推进基层治理能力现代化的路径分析

石艳芳　郭保振

基层包括乡村和社区处于整个国家权力运行的末梢，是社会最基本的治理单位（本文的研究对象是包括乡镇、村及城市街区在内的基层治理）。2021年1月28日中央政治局会议强调，推进基层治理体系和治理能力现代化建设是全面建设社会主义国家的一项重要工作，再一次为推动基层治理体系和治理能力现代化明确了方向。本文以H省Z市中级人民法院2018年“扫黑除恶”专项行动以来已经生效的95份判决书中涉黑涉恶案件为研究样本，分析当下基层社会治理存在的问题，从而就推进基层治理能力现代化提出思路。

一、推进基层治理现代化面临的问题

一是基层治理主体中的公权力机关，在政策和法律给定的条件下，理解和执行能力显著不均衡。根据对样本的分析，发现在黑恶势力的认定上往往存在“帽子罪”（指对该案件的认定上是否属于涉黑涉恶类犯罪）与“分罪”（指该案件的涉案人员依法构成的具体罪名）的顺序不一致以及认定依据理解偏差的问题。另外值得注意的是，好人好心办坏事走上犯罪道路的现象比较突出。如某村村长和村支部书记为致富本村，在本村引进异地投资者创办企业带动乡村发展，但在致富的方式上却选择了带领村民向企业索要保护费、占地费、过路费等各种名义的费用，甚至强行包揽企业的材料供应或产品运输、强买强卖。其行为触犯法律，构成涉黑涉恶犯罪。

二是公众参与度不深不实，一定的空间和时间内，公众参与流于形式。基层民众参与基层治理的主要方式是选举，但是实践中基层选举多流于形式，且基层选举中的贿选、宗族势力的影响、“两委”矛盾、侵害民众利益的现象不断发生。案例数据显示，涉案的12个基层单位中，涉及“两委”人员的有6个，27人直接参与（其中4人具有当地人大代表身份，占比14.81%），10人在判决书中被提到把持基层政权。又如，某村以村支书为首的黑恶家族势力长达19年，把持村“两委”、垄断当地资源，排斥民众参与，培植家族势力，发展的村党员以及骨干力量均为其亲属或亲信，导致该村在推进现代化治理的道路上愈行愈远。再如，某些村“两委”换届人选联审机制失灵，加之基层民众权利意识淡薄，参与民主选举深度不够，政治鉴别判断力不足，致使一些有劣迹或犯罪前科的人员成为“两委”候选人。其中一个极端个案是某村支书曾因涉嫌犯罪被批捕在逃，仍然通过资格审查，当选为村支书。

三是基层社会传统矛盾和发展中出现的新型矛盾交互叠加，治理过程的复杂性和艰巨性凸显。样本显示，涉黑涉恶犯罪行为在基层社会中多表现为传统聚众型犯罪，如插手基层选举、把持村基层政权的黑社会性质组织，利用家族宗族势力形成“行霸”、“村霸”、“市霸”、“地霸”等，或纠集社会闲散人员甚至刑满释放人员开设赌场、暴力催收债务、聚众斗殴以及强迫卖淫等犯罪形态。再如某些黑恶势力以公司、合作社等表面合法形式掩盖违法犯罪行为，采用恐吓、聚众、“谈判”、“协商”等软暴力方式牟取非法利益。上述违法犯罪行为是基层社会的不稳定性和矛盾凸显的外在呈现。

四是基层治理反应机制失灵，乃至缺位，导致“社会墙”现象出现。样本中，最早的涉黑涉恶团伙成立于1999年，而始于2009年开展的“打黑除恶”专项斗争中，只打掉1起。至2009年，已经形成6起涉黑涉恶团伙，虽经2013年持续“打黑除恶”专项斗争，但至2018年“扫黑除恶”以来，已打掉55起。这些黑恶势力在基层由小变大、由弱变强，且不断壮大盘踞多年，反映出基层治理快速反应机制严重缺位，从而导致治安防控短板凸显，难以适应经济体制、社会结构、利益格局的巨大变革，从而因缺乏信任和过于防备而导致的人与人之间、人与政府之间的“社会墙 ”越筑越高。

五是基层组织建设的弱化，长效机制的异化与缺失，导致保护伞现象的发生与存续。黑恶势力通过各种方式手段侵蚀基层政权，拉拢腐蚀基层干部，将其作为政治靠山和“保护伞”。样本显示，基层干部作为保护伞人员占到保护伞人数的77.78%，且多是基层公安局或派出所民警，有的还担任所长、局长等职务，反向说明基层政治生态恶化和基层组织建设弱化。此外，少数村民委员会成员、社区委员会成员等基层“两委”人员与“村霸”、“乡霸”等恶勢力团伙狼狈为奸，把持基层政权，垄断某一行业。也存在人大代表、政协委员利用自身影响力，通过疏通关系或者站台等方式，充当恶势力保护伞，从中谋取利益。因此，基层“保护伞”问题，一方面基层组织建设的弱化使黑恶势力有隙可乘，另一方面基层黑恶势力恶化了基层政治生态，加剧了基层组织建设的弱化。这些问题凸显了基层治理的短板和缺失。

二、推进基层治理现代化的思路

黑恶势力是基层治理现代化顽疾，扫除黑恶势力是推进基层治理现代化的重要攻坚战，也是深化基层法治建设，维护社会和谐稳定、巩固党的执政基础。自2013年党的十八届三中全会提出推进国家治理现代化以来，中央层面对国家治理现代化的顶层设计已经非常明确，而基层治理层面由于种种原因仍然处于从传统到现代转型的阶段。当前基层治理现代化推进的滞后，不仅严重影响了国家治理现代化的步伐，也严重制约了基层经济发展和善治的实现。自2017年10月党的十九大报告中提出“健全自治法治德治相结合的乡村治理体系”，到2018年《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》强调“坚持自治为基、法治为本、德治为先”，再到2019年党的十九届四种全会提出“健全党组织领导的自治法治德治相结合的城乡基层治理体系”，可以看出自治德治法治的“三治融合”是实现基层治理现代化的主要途径，且不局限于乡村治理视域，更是拓展至城乡基层治理建设。

一是持续加大基层治理的嵌入式力量，引领乡村治理机制的健康发展。基于乡村的区位和封闭特性，乡村治理具有显著的不均衡性，即在不同的省城、市域、县域乃至不同村之间，乡村治理叠加乡村振兴之后，都可能面临不同的问题。在依赖内生性资源尚不足以实现“三治”健康发展的情况下，嵌入外部力量，就成为有效的路径。对于乡村治理而言，嵌入式力量有正式的制度性嵌入和非正式的兴意式嵌入之别。对于制度性嵌入，主要有合乡并村建社区和村官选任委派制，由于前者对乡村具有肢解作用，而被宣布慎用;后者在维护乡村完整性的同时，成为各类资源和任务输出与输进的主要渠道而被大力推行。非正式的兴意式嵌入，是各地党政因地因时因人而探索的以人力资源输入为主要方式的支持力量，如新疆的结对走亲戚，广东的干部直接联系群众及城市离退休人员回归故里的新乡贤等，知识、信息和学习能力都是非正式嵌入治理软实力的作用场域，是乡村治理机制中，法治结构给定条件下，着力解决自律性自治性不足、德治不兴的有效探索。

二是强化法治保障作用，提升基层依法治理能力。基层社会尤其农村的一个显著特点是，自治和德治在社会治理中的地位显著，法治水平较弱。提高基层法治治理能力，一方面需要弱化宗法人情，加快法治规则在基层治理中的下沉，另一方面需要弱化特权，用现代法治治理理念引导基层治理之路，将基层治理纳入法治化轨道。第一，提高基层民众的法治意识。以法律为依据，规范完善村规民约，健全村规民约的实施体系和监督奖惩机制，充分发挥人民法庭、法律援助中心、人民调解组织等在普法教育、化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定中的主导作用，通过以案说法，对基层民众进行有效的普法教育，增强基层干部法治观念、法治意识，用现代法治治理理念引导基层治理之路，将基层治理纳入法治化轨道。第二，加快吸纳优秀法治人才扎根基层的制度和政策创新。因治理主体的基层性，限制了治理主体人员的拓展和发展，因此，必须加大对基层治理的投入，提高基层法治工作人员薪酬和待遇，从制度和政策层面，加快吸纳更多优秀法治人才扎根基层、献身基层治理的政策创新。同时，吸取“扫黑除恶”专项斗争中出现的黑恶势力把持基层政权的沉痛教训，建立健全防范有违法犯罪前科、涉邪教组织的人员等进入基层干部队伍的体制机制。

三是发挥德治价值引导作用，提升基层内生性治理能力。随着基层经济社会的快速发展，诸如城中村拆迁、新农村建设等，滋生了一批人暴富，这一现象对维护基层稳定的传统文化秩序形成冲击。为此，第一，重视基层传统文化复兴与再造，吸收现代文化和西方文明的合理内核。一方面基层政府不仅需要深入挖掘传统文化教育工作，通过德治文化形成的内在的规范约束稳固基层传统文化教育和传承，另一方面适时引入现代文化和西方文明教育，将传统文化与之融合，丰富基层群众精神生活，提升人文精神。第二，规范基层宗教活动，丰富基层文化生活。基层民众对宗教信仰特别是邪教与正常宗教信仰缺乏辨别能力，一些宗教极端主义借“宗教信仰”之名，行邪教发展之实，使基层尤其是农村地区成为重灾区。同时，增加基层公共文化产品供给，开展各种形式的群众文化活动，在寓教于乐中提高群众的精神面貌。第三，完善基层道德规范体系。德治也需要强有力的规则约束，在外在规则的约束下，可以转化为基层民众的情感认同和行为习惯，从而推动德治发展。

总之，基层治理现代化是一项复杂而系统的工程，涉及基层社会治理的权力架构、组织原则、法律制度等内容，还包括治理理念、治理思维以及自治性等问题，所有这些需根据基层治理固有的实践性和多样性作出相应的调整。因此，推进基层治理体系和治理能力现代化，必须强力推进基层治理“三治融合”，实现基层治理方式的多样性和统一性的融合，同时还要贯通乡村振兴战略的深入实施，只有多措并举，综合施策，才能走出一条中国特色的基层治理新路径。

（石艳芳，河南财经政法大学国家安全法研究所研究员;郭保振，河南财经政法大学兼职教授、硕士生導师/责编 刘玉霞）