规范运用PPP模式高质量支持乡村振兴战略实施

PPP支持乡村振兴联合调研组

一、PPP支持乡村振兴已形成生动实践和初步成效

（一）山水田园换新颜，补足农村公共服务历史欠账

第一，全面提振农村基础设施。调研项目中，安徽省黄山市浦溪河综合治理PPP项目通过堤岸坝体加固、清淤疏浚、引排水涵等系列工程治理措施，使得浦溪河经受住了去年“7·6”特大洪水的考验，有效保障了沿线5个村庄4 000余农民的生命财产安全，此外打包建成了农村湿地公园、内湖广场、中轴景观带、步道、车道、栈道、廊亭、公厕、文体中心等基础设施，极大改善和优化了河岸道路交通和村庄环境，荣膺“2019年亚洲都市景观大奖”“国家优质工程奖”，助推乡村基础设施全面提档升级。据全国PPP综合信息平台统计，全国379个农业农村PPP项目参与到乡村振兴市政工程、交通运输、生态环保、水利建设、教育、农业、保障性安居工程、旅游、能源、医疗卫生等13个行业，弥补农村地区急需的公共服务发展短板和“历史欠账”，扩大基础设施正面外部效应，规模化解决农民“办不了、办不好、办起来不划算”的问题，彰显了财政政策在农村的积极有为。

第二，重点缓解农村突出环境问题。调研项目中，安徽省黄山市以1个PPP项目覆盖处理全市辖内所有农村垃圾，垃圾处理做到全程不落地不穿城、全封闭压缩转运、全方位数据监管，收处垃圾集中发电累计1.68亿度催生绿色循环经济，116万多农村群众受益，农村人居环境得到极大改善。此外，全市以1个PPP项目因地制宜覆盖全市2区4县41个乡镇污水处理，在分散的山村做到处理达标污水排入农灌渠循环利用，在饮用水源保护区周边做到污水“零排放”，建成了东山村、石岗村等多个“2019年全国美丽乡村路”“省级美丽乡村”，对持续改善新安江和千岛湖流域生态环境质量有积极意义，超10万人口受益，促进农村经济效益和生态效益融合发展。天津市武清区PPP项目使得农村污水处理设施覆盖率100%，将农户厕所、洗浴、洗衣和厨房废水等“四水”一次性全部处理，水质检测合格率达95%以上，效果达国家一级A类标准，极大改善了当地农村生产生活用水质量。

第三，有效牵引农村要素流动。调研项目中，安徽省黄山市PPP项目统筹城乡间产业发展、公共服务、生态环保主要布局，在水环境综合治理成效基础上，建成湿地科普观赏区、原乡文化体验区、庆典活动区、滨河风尚休闲区“四大板块”，催生了“地摊经济”“夜色经济”“网红经济”等农村旅游新业态，周边老百姓发展起4 000多家“农家乐”，推动城市要素进一步“下乡”流动交换，有效激发了郊区农村发展潜能。江西省农业博览园PPP项目打造全省集现代农民职业培训、农耕文化园和农业技术展示区为一体的“数字农业先导区”，成为我国第一个卫星遥感技术、人工智能、大数据、5G应用以及区块链技术应用全覆盖、多元化农业协同发展的农博园，引入欧盟有机认证企业、国家农业信息化技术工程研究中心、中国农大等国内外产学研要素与江西省农村农民交互合作，有利于技术含量高、管理集约化的生产要素跨区域主动流向农业领域。

（二）三产融合布新局，提升现代农业发展质量

第一，大幅提升农业现代化水平。调研项目中，江西省智慧农业PPP项目建立起覆盖全省农业农村“一站式”智慧平台，实现了全省可追踪“每一亩田、每一头(只)畜禽、每一辆农机、每一项服务、每一笔交易、每一条关注”的信息化管理，收录35 000家农业企业、173家现代农业示范园、26个县土壤地块、13 600余家益农信息社、8 864台农机等作业轨迹实时影像，监测调运动物3.23亿头(只)、畜禽产品72.13万吨，吸收扶贫农产品店铺527家5 120类产品。同时，在线完成2 349个农业执法监督案件办理，受理各类咨询23万余次，回复率达100%，发送短信2 000余万条，制作广播节目1 200余期，受众农民超1 000万人，农民满意度达99%。这些举措提高了农业创新力和竞争力，促进江西全省农业高质量提升、科技应用和成果高效转化，完善了现代农业产业体系、生产体系和经营体系。

第二，不断丰富农业与二三产业融合发展。调研项目中，安徽省黄山市浦溪河综合治理PPP项目打造了“智慧河道”，已成功盘活项目周边3处近郊烂尾楼盘，初步建成了磁产业园、绿色食品产业园、装备制造产业园三大工业集群、47家优质企业，促进三大产业之间在农村优化重组、整合集成和交叉互渗，发展生态农业、设施农业、体验农业和定制农业，已成为当地投资兴业、农产品深加工和乡村旅游的“新热土”。江西省智慧农业PPP项目推出了“赣农宝”农产品电商，免费推广销售全省名特优新农产品，设立展览和特色馆，帮助小农户对接市场，为偏远山区、贫困县土特产打开销路，平均月销售额达500万元，已在江西省内外叫响了“要想吃得好，就上赣农宝”品牌，强化增多农业功能，不断提升农村服务层次。

（三）乡风文明育新机，长效改善农民福祉

第一，提高农民文明程度，“最是乡风文明时”。调研项目中，安徽省黄山市农村垃圾处理PPP项目创设“生态美超市”，在潜口村等乡村引导当地农民收集可回收垃圾，以“垃圾换酱油”积分方式兑换油盐酱醋洗衣粉等日用生活品，低成本改变农村群众乱丢乱扔的陋习，增强农民参与生态保护积极性和主动性，提高农村生活垃圾减量化、资源化和无害化处理水平。安徽省青阳县农村生活垃圾一体化工程PPP项目全面拆除农村露天敞口式垃圾池，全县农村可视范围进行常态化清扫保洁，强化农民环保意识和合作意识，当地至少九成以上农民通过PPP项目改善了环保观念，焕发了乡风文明新气象。

第二，增加农民就业机会，“藏富于农增智于农”。调研项目中，黄山区浦溪河综合治理工程PPP项目全周期产生约2亿元税收，为当地农民提供400余个就业岗位，有力带动了浦溪河沿线及周边农民就业增收和农业转型升级，激发农村内生动力；青阳县农村生活垃圾一体化工程PPP项目提供绿化、保安、工业、苗圃等就业岗位659个，其中168名为贫困人口，并每月组织召开安全生产技能培训会，以“活业”带动“活人”实现“活村”，公共服务建设过程让村民参与、成效让村民检验、结果让村民受益。

第三，强化惠农民生投入，“盘活资金好下乡”。安徽省通过PPP模式盘活政府优质存量资产，化解地方政府融资平台债务，腾出农村民生项目建设资金，实现良性循环，仅安庆市4个农村污水处理项目，2019年末累计化解地方政府融资平台存量债务近4亿元，有利于政府方盘活资产、化解存量债务，形成多方合力改善民生，既反哺财政，也提升农村公共服务质量。

第四，巩固农民脱贫效果，“长效脱贫不返贫”。截至2020年8月末，全国832个贫困县(其中绝大部分目前已脱贫摘帽)中，2014年以来有512个县已探索应用PPP模式支持脱贫攻坚和乡村振兴，在库项目1 568个、投资额1.2万亿元，落地率56.2%，开工率55.1%。PPP长期公共服务供给、激发企业活力、按绩效付费等特征，加强了脱贫攻坚和乡村振兴政策目标有效衔接和长效机制耦合，为产业融合、公共服务发展、农民参与等方面提供了路径方法。

二、PPP支持乡村振兴战略面临的发展机遇与挑战

（一）PPP支持乡村振兴战略大有可为

第一，PPP理念推动乡村振兴战略机制创新。实施乡村振兴战略，首先要创新乡村公共服务供给机制，PPP作为一种市场化、社会化公共服务供给管理方式，充分体现“花大家的钱办大家的事”的社会主义制度优越性，有利于准确把握乡村振兴的科学内涵，吸引国企、民企等多主体参与，激发传统农业与公共服务的多向度融合，统筹土地、资金、技术、人才、信息、实体虚拟要素等多资源协同，发挥农业食物保障、原料供给、农民就业、乡村休闲、生态保育、农耕文化等多功能开发，塑造经济、政治、社会、文化、生态在农业农村领域多价值追求，以一个PPP项目带动公共服务发展机制、农业资源动员机制、农民参与机制、资金项目管理机制和绩效激励机制等协同创新。

第二，PPP支持乡村全面振兴战略具有显著优势。一是PPP制度方面，已构建了引导社会资本参与乡村振兴战略的政策体系。PPP已经建立起系统完备、科学规范、运行有效、覆盖项目全生命周期的“五位一体”制度体系，党中央、国务院相继出台了乡村振兴战略的实施意见和具体规划，财政部、农业农村部等也先后出台了《社会资本投资农业农村指引》一系列规章制度，为社会资本参与乡村振兴战略指明了方向和路径。二是土地政策方面，PPP支持乡村振兴迎来土地出让收入的政策机遇。根据2020年9月中共中央办公厅 国务院办公厅印发的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，明确提出土地出让收入支持乡村振兴的资金范围和重点领域，支持50%以上农业农村地区投入比例以及农村人居环境等行业投入方向，提升与PPP项目在农业农村适用程度，有力缓解了乡村振兴战略中政府付费来源问题，为PPP支持乡村振兴提供了巨大政策利好。三是资金、技术和人力等要素方面，PPP回应农村公共服务对于社会资本的迫切需求。农业农村作为最需要公共服务领域地区之一，PPP改革有利于充分发挥社会资本市场化、专业化等优势，引入社会资本先进技术和管理人才，协同政府、市场、社会等多元主体在农业农村互动协作，营造公平竞争的市场环境、政策环境、法治环境、生态环境，降低农村公共服务制度性交易成本，培育农民向新型经营主体转型，创造良好稳定的市场预期，增进农民福祉。例如全流域治理、环保驱动发展模式(Ecology-Oriented Development，EOD)、交通驱动发展模式(Transport-Oriented Development，TOD)等机制体制创新不断涌现，为乡村振兴与生态文明建设协同发展提供动力。再如在农村污水处理、垃圾处理、节水灌溉等特定领域已呈现成熟模式，积极改善农村人居环境；还有江西智慧农业项目、云南农田水利高效节水灌溉项目、四川全域旅游乡村振兴项目、山东艾李湖生态湿地美丽乡村道路建设项目和镇街卫生院基础设施建设项目、贵州农村环境综合整治项目等，均彰显出PPP引入市场机制，大幅提升当地农村公共服务质量和效率。

（二）PPP支持乡村振兴仍面临的问题和挑战

目前农业和农村PPP项目呈现项目总量相对少、行业集中度高等特点，进一步落实乡村振兴战略仍面临一系列问题和挑战。

第一，农业农村PPP项目资金来源与发展需求不匹配。一是PPP项目财政承受力受限。农村地区综合财力不足、对县级财政依赖较高，且无村级财政预算，而可供安排的财力有限，加上社会资本对于农村PPP项目“不挣钱”的担忧，使得PPP适用性不足，更难引入社会资本，PPP作用发挥受限。例如部分地方财政承受力空间较小，而目前乡村振兴领域准公益性项目主要采用政府付费回报机制，在很大程度上依赖于地方财政财力投入。二是PPP与强农惠农专项补贴结合度较低。农业农村部、财政部每年发放的强农惠农专项补贴中涵盖农业生产发展与流通、农业绿色生产与农业资源保护利用、农田建设、新型经营主体培育、农业防灾减灾、乡村建设6个大项，36个细项，多数补贴适用PPP模式，但目前尚未有效结合。三是农业PPP项目融资渠道和资产标的相对缺乏。农村PPP项目抵(质)押标的多为PPP项目的收费权或特许经营权，对多数金融机构吸引力不强，项目落地和实施困难，越是需要PPP来增信和缓解融资难问题的农村地区越是缺乏PPP项目。目前债权融资大多数以银行贷款为主，回报机制以政府付费为主，兼有少量可行性缺口补助，急需基础设施资产丰富融资渠道。

第二，农村PPP项目仍面临土地流转的障碍。当前国内城乡二元土地制度、分配格局和农村自身土地性质等，对集体经济背景下的PPP项目有所影响。一是土地流转方面，根据《土地利用现状分类》，农村土地主要分为农用地、农村集体建设用地(包括集体建设经营性用地、公益性公共设施用地和宅基地)和未利用土地(也叫“四荒地”)三类，其中可以与PPP项目相结合利用的部分相对受限，主要以集体建设用地为主、兼有融资功能的少量宅基地(试点)、经营性耕地和“四荒地”，且当前流转用于农村基础设施的机制不畅，是PPP支持乡村振兴机遇与挑战并存之处。二是土地获取方面，农村建设用地主要以征收、入市(试点)、无偿划拨为主，并且存在城乡间土地打包的情况，应考虑探索乡村地区与城市不同的土地获取方式。三是土地出让收入方面，当前土地出让收入作为财政出资的股权直接参与和间接补贴到PPP项目中的情况均较少。

第三，PPP支持农村地区资源转化为资产、资产转化为资金其作用发挥仍不够。农村地区的水、矿产、森林、草原、海域等环境要素既具有提供物质产品的经济价值，也具有平衡生态价值、特定美学价值和历史文化价值，但由于当前资源性资产有偿使用制度不够完善、产权不够明晰等问题，PPP尚未在现有的农村资源基础上搭建农村公共服务资产，丰富的农业自然资源转化为支持农村发展的资本、资金仍面临瓶颈，作用发挥尚不充分。

第四，PPP对三产融合牵引功效仍有待深化。PPP对于农业三产融合参与还不够。一是农业第一、第二产业融合自有其短板。与农业深加工产业(例如现代农业产业园)按照政策要求搬迁至工业园区，与产地就近等农业实际需求不符；二是PPP支持三产融合尚未充分发挥系统、全域的功效。当前主要以第三产业为基础，连通农业服务业和农村基础设施发展，农村污水处理、垃圾处理、田园综合体、农村旅游、农村人居环境、智慧农业等，三产融合发展仍有待进一步深化。

第五，农民需提升专业能力、契约精神和信息获取水平，以成果转型为新型经营主体。农村地区由于经济、政治、文化、社会、生态等综合原因，农村土地、自然资源和基础设施资产所有权、经营权和收益权均有限，加之在农业要素相对价格发生巨大变化的背景下，农业劳动力成本上升，产业发展模式转变，大多数农民转型为新型经营主体在思想认识、能力知识和信息获取有很多不足，需通过PPP提高农村公共服务供给质量，减少边际成本，以综合效益带动村集体和农民创造性。

三、工作建议

为进一步发挥PPP支持全面实施乡村振兴战略的作用，补齐农村基础设施短板，强化弱项，建议在政策完善、能力建设、信息服务、土地盘活、绩效管理、资金支持等方面采取相应措施。

第一，提升PPP在农村土地出让收入资金使用比重，支持乡村全面振兴政策落地。贯彻落实《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》部署，与农业农村部、自然资源部合作，在“各地当年土地出让收益用于农业农村的资金占比逐步达到50%以上计提”政策完善和落地过程中，引导提升PPP模式的资金使用占比，促进土地出让收入以PPP模式落地，加快补齐“三农”发展公共服务短板，为乡村全面振兴提供有力支撑。

第二，推广农业农村PPP良好案例，加强相对落后地区能力建设。按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的要求，分类总结梳理农业农村PPP项目经验，开展农业农村PPP专题培训，推广宣传以“PPP人居环境模板”“PPP智慧农业”为主的案例样板，提升落后地区规范意识、质量观念和管理水平，培育PPP相关企业和农民向新型农业经营主体转型，推广PPP改革理念和高质量发展成效。

第三，发挥全国PPP综合信息平台作用，定制PPP支持乡村振兴智能服务。一是依托全国PPP综合信息平台，设置“乡村振兴”专栏、重点清单和需求反馈，完善平台对农业农村信息管理功能，回应乡村振兴项目社会资本、金融机构、智库专家等提出的需求，靶向解决PPP项目在农业农村领域落地和融资等短板问题。二是定制PPP乡村振兴数据服务，引入“村集体”“农民”等主体，借鉴智慧农业等“经营权线上融资”做法，整合嫁接江西等各地农业大数据平台，设立全国农业PPP项目服务乡村振兴系统功能，对接金融机构农业支持资金，吸收伊利、阿里等农业龙头企业和产销平台，强化农业农村PPP智能政务功能优势。

第四，盘活农村集体建设用地，深化PPP项目重点领域绩效管理。与农业农村部、地方政府合作，盘活极具潜力的农村集体建设用地，建立农村重点支持PPP领域及项目清单，探索制定农业农村分行业PPP绩效管理指标体系，开展一批农业深加工基础设施、农产品贸易场所、农田水利建设、农村供水保障、农村人居环境整治、农村土地综合整治、村庄公共设施建设和管护、农村教育、农村文化以及与山水林田湖草生态保护修复等9个细分领域的重点试点项目，分类引导政府付费和使用者付费参与不同细分领域项目，推动农业农村PPP项目高质量发展。

第五，整合强农惠农专项补贴资金，加大企业和金融资金支持力度。协同相关部委机构，与中国农业发展银行、中国农业银行合作，整合国家现代农业产业园、推广旱作节水农业技术、新型农业经营主体高质量发展、农村人居环境整治先进县激励等4项可重点适用PPP模式的“强农惠农补贴资金”，创新金融机构融资工具产品，举办线上线下农业PPP项目融资对接、农产品营销等多种活动，将乡村振兴作为信贷政策结构性调整的重要方向，提高企业和金融机构支持农业农村PPP项目的积极性和创造力。