权力博弈视阈下的村居多元主体治理研究

2021-12-15□段明

山西农经 2021年8期

□段明

（顺德职业技术学院广东佛山 528000）

多元主体的村居治理格局是村居实现“善治”的基本路径，是公共治理理论之于基层的表现形式，村居治理主体从单一走向多元，实际上是村居治理权力配置的统一到分化与多元。多元主体的村居治理格局实际上就是村居治理权力的多元，但是村居治理权力的多元必然导致村居治理权力分化，这种权力分化必然影响村居治理的秩序。因此，要构建多元主体的村居治理格局，构建现代村居治理体系，就必须充分了解村居治理权力类型、结构、形态以及权力之间博弈的方式，将分化的权力统一于党的领导，通过村居党组织振兴实现权力统一，将党对村居治理权力的统一与多元主体的参与及多元主体的利益诉求结合起来，实现新的、有序的多元村居治理格局。

1 村居治理与基层治理

现阶段，较多学者通过村民自治发展“三波段”来解读中国村民自治的历史进程。徐勇（2014）[1]对“三波段”作出了详细解释，第一波实质上是表示自然村形式下的村民自治，主要的特点在于自我管理、自我服务以及自我教育，在此基础上进行村民自治，通过这种方式，解决了农村权利“真空”问题，并且实现了农村社会秩序的重新建立；第二波是基于农村自治的制度建设，实现了农村自治的法治化建设，如选举制定、民主管理以及民主监督制度等，将民主自治与法治有机结合，基本完善了农村自治的法治化建设，基本实现了传统自治向现代自治转变；当前，村民自治已经发展到了第三波，实质上是将民主与自治进行再连接，找回自治的目的。有学者认为徐勇的村民自治理论具备一定的理论意义和实践意义，在理论上为研究村民自治提供了理论支撑，在实践方面为村民自治发展提供了新思路与新方向[2]。

1.1 治理的内涵

全球治理委员会对治理的内涵作出如下定义：治理是管理事务诸多方式的总和，其中既包括公共事务也包括私人事务，治理方式上包括个人管理及机构管理，治理实际上是调和相互冲突或不同利益实现联合行动的持续过程，其既不是一种活动，也不是一套规则，而是一个动态的过程，该过程并不以控制作为主要基础，而是私人与公共部门共同协作的持续过程[3]。由此能够看出，治理并不是统治，治理具备更为深刻的内涵，二者在本质上存在明显的区别。

首先，治理更强调在相应范围内通过权威维持秩序，最终保证公众需要得到满足，这里提出的权威并不局限于政府，治理主体是多元化的，是多个主体相互间的活动。

其次，治理的目的在于通过权力规范、控制以及引导不同制度关系中公民的种种活动，实现公共利益的最大化。

再次，治理是一个互动、合作、协商的过程，既代表政府的统治过程，同时涵盖公共资源管理、公共事务处理方式以及公共权威的规范基础等相关内容。

最后，治理需要社会自治管理，需要更多社会力量的参与，通过社会力量参与促进社会公共事务进步与发展，这种情况使公共事务管理中存在的政治性因素较少，民间性因素较多。

1.2 村居治理的内涵

村居治理即是治理理论在村居场域的运用，同时蕴含着村居自治的特点。

首先，治理主体的多元化。治理主体的多元化是治理理论的首要内容，在村居治理中，由于村居资源的多元性特征，对于村居治理主体而言也具备多元性特征，除了正式的村居自治权力机构外，村居治理的主体还包括村庄内部获得村民认可的权威组织机构。

其次，权力配置的多元化。以往在乡村管理过程中，公共事务的权力主体是政府相关部门，公共权力呈自上而下单向运行，当治理理论出现后，这一认知得到了一定的改变，权力配置出现了多元化趋势。在这一理论的支撑下，更加强调乡村社会的私权力，体现了乡村社会在公共事务治理环节的作用，成为了与国家权力共同存在的权力主体。乡村社会的权力主体不仅是政府部门，只要获得村居公众认可，就可以成为乡村治理的公共权力的主体，例如各种民间组织、村民个人。村居治理的权力配置多元化特征，也表现出了乡村治理各环节对公共权力的“权力依赖”特性，一是因为国家能力有限，需要将权力下放到基层社会中，二是因为乡村基层社会为获得更高的管理效率，需要得到国家权力的支持。

再次，村居治理将公共利益作为主要的目标导向。对于乡村治理而言，其具备较为明确的目标，即通过管理乡村相应的公共事务，从而使乡村社会获得更大化的公共利益。乡村公共利益需要政府与多方面合作，包括私人机构、民间组织以及村民个人等[4]。

最后，治理过程的自主化。由于村居治理涉及较多方面的内容，因此其治理过程极其复杂，并且存在不确定性，这些问题又处于基层，乡村社会人口较为分散，区域较广，政府部门很难做到全部掌控。

1.3 基层治理

基层多元治理格局的4 个基本特征对参与治理的主体提出新要求。由于缺少一种机制使村居治理自然向多元治理格局理性方向发展，而基层利益主体诉求的多样性以及权力博弈无序性，必然无法使多元主体的“善治”成为现实的可能，相反，村居治理在打破原有的单一制之后，在市场的冲击下，村居各种权力必然在一定程度上发生异化。

2 村居治理的权力博弈分析

2.1 村居治理的权力形态分析

尽管村居治理需要多元主体的参与，存在多元权力，但是正是权力之间的不平衡，导致目前的村居治理止步不前。面对复杂的权力交织的局面，有必要对现行影响村居治理的权力进行分析。通过对影响村居治理局面的权力形态进行梳理，认识村居治理现状是非常有必要的。

第一，领导权。领导权即中国共产党在乡村治理中的权力，村党组织的领导权来源于《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）中的第四条规定，明确了村基层党组织对村居工作的一切领导权，即基层党组织根据《中国共产党章程》开展实际工作，领导并支持村民委员会行使相应职权，支持村民直接行使自身民主权力、开展自治活动。

第二，行政权。根据《村民委员会组织法》第五条中规定：“所有人民政府部门，都应指导、帮助村民委员会工作，使其得以顺利开展，不可过多干预，对于村民自治事项应让村民自行完成。”村民委员会同时需要协助人民政府开展相应工作。基层人民政府与村委会之间是协助与被协助、指导与被指导的关系，不存在命令与服从、领导与被领导的关系，但是建制村是国家的基层组织单位，国家法律实践上赋予它的行政职能已经超过了100 项。村民委员会实际上履行一定的行政管理权，特别是取消农业税、“村财乡管”之后，村民委员会成员的工资收入均由基层政府承担，基层人民政府与村委会的关系变成领导与被领导的关系。

第三，自治权。自治权即农村自治组织管理公共事务和公益事业的自治权，我国《宪法》第十一条规定，村民委员会是基层自治性群众组织，《村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是基层群众性自治组织，具备自我教育、自我服务及自我管理能力，并且实行民主监督、民主管理、民主决策及民主选举。”

第四，村民参与权。村民的选举权、决策权、管理权与监督权，村民委员会自治组织，其成员享有相应的选举权、决策表决权、管理与监督权。

第五，隐形权力。指没有法律法规规章明确，但实际上村居治理中发挥着影响与作用的权力，这种权力可能附加在村委会的成员上，也可能对某一村委会的表决事项起着决定性的影响，包括宗族、乡约民俗、团体以及社团力量。

第六，经济权。经济权即农村集体经济组织自主管理村集体经济事务，根据《村民委员会组织法》第八条：“村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。”

2.2 村居治理多元权力的博弈方式

在全能主义国家“纵向到底，横向到边”建构的整体性社会中，在村居治理中的各种权力目的不同：执政党希望在党的领导不断强化下，提升乡村党组织的地位；村集体经济组织目的在于获得经济权；村民希望自身能够参与到村居治理中；隐形权力希望获得更多的话语权和影响力；政府希望自身在村居治理中具备较大的行政权；村民委员会希望具备村居的自治权。因此，在村居治理中权力界限的划分，直接影响村居治理工作的开展，任何一方权力过于强大，如行政权过度干预、隐形权力过大，都会造成村居治理的严重失衡，因此分析村居治理中权力之间博弈，平衡与统筹权力界限对于村居治理是有现实意义的。

2.2.1 领导权与自治权的博弈

领导权与自治权的博弈主要体现在村党支部与村委会。《村民委员会组织法》中提出，村委会具备村居自治权，可以进行自我服务、自我教育以及自我管理。村基层党组织的领导权同样也来自《村民委员会组织法》，村党总支是中国共产党在农村的基层组织，而村委会则是基层群众性组织，可以行使自治权，从两者基本职权来看，两者之间分工是明确的，中国共产党职责主要是原则性、方向性、政治性的，村委会职责是具体性、事务性的。然而，由于两者同时存在，打破了原有的一元权力格局，由此产生了“两委矛盾”，主要表现为强调中国共产党的领导而否定自治，或强调自治而忽视中国共产党的领导，这种情况下，基层党组织的领导权与村委会自治权之间出现了权力博弈。

2.2.2 行政权与自治权的博弈

基层人民政府与村民委员会之间的博弈，如上所述在法律上并不存在领导与被领导、命令与服从的关系，但是乡镇政府的绩效考核标准及管理体制需要依赖村委会完成上级布置的相关任务，仅国家法律确权由村委会履行的法定职责就有100 多项，目前采取“村财乡管”，农业税取消后，村委会工作人员的工资与绩效均由基层人民政府承担，实际上村委会自然成为基层人民政府的村委会，村民的自治权在一定程度上被削减了。

2.2.3 经济权与自治权的博弈

根据《村民委员会组织法》第八条规定，村民委员会应支持村民基于法律法规下开展各种经济活动，发挥自身职责，不断促进农村经济发展，还应在法律规定下管理属于本村的所有财产。此外，还应支持集体经济组织依法独立行使经济活动的自主权，保障相关主体的合法权益。但是现实中，农村集体经济一般是由党组织、村委会管理，基本实现“两块牌子、一套人马”，集体经济管理体制再基本构成政治、经济不分离的混合管理体制，影响了村集体经济组织功能的正常发挥。另外，我国珠三角地区由于早期实行股份合作社改革，农村股份合作社已经成立独立的经济组织，农村股份合作社一旦独立与确权之后，便游离于村民自治体系之外，实际上成为村居治理中的第三股重要力量，而且目前农村股份合作社都基于内部的章程进行自我管理与调整，并无对其进行调整、管理与监控的法律与法规，农村股份合作社权力独大、在村居治理中的公共事业与公共福利均由村委会与政府承担，农村股份合作社有相对独立的权力体系与权力架构，导致村委会实质上对农村股份合作社的影响甚微，村居集体经济权与村民自治权之间无法形成合力。

2.2.4 村民委员会自治代理权与村民自治权及参与权的博弈

村委会的自治代理权是村民委员代理村民行使自治权，实际上在村居自治中，真正的权力机构是村民，是村民的自治，村民委员会一经选举产生，就有了法律所赋予的一定权力，因此存在村民委员会是否能够代表村民、代表一部分村民还是大多数村民等问题。在自主权的行使过程中，自然存在村委会权力与村民权力的博弈，其表现在选举、决策、管理、监督等方面。

2.2.5 隐形权力对于村居治理的影响

隐形权力指一些不能够显性的权力，主要是宗族势力及黑恶势力对村居治理的影响。近年来，尽管贿选、黑社会主持选举现象得到了较好的遏制，但是不可否认其依然在影响村居治理的权力格局。

3 执政党领导下的新多元主体治理格局发展路径

在村居治理中，尽管强调多元主体的参与，以及多元权力的介入，但是权力多元必然导致权力分化，权力之间的平衡和界限划分使得划分十分重要。权力之间界限如何划分、如何平衡是村居权力纷争中应该确定的问题。在寻求权力平衡的过程中，需要不断提升村民自治中执政党的地位，在国家对乡村治理的良好基础下，吸纳并不断整合村民自治。简单而言，就是在国家治理体系中加入村民自治，实现两者的有机结合，最终达到“三元统一”的目的，在村民自治参与性、国家治理有效性以及执政党权威性的前提下，体现出村居执政过程中中国共产党的合法性。