党内请示报告制度的建立与作用

孙丽丽

习近平总书记指出：“请示报告制度是我们党的一项重要制度，是执行党的民主集中制的有效工作机制，也是组织纪律的一个重要方面。”我们党一贯重视请示报告制度建设。早在1923年12月18日，党中央就为建立每月报告制度做出了准备，颁布了第一个关于请示报告的文件——《中央通告第十二号——各区及各地方应每月向中央报告工作》，体现了以请示报告制度加强党中央集中统一领导的要求。由于受当时环境与条件的制约，党内请示报告制度并没有完全得到贯彻执行。请示报告制度的真正建立，是在解放战争时期。

请示报告制度建立的历史过程

抗战时期，由于长期游击战争以及革命根据地被分割的战争环境，中央允许各地方党和军事领导机关保持相对较大的自主性。1947年夏，刘邓大军挺进大别山，人民解放战争由战略防御转入战略进攻。随着战争胜利形势的进一步发展，许多解放区连成一片，在这种情况下，全党迫切需要的是“不失时机的生动的具体的报告和指示”，要求党和军队在政治、经济、军事政策上实现完全统一。建立严格的请示报告制度，就是党中央为此目的而采取的一个重要举措。

请示报告制度的着手建立。1948年1月7日，中共中央发出由毛泽东起草的《关于建立报告制度》的党内指示（即著名的“子虞电”），要求各中央局和分局，由书记自己动手，不要秘书代劳，每两个月向中央和中央主席作一次综合报告。各野战军首长和军区首长，除作战方针必须随时请示报告外，每两个月作一次政策性的综合报告和请示。1948年3月25日中共中央又进一步发出《关于建立报告制度的补充指示》，作了三项补充规定：各中央局、分局、前委对于下级发出的一切有关政策及策略性质的指示及答复，不论是属于何项问题，不论是用电报发出的或用书面发出的，均须同时发给中央一份;下级所作政策及策略性的报告，其内容重要者，亦须同时告知中央;每一个中央委员、中央候补委员均有单独向中央或中央主席随时反映情况及陈述意见的义务及权利。

请示报告制度的督促落实。请示报告制度建立后，中央采用严厉督促、转批报告、综合通报和个别指导等方法，促进请示报告制度落到实处。1948年1月至3月，中共中央西北局《关于土改中一些问题的报告》，及时反映西北局所辖地区尤其是陕北地区土改中出现的一些问题。毛泽东看后批示，“华北、华中各老解放区有同样情形者，务须密切注意改正‘左的错误”，并将报告转发全国各解放区学习。1948年3月8日，邓小平在远离党中央、身处大别山严峻战斗环境的条件下，致电中共中央（即寅齐电），报告了新解放区全盘的策略与政策问题，分析了大别山地区土改中存在的“左”的问题及其危害，并提出了建议。3月14日，毛泽东复电邓小平，“寅齐电悉，非常之好，立即转发各地仿照办理”。正是通过以上的报告，党中央掌握了土改工作中存在的问题和不足，丰富了毛泽东土改分类指导的思想，保证了土改工作的顺利进行。

但在请示报告制度执行过程中，也有地方以工作繁忙为借口，采取事前不请示事后不报告的错误态度，甚至存在擅自修改中央或上级党委政策和策略等的情况。1948年5月25日，毛泽东在为中共中央起草的党内指示《一九四八年的土地改革工作和整党工作》中强调：认真克服这种无纪律状态或无政府状态，将一切可能和必须集中的权力，集中于中央和中央代表机关。6月5日，中共中央作出《关于宣传工作中请示与报告制度的规定》，对宣传部门的宣传纪律作出了具体规定。7月26日，毛泽东再次发出党内指示——《关于严格遵守请示报告制度的指示》，要求各地严格遵守请示报告制度，彻底消灭事前不请示、事后不报告的不正确态度。8月15日，毛泽东以中央名义给东北局起草了一封长达2000多字的电报，批评他们的“敷衍态度”，并指出他们“存在着一种无纪律思想”。毛泽东借批评东北局所表达的加强制度建设的决心，赢得了全党对请示报告制度的高度重视。

请示报告制度的普遍建立。在请示报告制度建立落实中，党中央多次检查、通报请示报告制度的执行情况。1948年8月14日，中共中央、中央军委发出《关于严格执行向中央作请示报告制度的指示》，指出军队中仍然存在“对于重要的训练计划和作战计划，训练经过和作战经过，政策教育和执行政策经过等重大事项，事前既不请示，事后又不报告”的无纪律状态的危险倾向，并向一切兵团及军区的负责同志提出警告：严格执行及时的和完备的报告制度，将这件事作为一种绝对不允许违反的指令。9月8日至13日，中共中央在河北省平山县西柏坡村召开了政治局扩大会议，史称“九月会议”。会议通过了《关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》，对各项工作中哪些决定权属于中央，哪些必须事前向中央请示并得到中央批准后才能实施，哪些必须事后报告中央备审，作了详细规定。从“九月会议”开始至1949年初，人民解放军军团以上单位普遍建立了请示报告制度，标志着请示报告这项工作规定转变为加强党内上下沟通的一项重要的政治制度。从此，请示报告制度在全党全军普遍建立起来。

请示报告制度的历史作用

维护了党中央权威和集中统一领导。请示报告制度建立以后，各中央局和分局要经常性地向中央报告或请示该区军事、政治、土改、整党、经济、宣传及文化等各项活动的动态，活动中发生的问题与倾向，对于这些问题与倾向的解决方法。报告必须是有分析有结论，不得隐瞒、谎报、虚报。从制度上有效克服了无纪律无政府状态，保证了中央相对集中的权力，对统一全党全军意志，提高战斗力，起到了极大的推动，真正做到了“加强纪律性，革命无不胜”。

发挥了地方积极性与主动性。中央建立请示报告制度的目的之一是将一切必须集中的权力集中于中央，并不意味着取消下级的一切权力。情况紧张时可以独立处置，不要请示;对于中央的领导工作，不论是内容和方法，如有批评亦请提出。请示报告制度鲜明体现了民主基础上的集中与集中指导下的民主的辩证统一。在战略大决战的历史关头，地方和军队认真学习、研究和正确贯彻中央的方针政策，使全党全军自中共七大以后在思想上政治上组织上的空前团结和统一得到了进一步巩固和加强，为新中国成立初期中央与地方关系的发展奠定了基础。

提高了干部的政策水平和领导力。党的建设，归根到底是干部建设。请示报告制度要求领导干部撰写报告时，着重分析工作中存在的问题与解决方法。立足全局与共性，既联系实际又超脱各项具体工作，从而提高了干部的政策水平和领导力。在党内请示报告制度的推動下，中央与地方交流更加紧密，党的领导干部进一步熟悉了农村、城市和军事工作中的各项具体政策和策略，政治成熟度有了较大提升。

请示报告制度统一了全党意志和行动，在革命、建设、改革各个时期发挥了重要作用。今天，深入思考党如何根据形势和任务的变化不断完善请示报告制度，对于我们增强“四个意识”、坚定“四个自信”，做到“两个维护”，赢得新时代具有许多新的历史特点的伟大斗争，仍然有着十分重要的启示作用。

（作者单位：南京晓庄学院马克思主义学院）

责任编辑：张李蕾