因素造成的海洋污染交叉叠加的复杂局面。

上述种种因素，对我国海洋经济高质量发展产生不可忽视的影响。

二、解决路径

为有力推进陆海统筹，切实落实海洋强国战略，建议：

1.观念体制联动转变，突出一个“新”。要观念更新，体制创新，贯彻新发展理念。持续深入解放思想，扭转重陆地轻海洋的传统观念，深化对发展海洋经济战略意义的认识。

从推动国家治理体系和治理能力现代化建设的战略高度，重视和理顺涉海管理体制。推动各沿海省份成立省主要领导为组长的省级海洋经济高质量发展领导小组，协调涉海重大决策;制定和完善促进海洋经济高质量发展政策文件，加强顶层设计，突出组织体系、要素保障、考核机制;探索建立职能有机统一的现代海洋综合治理体系，细化、衔接涉海各级各部门在推进海洋经济发展中的工作职责，强化海洋综合治理职能，推动由“管海”、“治海”向经略海洋转变。

2.功能布局统筹谋划，整合一张“图”。陆海统筹发展，规划先行。要高度重视主体功能区规划和各类规划的编制和修订完善工作。

依据国际法，沿海国家对所属毗连区、专属经济区和大陆架具有勘探、开发自然资源等经济权利。建议修订《全国主体功能区规划》（2010），特别是其中关于规划范围的内容，应与《全国海洋功能区划（2011—2020）》（2012年）和《全国海洋主体功能区规划》（2015）保持一致，将海洋资源丰富的毗连区、专属经济区和无争议大陆架等经济领土在内的广阔海域空间纳入陆海主体功能区规划之中。

指导沿海各省以陆海主体功能区规划为基础，全面摸清并分析沿海各省陆海空间本底条件，合理划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（即“三区三线”），编制《省级经济领土空间总体规划》，以涵盖毗连区、专属经济区和无争议大陆架的《省级经济领土空间总体规划》取代仅仅涵盖内水、领海等国土空间的《省级国土空间规划》。

指导沿海各省基于《省级经济领土空间总体规划》和陆海资源禀赋等综合因素，构建海岸带“一带管控”，陆域和海域“两域对接”，生态、生产、生活“三生协调”，各级海洋规划、各类涉海规划纵向衔接、横向兼容、统合结合的“多规融合”，“一张图”管控的陆海协调发展新格局。

“一带管控”，就是将海岸带划分为优化利用、重点建设、限制开发和严格保护不同类型，分类分段进行精细化管控。“两域对接”，就是构建以海岸带为主轴，陆域经济区和包括毗连区、专属经济区和无争议大陆架等经济领土在内的海域经济区功能衔接的陆海空间结构（所谓“海陆功能衔接”，具体言之，对海洋优化开发区域，调整与优化相邻陆域的产业和人口布局;对海洋重点开发区域，合理安排相接陆域的临港工业、物流和城镇等开发空间;对海洋限制开发区域，相应陆域禁止开展对海洋生态有较大影响的开发活动;对海洋禁止开发区域，禁止相近陆域发展工业，构建相近陆域生态空间）。“三生协调”，就是坚持生态优先，统筹陆域、海域基本功能，形成生态、生产、生活等三生空间，引导生态环保落地、生产项目落地、城市建设落地，实现陆海产业创新发展、城市品质提升、人与自然和谐共处。“多规融合”，就是充分发挥《省级经济领土空间总体规划》的总体性、基础性、约束性作用，对各级各类涉海规划进行修订和完善，消除各类规划差异性图斑，形成完整统一的规划体系。

3.资源开发统筹推进，拿捏一个“度”。根据陆海资源环境承载能力、可持续发展要求，坚守生态红线、环境质量底线和资源利用上线，坚持“储陆用海、储近用远”的原则，合理确定资源开发布局和开发强度。

合理利用土地资源，提高用地效率。在沿海地区实施最严格的土地管理制度，严格用途管制，加强用地节地责任和考核。严控近岸围填海，控制围填海的强度和规模;强力推进围填海历史遗留问题解决，盘活存量。

开发海洋生物资源，建设海上“粮仓”。严控近海捕捞强度，发展远洋渔业，开发国际水产资源;发展海洋生物养殖与育种;加强海洋生物资源的精深加工与利用，实现养殖、捕捞、深度加工协调发展。

大力开发海上风能资源，建设“海上三峡”。控制近海风电开发，加强深海、远海风能开发。大力推进千万千瓦级海上风电建设。以清洁能源逐步淘汰和替代陆地落后煤电产能。

推进开发海水资源，逐步扩大利用规模。积极推进海水淡化利用，把海水淡化和海水综合利用纳入水资源配置体系和区域水资源利用规划，将淡化海水作为城市居民生活补充用水，扩大淡化海水利用规模。

合作勘探油气资源，尽快形成开发能力。加强对渤海、南黄海、东海、南海等深海油气资源勘探、调查等，尽快形成开发能力。

4.陆海产业统筹发展，下好一盘“棋”。根据陆海自然资源禀赋、经济技术基础等条件，统筹陆海产业发展。特别是吸引陆域资金、技术、人才、信息、管理等要素向海洋（产业）转移和扩散，“引陆入海”。开发海洋资源，缓解陆域资源枯竭现状;通过产业关联作用促进陆域相关产业发展，“以海撑陆”。

以港口为龙头、园区为载体、重大项目为抓手，壮大海洋经济规模。沿江港口，要加快钢铁石化能源等产业向沿海升级转移，疏解传统重化工布局给沿江带来的生态环境压力，为沿江产业创新发展腾挪空间。沿海港口，要找到和发挥地区比较优势，合理定位、分工、布局;发挥低成本海运优势，布局一批重大项目，发展用水量大、燃料和原料需求量大的新型石化、特色钢铁、绿色冶金、国际物流等临港产业。以国家级海洋经济示范城市、国家级海洋经济示范区、省级示范园区为载体，打造海洋战略新兴产业、现代海洋制造业等多种类型的产业基地，形成集群效应强、生产规模大、产业链长的区域性产业集群。

调整优化海洋产业结构。大力发展海洋电子信息、海洋金融等海洋现代服务业，推进海洋服务标准化和品牌建设，重点培育和发展一批规模大，实力强的海洋服务企业。推动海洋渔业、海洋船舶工業、海洋交通运输业等海洋传统产业通过产能转换、技术改造等方式，实现转型升级。以海洋高端装备制造、海洋生物医药、海水淡化和综合利用、海洋可再生能源（海上风电）等为重点，加快提升自主创新能力，突破共性技术和关键技术，打通产业瓶颈，培育壮大海洋新兴产业。推动海洋产业由传统产业为主向高新技术产业为主、从资源依赖型向技术引导和知识创新型为主转变。

5.基础设施统筹建设，完善一张“网”。按照陆域完善、海域补课、陆海打通的要求，统筹陆海基础设施建设，把港口集疏运系统与海空通道、陆上交通有机衔接，整合成“网”，为海洋经济发展提供良好的基础设施环境。

加强港口基础设施建设。沿江港口，积极挖掘潜力，促进内河航道扩能升级，着力转型优化发展。沿海港口，重点推进深水航道、深水码头和专业化泊位建设，提升港口吞吐能力;加快建设疏港铁路、疏港公路，打通铁路、高速公路进港“最后一公里”，提升港口集疏运能力。

完善陆海通道体系。针对跨地区的铁路公路、航空机场、内河航道，强弱补短，填空补缺，完善港城之间、城市之间、沿海与内地之间的交通网络，形成更便捷、更畅通的陆海空立体综合交通体系。加强与国外，特别是“一带一路”沿线等与沿海各省业务往来频繁的国家和地区重要港口机场、知名航运航空公司联合协作，开辟新的出海通道、新的远洋航班、新的航空航线，提升航线覆盖和航班密度，逐步形成通达全球的国际航运航空网络。

6.生态环境统筹保护，用好一把“尺”。以生态环境承载能力为尺度，衡量陆海污染程度和治理成效。坚持陆海一体原则，建立“从山顶到海洋”的生态环境保护体系，推动陆海生态环境的同步改善。

建立陆海生态环境监测预警体系，强化监测结果应用，分区分类实施限制性措施。重点海域，以海定陆，实施陆源污染物入海总量控制，推动海域污染防治与流域及沿海地区污染防治工作的协调与衔接。

加强江河入海口综合管理，维护河口生态。开展沿海地区陆源污染源排查，全面推行排污许可，所有排污单位必须依法实现全面达标排放。鼓励企业处理后深远海排放。启动重点河口区的点源污染综合治理，实施水源涵养、湿地建设、河岸带生态阻隔等综合治理工程，维护河口良好水环境质量。

转变海洋经济增长方式，发展低碳经济。推进生态化海上养殖模式，控制海水养殖污染;发展低碳船舶，减少海洋交通运输业产生的污染;发展海上风电等可再生能源，减少对石化能源的依赖;对沿海重大化工产业布局进行科学系统评估，按照其风险等级分级分类管理。探索推广海洋领域的碳中和技术（也叫碳补偿，指通过计算二氧化碳排放总量，然后通过植树造林（增加碳汇）、二氧化碳捕捉和埋存等方法把排放量吸收掉，以达到环保的目的），开展海底封存二氧化碳工作，利用海洋生物来捕获和储存二氧化碳。

实施海洋生态修复和治理工程，加强对河口、海湾和浅滩等生态环境敏感区的生态保护与修复。实行海洋生态补偿制度，逐步建立起“污染者治理、利用者付费、开发者保护、破坏者补偿”制度。建立陆海灾害及重大突发事件风险评估体系和应急体系，提升陆海生态灾害和环境突发事件应急响应能力。

（薛国安，民革江苏省委会副主委，江苏省政协副秘书长;胡臣友，民革江苏省委会宣传处处长、一级调研员/责编 刘玉霞）