提升基层央行内审服务治理效能的思考

黄胜俊

党的十九大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视审计工作，着眼于推进国家治理体系和治理能力现代化，强调审计是党和国家监督体系的重要组成部分。中国人民银行总行高度重视发挥内审的监督职能，把内审作为治理结构中的内生免疫机制。2020年修订印发的《人民银行内审工作制度》明确了内审促进单位完善治理、实现目标的职责定位，对内审更好地服务治理、增加价值委以重托、寄予厚望。

一、内审与人民银行组织治理

（一）公司治理概述

公司治理是基于受托责任制下，所有者对经营者的一种监督和制衡机制，以便使各利益相关方在权、责、利上相互制衡，实现公司效率和公平的合理统一。它是由股东大会、董事会、监事会、总经理等之间形成的权责分配、约束、激励与权力制衡关系，是各利益相关方相互监督、制约的一整套制度安排。其实质是决策权、执行权与监督权的分离与制衡，根本目的在于实现公司决策的科学化，确保经营者行为符合所有者和其他利益相关方的利益。

（二）人民银行组织治理

人民银行作为中央银行，是国家的银行、发行的银行、银行的银行，也承担着对党、国家和人民的受托责任。作为国家的银行，受托履行金融调控和管理职责；作为发行的银行，受托控制货币发行，保障币值稳定，维持流通秩序；作为银行的银行，承担对商业银行的最后贷款人职责。类比来看，人民银行相当于公司治理中“经营者”的“受托方”角色，而党、国家和人民相当于“所有者”的“委托方”角色。基于受托责任制，为促使人民银行高效履行各项职责，需要建立健全完善有效的组织治理结构。参照公司治理的内涵，人民银行组织治理是各级行党委(党组)、管理层、各职能部门、内审及其他利益相关方之间的权力监督和制约机制。通过在权、责、利上的有效制衡，确保各级行决策管理的科学化，促进其高效履行央行职责，实现加强管理、防控风险、强化履职、优化服务的目标。

（三）人民银行组织治理下的内审

人民银行内审工作实行统一领导、分级管理，内审部门在各级行党组织及主要负责人领导下开展工作，同时接受上级行内审部门和审计机关的指导和监督。主要履行以下职责：一是对本单位及所属单位贯彻落实国家重大政策措施情况进行审计；二是对本单位及所属单位财务收支、资产管理情况进行审计；三是对本单位及所属单位重要业务活动进行审计；四是对本单位及所属单位的境外机构、境外资产和境外经济活动进行审计；五是对本单位及附属单位信息技术管理和重要信息系统的运行、管理和维护情况进行审计；六是对本单位及所属单位领导人员开展经济责任审计；七是对本单位及所属单位内部控制、风险管理、绩效管理情况进行监督评价；八是协助本单位主要负责人督促落实审计发现问题的整改；九是对本单位所属单位的内审工作进行指导、监督和管理；十是本单位党组织要求办理的其他事项。

总体来看，这些职责围绕人民银行治理体系和治理能力现代化的总体要求，属于加强和改善在权、责、利方面监督和制衡机制的范畴，也是对内审服务央行组织治理的要求。近年来，人民银行系统内审部门按照总行党委关于深化内审工作的指导意见要求，持续深化和加强内审工作，较好地发挥了对组织治理的监督、评价和咨询职能，取得了积极成效。但还要清醒地认识到，相比推进治理体系和治理能力现代化的要求，基层央行内审在服务组织治理上还存在一些瓶颈。

二、影响基层央行内审服务组织治理效果的瓶颈分析

（一）职能定位不够清晰

一些内审部门仍然存在对职能认识不够、定位不清的问题，仅将自身当成简单的“业务监督者”，没有认清自身作为“治理完善者”的角色。问题表现在三个方面：一是重监督、轻评价建议。经过二十多年的发展，基层央行内审部门揭示问题、揭示风险的能力得到持续提升，但是评价和建议的作用发挥还相对较弱，甚至存在评价走形式、建议正确而无用的情况。二是偏微观、轻宏观。审计工作大部分仍是查错纠弊、堵塞漏洞，未充分开展对内部控制、风险管理等组织治理层面的审计评价。实质上，那些微观问题大多是表象，而这些宏观环境可能是形成表象问题的本源，重微观、轻宏观的问题，造成本末倒置，导致审计效率偏低。三是重监督、轻再监督。内审部门对自身作为监督最后一道防线的认识不够，忽视了监督第一道防线、第二道防线履行监督管理职责的再监督，影响了审计效果。在组织治理过程中扮演角色认识的不足，使得内审在组织治理中的参与度不够，增值作用没有得到很好发挥。

（二）监督针对性和深度不够

当前，人民银行地市级分支机构内审人员一般在4-7人左右，审计资源不能完全满足对辖区开展全面监督的需要，必须有所取舍、有所侧重。然而，一些基层央行的内审部门在选择审计项目时存在计划性不强、重点不突出或把握不准确等问题，趋向于选择那些较轻松、易完成的审计项目，甚至是重复、低效监督，没有从服务党委、服务治理、服务中心工作的高度，选择那些党委特别关切、风险隐患十分突出、管理控制相对薄弱的领域开展审计，监督针对性不强。此外，审计开展的深入性方面也存在不足，突出表现为多就事论事，没有对表象问题深入进行探究，审计意见建议的建设性不够。监督针对性和深入不够，导致内审服务治理、增加价值的效率低下，效果不佳，未能在治理体系中发挥应有的作用。

（三）内审环境还需进一步优化

近年来，随着基层央行内审的保障作用持续加强，对各级行的管理决策提供了重要支撑。因此，各级行领导对内审的重视度也在不断提升，内审履职环境得到改善。但是，也要认识到，被审计对象对内审的认同度还有待提升，这其中既有被审计对象对监督工作认识不到位的原因，也有内审部门履职不科学、不艺术、不恰当的问题。对内审工作宣传不到位、与被审计对象沟通不顺畅、审计意见建设性不够等问题，导致被审计对象对内审工作不了解、不认同，影响了审计工作的正常开展。更为严重的是，可能导致被审计对象全盘否定审计意见和建议，会严重削弱审计效果。因此，内审部门亟须通过改进工作，进一步优化履职环境。

（四）队伍建设不能完全满足服务治理需要

从现实来看，央行内审队伍在某些方面还不能完全满足服务治理的需要。一是认识有待增强。囿于传统审计观念及思维惯性，一些内审人员的理念仍停留在传统合规性审计上，对服务治理理念的接受比较慢。二是素质有待提升。一些内审人员还没有很好地掌握风险评估、绩效审计、评价组织治理所需的专业素养，要想提升这些素质需要较长时间不懈努力。三是手段有待完善。虽说计算机辅助审计等审计手段在系统内逐渐推广，但地市中、支一级内审人员在审计中还主要依靠手工操作，对包括计算机辅助审计技术、统计抽样在内的先进技术运用程度比较低，而恰恰地市中、支一级内审在整个系统中至关重要。因此，提升基层行内审队伍整体素质十分迫切。

三、提升基层央行内审服务治理效能的几点建议

（一）强化评价和建议职能，着力提升内审增值效果

为强化内审增值作用，必须加强对单位治理层面的监督评价和建议。一要以改进和完善组织治理作为第一目标，并围绕这一目标强化对包括管理理念、组织文化、人力资源管理政策等内部环境事项的审计监督。二要转变理念，不仅要注重揭示问题，也要注重解决问题。要站在被审计对象和行领导的角度去“想办法”，提出切实可行的建议，促进完善治理。三要立足业务、着眼全局开展内审工作，根据对具体业务审计情况，开展深入研究分析，从全局层面开展风险提示并提出相关建议。四要充分发挥再监督职责。内审部门需要进一步明确自身作为内控体系最后一道防线的职责定位，通过强化对内控体系第一道防线、第二道防线的有效监督，促进其更好地履行监督职责，完善监督体系，切实提升内审增值效果。

（二）践行风险导向审计理念，找准内审实现增值重点

由于审计资源有限，基层央行内审部门不可能对本单位开展全天候、全方位、全覆盖的审计监督。在此情况下，找准审计重点，将有限的审计资源配置在最需要的地方，成为强化内审增值作用的关键，这也是内审部门需要解决的首要任务，践行风险导向审计理念，就是解决这一难题的“金钥匙”。开展风险引导审计，需要内审部门构建常态化和长效化风险评估机制，按照科学合理的风险评估办法开展风险评估工作，根据风险评估结果开展风险排序，运用风险排序确定审计重点，并以此制定针对性强、重点突出的年度审计工作计划和项目审计工作计划，切实提升内审服务治理效果。

（三）密切与被审计对象交流，积极促进审计成果全面转化

在央行组织治理中，内审的主要工作之一就是加强与党委、管理层、被审计对象和外部审计的协调配合，尤其需要强化与被审计对象的沟通交流，这样才能让审计工作得到广泛认同、审计活动得以有效实施，审计成果得到全面转化、增值作用得以充分发挥。密切与被审计对象的交流，可以从两方面入手：一要强化“走出去”。内审应就审计计划、审计活动、成果转化等内容加强与被审计对象的沟通，在审前征求对审计工作的需求和意见，沟通审计计划；在审中有效沟通审计发现；在审后强化对问题整改的跟踪指导。二要强化“引进来”。积极争取党委支持，定期安排各职能部门业务骨干到内审部门开展轮岗交流，既强化他们的内部控制意识，还可以通过参与审计活动，加深他们对内审工作的认知度，实现优化内审履职环境的目标，使内审达到事半功倍的效果。

（四）加强内审队伍建设，强化增值作用发挥智力保障

内审增值作用的充分发挥，关键在于内审人员的胜任能力。在深化服务治理的大背景下，加强队伍建设既是现实选择，也是形势所需。一要提高认识。强化增值意识、绩效意识和风险意识，推进内审人员理念由监督型向服务增值型转变。二要提升专业素质。通过系统培训，促使内审人员熟悉内审理论，精通内审实务，掌握风险评估和计算机辅助审计技术等方法。三要提升沟通能力。通过有效沟通，更好地履行监督保障职责。四要加强职业道德教育。提升内审人员的职业道德素养，促使他们敢于坚持原则，勇于开展监督，自觉做到爱岗敬业、忠于职守。只有建设一支信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁的内审队伍，才能真正提高内审工作质量，进一步强化内审的增值作用。