完善基层党组织决策机制的实践与思考

朱金燕?郑宁?唐修威

[摘 要]党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础，也是党的全部工作和战斗力的基础。建立高效规范的决策运行体系是夯实基层党建工作基础的重要一环。新时代完善基层党组织的决策机制，前提是把握好整个决策系统的功能定位，要紧紧围绕全面从严治党向纵深发展的总目标，着眼于彰显基层党组织的政治特性、发挥基层党组织的政治优势，确保完成各项任务目标。决策机制的良好有序运行，有利于进一步增强基层党组织的政治引领作用，切实提高决策前的领悟力、决策中的判断力、决策后的执行力。

[关键词]基层党组织;党委决策机制;实践与思考

根深才能叶茂，本固才能枝荣。中国共产党历来高度重视党组织的建设工作。《中国共产党章程》总纲规定，党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用。2019年中共中央印发《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，对进一步加强城乡基层党组织建设提出明确要求并进行了全面细致的部署。這些重要文件的制定和实施，不仅为新时代基层党组织建设提供了基本遵循，还对加强党的决策制度建设、实现党支部组织力的全面提升、巩固党长期执政的组织基础等发挥了重要的指导作用。

党的十八大以来，党中央坚决推进全面从严治党向基层延伸。习近平在系列重要讲话中深刻阐述依法治国，不断推进决策民主化、科学化。近年来，我国法治建设取得重大进展，各级政府基本建立科学民主的依法决策机制，重大行政决策法治化水平显著提升。2019年9月1日起施行的《重大行政决策程序暂行条例》，合理确定了公众参与、专家论证、风险评估的适用条件，合法性审查和集体讨论决定成为所有重大行政决策的必经程序。由此可见，提高决策机制的科学化、民主化、法治化水平是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。

公立医院是党领导的卫生健康战线的生力军，是党联系人民、服务群众的重要窗口，是落实人民对美好生活的向往的重要载体。 ①为此，我们党历来高度重视公立医院党的建设工作，特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，对新时代加强公立医院的党建工作提出了一系列新的战略要求。2018年3月28日，习近平主持召开中央深改委第一次会议，审议通过了《关于加强公立医院党的建设工作的意见》，2018年6月以中共中央办公厅名义印发。同年8月，国家卫生健康委员会党组制定了《关于加强公立医院党的建设工作的意见实施办法》 ②，明确公立医院实行党委领导下的院长负责制，对公立医院贯彻党的卫生和健康工作方针、加强党的建设提出了新的要求。随后，中共上海市委、市教卫工作党委印发了《关于加强公立医院党的建设工作的实施意见》《上海公立医院党委会议议事规则（试行）》《上海公立医院院长办公会议议事规则（试行）》（下文简称“上海市委‘1+2文件”），对公立医院完善基层党组织决策机制提出了具体的工作目标和操作流程。本文以《中国共产党章程》《关于加强公立医院党的建设工作的意见》和党的十八届、十九届历次全会精神为指导，以中国特色社会主义理论中与党的建设、决策制度密切相关的论述为基础，以基层党组织决策机制为研究对象，针对有待完善之处进行梳理和分析，并选取了上海市胸科医院为研究样本，以该院决策机制运行情况为实践案例，提出完善基层党组织决策机制的意见建议。

一、当前基层党组织决策机制的现状

党的十九大报告指出，要加强基层组织建设，“要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。” ③公立医院的党组织建设是广大基层党组织建设的缩影，其中决策机制的演进也具有一定的代表性。在过去几十年，我国公立医院基本实行院长负责制，在特定历史条件下为推动公立医院快速发展发挥了重要作用。新时代要建立和完善党委领导下的院长负责制，保证公立医院党委充分发挥“把方向、管大局、作决策、促改革、保落实”的领导作用，充分尊重院长行使管理职权，实现公立医院党的领导和医院治理现代化的有机统一，值得深入思考和实 践。

1. 主要问题

（1）基层党组织的决策尺度有待准确把握

对于医院党委等院级党组织要发挥“把方向、管大局、作决策、促改革、保落实”的领导作用，有的医院党组织认识不很全面、理解还不到位，出现过于强调“保落实”或仅注重“把方向”的情况，影响院级党组织领导作用的有效发挥。

（2）基层党组织的决策机制有待顺畅运行

公立医院院级党组织的核心领导作用，既是党对公立医院的政治要求，也是医院改革发展的内在需要。如果党建工作无法与业务工作深入融合、有效契合、相互促进、相辅相成，院级党组织在决策过程中，党政主要领导思想认识无法统一，会前沟通不畅，就有可能出现“各搞一套”“自说自话”的“两张皮”现象，对医院的改革发展事业极为不利。

（3）基层党组织的决策效率有待进一步提高

按照党中央和上海市委的有关文件要求，公立医院的党委会议是研究和决定医院重大问题的会议，也是医院党政领导班子最高的决策机构。这就要求明晰党委会议与院长办公会议的议事决策规则，明确各自决策事项和范围。对于行政业务类的“三重一大”事项，需要经过院长办公会讨论后，再由党委会议研究决定，这是决策程序中最大的改变。如果上述议事规则和决策事项没有得到明确界定和梳理，则在一定程度上会影响决策的效率。

（4）基层党组织的监督约束机制尚不健全

医院院级党组织决策的监督约束制度和流程等方面建设不够健全，党委主体责任、纪委监督责任、党委书记第一责任、班子成员一岗双责的“四责协同”机制尚未建立，导致监督工作没有落脚点和有力抓手。若对于决策事项的监督只是“事前无预警，事后才监督”，监督的内容也不够全面，则不能够充分将监督的制约作用发挥出来，甚至监督工作只停留在形式上。

2. 主要原因分析

（1）领导班子政治站位有待进一步提高

“重业务、轻党建”思想长期存在，对新时代院级党委领导作用的定位把握不够准确，对上级要求没有进行深入思考和讨论，只是简单照抄上级的文件，决策过细或者过于原则，都影响基层党组织决策机制作用的有效发挥，需科学合理地建立适合医院发展的党组织决策机制。

（2）需厘清决策主体职责和梳理决策内容

医院对于党委会议和院长办公会决策的主体职责、事项范围，应形成完整清晰的议事规则和决策流程，结合医院的实际情况进行认真梳理和明确规定，形成界限分明的议事清单，避免不分大事小事都要经过党委会讨论研究决定，既影响了医院行政的工作效率，也弱化了院长办公会的作用。

（3）完善信息化建设和规范决策流程

用信息化手段有效衔接院党委会议、院长办公会的决策流程，避免流程重复发起，实现决策闭环式管理，促进决策的科学性、规范性，提高决策的效率。医院流程设计不仅要考虑操作层面的简便，而且要重视流程的严谨性和完备性，对决策风险进行合理、有效的管控，避免流于形式走过场的现象出现。

（4）有效整合医院监督力量

公立医院的监督力量，包括上级监督、业务监督、党内监督、群众监督等。公立医院应对这些监督主体建立有效的平台和协作机制，有效地整合形成强大的监督合力，并从总体上进行顶层设计和系统规划，有效衔接事前、事中、事后三个监督阶段。

二、完善公立医院基层党组织决策机制的策略建议

公立医院是非营利性卫生服务体系的主体，解除患者痛苦、增进人民健康是首要任务。公立医院决策制度指引医院的发展方向，也是医院决策管理的核心所在，具有非凡的战略意义。完善和规范医院基层党组织的决策机制，是新时代加强公立医院管理、提高医疗服务水平的基础性和首要性任务。转变和完善基层党组织决策机制，是确保公立医院公益性、发挥新形势下医院党委领导核心作用的重要举措，也是加强医院领导班子民主集中制建设、规范领导班子和领导干部行政行为、防范决策管理风险、促进医院可持续健康发展的保障。

上海市委“1+2”文件既对标对表党中央的要求，又密切结合本地医院实际，特别就医院党委会和院长办公会议事规则提出了相应的要求。对此，医院要对原有的决策制度进行调整，从基本要求、内容范围、主要形式与程序、监督检查、执纪问责等方面进一步完善，医院健全党委议事规则，完善党委集体决策机制，提高班子决策的规范性和科学性，充分发挥党委“把方向、管大局、作决策、促改革、保落实”的领导作用，切实加强党对公立医院工作的领导，落实健康中国工作要求，努力建设让患者放心、让人民满意的公立医院。

首先，以提高认识为前提，准确理解党委领导核心作用。

加强公立医院党的建设，首要任务是加强思想政治建设，提高政治站位，树牢“四个意识”，增强“四个自信”，坚决做到“两个维护”，要把领导干部和职工的思想认识统一凝聚到中央、市委及上级部门的指示精神和工作部署上来，第一时间在全院范围内组织学习教育，重點聚焦医院党政领导、党委委员、中层干部和支部书记，自上而下，层层组织学习，确保准确传达上级精神。此外，在改革推进过程中，领导班子首先要率先垂范，团结一致，要相互理解，相互补位，相互支持，贯彻落实党的卫生与健康工作方针，确保医院改革发展的正确方向。

其次，以制度建设为基础，提升党委决策科学化水平。

医院应制定规范有序的党委决策制度，一是规范议事范围，根据实际情况建立详细的议事清单，细分议事种类，从源头防止模棱两可、错误议事的情况发生。二是规范议题确定过程，必须把党委书记和院长的充分沟通作为决策机制的前置条件，没有进行会前商议的事项应暂缓上会审议。三是规范会议召开形式，保证参会人员科学、合理、坦诚地交换意见。四是规范决议执行情况，会议记录、审核流程、决议形式必须符合文件要求，做到有据可依、可查。五是规范监督检查程序，明确决策的责任追究与信息公开内容，议事内容在一定范围内进行通报或公示，接受广大职工群众监督。

再次，以信息技术为支撑，提高党委决策机制运行效率。

医院根据决策制度，构建有序、高效的决策流程。着力加强决策数据的收集、分析与运用，使信息技术真正服务于院级党委决策。一是将院长办公会、党委会流程有序衔接，在保证规范议事的前提下，适当精简流程，确保事前商议的效率，掌握“第一手情况”。二是寻找并加强对流程中各个决策风险点管控，特别是要发挥纪监部门、院内各委员会和院外专家的作用，提交决策前要充分评估论证，既提高决策的科学性，也使事中监管更加有效，便于准确作出“第一道研判”。三是明确议题落实的牵头部门与相关责任部门，让事后执行更加到位，精准落实“第一时间督办”。

最后，以监督体系建设为保障，确保党委决策机制规范运行。

医院应将责任制建设作为抓手，建设高效的监督体系，规范领导班子和领导干部的行政行为，提高医院依法科学民主决策能力，规范决策风险。一是明确党委集体职责、领导个人职责、纪委监督职责、各职能部门负责人职责，形成“决策议事有监督、决策执行有检查纠偏、决策失误有问责惩戒”的监督制约机制。二是医院要整合审计和监督力量，充分发挥上级监督、业务监督、党内监督、群众监督等各种监督力量的各自优势，采用效能监察、专项检查、内部审计等多种手段，形成多角度、全方位的监督体系。三是健全信息公开制度，对集体形成的决议、决定及其贯彻落实情况，在一定范围内进行通报或公示，接受广大职工群众监督。医院要注重跟踪调研，加强工作指导，总结失败教训和成功经验，探索有效措施，保证制度的有效贯彻落实。

三、完善基层党组织决策机制的实践经验

思想教育、制度体系、流程体系、监督体系建设等是完善基层党组织决策机制的有力抓手。

第一，进一步统一凝聚干部职工思想。基层党组织可以通过党委会、中心组学习第一时间传达学习中央、市委和上级部门关于加强党的建设工作各项决策部署、工作要求和指示精神，进一步统一凝聚领导班子思想认识。上海市胸科医院通过单位月度讲评会、支部书记例会等，统一干部和党员思想认识，树立“四个意识”、坚定“四个自信”、坚决做到“两个维护”，使全体职工真正领会加强党的建设工作的重大意义，充分领会发挥基层党组织领导作用的重大意义。

第二，不断加强决策的制度体系建设。上海市胸科医院必须坚持以上级文件为准绳，结合实际工作确定决策事项范围、程序规则，依据单位实际建立议事规则并细化议事清单，减少自由裁量空间。一是细化决策范围。把议事清单中所有议题划分为三类：一类议题28项，由党委会讨论决定;二类议题23项，需先经过院长办公会审议，再经过党委会讨论决定;三类议题29项，由院长办公会讨论决定。二是细化决策程序。会前，明确所有议题需提前2个工作日，由院党委书记和院长沟通后确定;会中，首先由主办部门负责人或分管院领导介绍议题内容，相关部门负责人或分管院领导做补充说明。出席人员可就议题内容询问了解并充分发表意见。会议实行党委书记末位发言制，院长倒数第二位发言，领导班子必须发扬民主、正确集中、敢于担责，末位表态，防止“一言堂”或议而不决。会后，会议记录由院党委办公室负责编发党委会议纪要，经全体参会人员审核后提交领导班子党委书记签发。明确四类决议形式，分别为同意、原则同意、重新审议、不同意。不得“会上不说会下说”，对集体决定的事项要坚决执行。此外，除依法应予保密外，应定期或不定期地在相应范围内公开会议纪要，自觉接受群众监督。同时，修订完善《上海市胸科医院贯彻落实“三重一大”制度的实施办法》，在决策流程中设置前期评估论证环节，确保院党委会讨论决定重大事项前，均能充分评估、酝酿，提高决策的科学性。对于与职工利益密切相关的事项，均通过职工代表大会等听取意见和建议。

第三，逐步规范决策的流程体系建设。基层党组织要重视决策的流程体系建设，进一步加强顶层设计，提升治理能力和管理水平。上海市胸科医院OA系统党委会议、院长办公会议流程改造升级。一是重新梳理院长办公会议决策流程和党委会议决策流程，加入对“三重一大”判断，由相关部门会签，系统根据选项自动加载决策表单，无需主办部门另行发起，实现两个会议决策流程的无缝衔接。二是对二类议题的流程进行重新设计，由院长确定是否上党委会，书记可以对审议内容提出修改意見，主办部门进行完善后，经分管院长、院长审核同意后再上党委会。三是对于“三重一大”流程，系统设置必须经过相关科室会商，确保事前论证评估的充分性。四是增加议题清单功能，议题显示顺序自动根据院领导及科室排序，可打印、并可批量选择是否上会，点击清单中的议题名称可打开流程表单，每周定时提醒院长或书记之前暂不上会的议题在本周是否需要再次上会。清单功能不影响议题申请流程的使用及审批。

第四，日益完善的决策监督体系建设。基层党组织要切实加强决策后执行力度。完善决策执行情况的评估、监督、问责机制，尤其是要加强督查督办制度建设，充分发挥追责问责作用。上海市胸科医院注重协调好分管领导牵头推进、办公室部署检查的合力作用，对决定要推进的重要工作实行挂图作战、清单销号，确保各项重要决策体现到相关制度中、落实到具体行动上。一是通过制度和流程建设，明确各环节责任。每个流程审核环节均有负责人签名和审核意见，同时，党委会议记录和会议纪要均经过党委班子审核签字，对各部门和领导班子每个人的权力与责任进行有效的约束、监督与控制。二是加强党务、院务公开。健全医院职工代表大会制度，畅通职工参与决策的渠道，充分发挥职工代表大会民主监督职能。同时，利用信息平台，将党委决策事项依规及时公开，强化民主管理与民主监督。三是加强内部审计、专项自查，配合上级巡察、督查等，进一步完善党委决策监督机制建设。

注释：

①傅卫：《以强化党建引领公立医院改革发展》，《光明日报》2018年6月26日 ，第8版。

②中共中央办公厅印发《关于加强公立医院党的建设工作的意见》，2018年6月25日，http：//politics.people.com.cn/n1/2018/0625/c1001-30084583.html.

③习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2017年版，第65页。

朱金燕系上海市胸科医院党办主任，郑宁系上海市胸科医院党委书记，唐修威系上海市胸科医院党办主任助理

（责任编辑 熊易芳）