事业单位内控管理的短板与改进

王 宏 屠慧彬

事业单位内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。事业单位应根据全面性、重要性、制衡性和适应性原则建立与实施内部控制。

一、我国单位内控制度建设推进情况

内控是企事业单位对自身进行管理的一个系统过程，我国内控管理的发展历史并不长，2008年颁布了第一部内部控制制度——《企业内部控制基本规范》；而事业单位的内控管理制度出台则更晚，直到2012年11月，财政部颁布了《行政事业单位内部控制规范(试行)》，从2014年1月1日起施行。为切实做好内部控制，财政部又陆续发布了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》《行政事业单位内部控制报告管理制度(试行)》等。经过几年实施，各级行政事业单位积极推进内部控制建设，加强财务内部控制管理，取得了一定成效。大多数事业单位基本上完成了内部控制合规性建设，制定了相对完整的内控制度、内控流程图、内控手册等，但依然存在对内部控制不够重视、机制不够合理、监督不够到位、人员队伍不够匹配等短板，需要加大力度持续推动内控建设从立规矩向见成效的新阶段转变。

二、事业单位内控管理存在的主要短板

（一）内控管理工作重视度不够

事业单位一般是国家设置的带有一定公益性质的机构，主要是从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位不以盈利为目的，财政及其他单位拨入的资金不以经济利益的获取作为主要回报。正因为事业单位这些特征，所以没有像企业那样重视内控管理。实践过程中笔者了解到，在过去一段时间内，事业单位工作人员没有具备较强的内部控制意识，不能正确认识内部控制工作的重要性，导致内部控制工作水平普遍偏低。管理人员及工作人员认为内部控制工作与自身并无关系，财务部门在开展内部控制工作时，只是按照已有的财务管理体系进行管理，工作的针对性较差，难以满足现阶段事业单位发展的需求。事业单位虽然经过几年的努力，基本上已按要求建立了内控制度，但对此项工作的了解和掌握仅仅局限于具体经办的内控管理人员，事业单位负责人对内控管理机理知之甚少，对其重要性也缺乏足够认识，淡化了自己在其中的关键作用，造成此项工作只落实到了财务部门，推动的进度和力度不够理想。

（二）内控管理应用场景过窄

由于事业单位内控规范及相关文件是财政部颁布的，由上而下内控管理都是由财政部门牵头，基层事业单位内控管理职能部门或牵头部门顺理成章归在财务部门，其内控建设停留在业务层面，甚至只局限于财务层面。许多事业单位负责人认为内控管理是财务部门统筹把控的，与其他部门或人员关系不大，甚至没有关系，认为事业单位内控管理就是财务内控。其实内控管理是对单位整个经济活动的内部控制，不仅是财务事项的内控，更是整个单位运行管理的内控，包括单位重大决策、人员岗位设置、建设项目和合同管理等内容，财务内控只是内控管理中的其中一小部分，但目前谈及事业单位内控管理，更大程度上只是对财务内控的关注。

（三）内控管理监督不到位

据笔者了解，多数事业单位在发展中不能正视监督机构的重要性，无法根据事业单位发展需求设置监督机构，很多事业单位虽然设立了内控监督机构，但受到人力、物力、财力等因素的影响，设立的内控机构级别不高，缺乏独立性，通常是由财务人员兼任内控管理人员，这样既容易出现职责不清晰、自己检查自己、自己监督自己的情况，也无法有效监督管理层的行为，对内控管理具体的执行、检查和监督多流于形式。如有的事业单位对岗位职责清单、部门职责清单和领导权力清单内控监督依次减弱，其内控管理仅停留在业务层面，大都未能将内部控制建立到单位权力运行层面，对权力制约和监督力度远远不够。另外，对事业单位的监督还存在着外部监督，主要是由财政部门、审计部门、第三方机构及社会公众组成。但是外部监管机构不能在事业单位工作中深入对其进行监管，导致外部监管工作无法发挥其效用，这种情况下，监管工作无法为提高事业单位内部控制奠定坚实的基础，也会在一定程度上影响事业单位的发展。

（四）内控管理队伍力量不足

目前事业单位内控职能基本放在财务部门，财务人员就是单位内控工作的具体执行者。财务人员有一定的财务专业知识，能胜任财务工作，但如果没有对内控知识进行系统性培训学习，对各部门，特别是业务部门的业务知识不够了解，仅凭自身以往的财务经验是无法开展本单位内控管理的。近年来各事业单位财务改革工作不断加码，财务人员只能马不停蹄地应付不时增加的事务性工作，基层财务人员配备不足较为普遍，现有人员无法拿出精力胜任内部控制管理工作，直接影响了内部控制的效果。

三、改进事业单位内控管理的建议

（一）加大内控管理宣传力度，提高内控责任意识

首先，对全员应加强宣传教育学习培训，使单位员工了解内控、参与内控，并有效执行內控。如组织事业单位管理层及职工学习内控管理制度，通过单位内网宣传栏、微信群、QQ群宣传内控知识，举办专题讲座等办法，让单位干部职工都能对内控管理工作内容有所了解并意识到内控管理的重要性，熟悉相关流程，树立内控管理理念，清楚自己在内控管理中所承担的责任，从而使人人都参与到日常内控管理中来。

其次，强化一把手“第一责任人”意识。财政部门可直接向各单位负责人传达事业单位内部控制建设的目标、要求，让其学深悟透内涵，让单位负责人亲自参与内控建设、带头遵守内控制度。事业单位管理层，特别是单位一把手要意识到内控管理的重要性，认识到内控管理建设在有效防范舞弊和预防腐败中的重要作用。

再次，单位需要重视文化建设，积极倡导遵章守纪行风，在单位营造主动合规的良好文化氛围，夯实内部控制建设管理基础。

（二）调整内控管理组织机构，健全内控管理监督机制

当下，绝大多数事业单位内控管理职能部门或牵头部门是财务部门，财务部门专业性强，而综合性不够。内控管理应当是贯穿事业单位经济活动的决策、执行和监督全过程，涉及到事业单位的方方面面，牵涉范围广，事业单位办公室综合性和协调性强，作为内控管理职能部门或牵头部门更为合理，更有利于内控工作的开展。

事业单位要设立独立的内控管理监督部门，建立健全内部监督制度，明确各部门或各岗位在内部监督中的职责权限以及相关程序和要求，对本单位内控管理进行定期或不定期的内部监督检查和自我评价。有条件的事业单位可成立专门的内审部门对内部控制建设进行监督，确保内审部门的独立性和权威性，实现客观真实的内部监督评价；没有成立内审部门的单位，可以委托专业的审计机构定期进行监督评价。

（三）引入考核激励机制，提高内控队伍业务能力

内控管理涉及面广，不仅需要财务专业知识，还需要了解梳理本单位各类经济活动的业务流程，能系统分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对策略等，所以内控专业人员应该是复合型人才。因此，事业单位在设立内控机构后，首先应该配备合格的内控管理人员，这些人不仅须具备必要的专业知识和技能，熟悉内部控制理论知识，熟悉国家有关法律法规和统一会计制度，同时还应具备良好的职业道德。事业单位应建立一支应变能力强且专业技能扎实的人才队伍，并对其进行定期业务培训或者专业进修，加强他们对风险的分析预判，以及面对全新业务时的分析和应用能力，提高内部控制人员专业素质和道德意识，成为又红又专的合格人才。其次要学习其他业务层面专业知识，能与业务部门一起全面梳理出可能存在的重点经济风险，能熟练综合运用七大内部控制措施应对风险。再次要提升内控人员综合素质，特别是社会主义核心价值观教育，避免出现以权谋私等问题的发生，有效防范舞弊和预防腐败。

笔者认为，各级单位需建起一套科学规范、操作可行的内部控制评价考核体系，并将内部控制考核评价结果纳入绩效考评机制，通过绩效考核激励和约束，助推内部控制建设积极性高涨。2016年财政部要求事业单位内控管理需要做基础性评价，明确单位内控管理的基本要求和重点内容。2017、2018年要求事业单位编制内控报告，对各事业单位编制的内控报告打分评价。为进一步完善事业单位内控管理工作，上级政府可以有效运用事业单位编制内控报告打分评价结果，计入对事业单位综合考评之中，这样才能促使事业单位管理层真正重视内控管理工作。

总之，内控管理作为事业单位管理工作中不可或缺的组成部分，直接影响事业单位健康发展。只有加大力度克服短板、改进完善工作，才能有效防范舞弊和预防腐败，提高事业单位服务质量和效率，推进国家治理体系和治理能力现代化。