政务大数据赋能政府治理现代化的逻辑、现实困境与调适对策

2021-12-14高志华谢标

决策与信息 2021年12期

高志华谢标

[摘要] 新兴信息技术叠加的数字时代，数据资源已然成为社会发展的新动能，激发政务数据资源中蕴含的巨大价值是政府数字化转型的着力点。要实现政务大数据对政府治理现代化的赋能，一是需要克服政务大数据归集与存储缺乏支撑、数据流转中的鸿沟与孤岛，以及数据应用不充分不智能的瓶颈;二是要在数据平台建设、数据开放与安全保障、数智治理场景应用等方面不断完善;三是要在基础平台统一规划建设的基础上，加快推进政务数据的开放共享，建立完善的数据安全制度和规范，促进数据流转，充分运用先进算法和技术挖掘数据价值，推动数据决策因果性向相关性的范式转移，实现政府治理的数字化、智能化。

[关键词] 数字政府;政府治理;政务大数据;数据开放共享;数据流转;数据平台

[中图分类号] C913.7 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2021）12-0080-07

一、问题的提出

随着新一代信息技术的纵深发展，大数据、人工智能等新兴技术深刻地影响着经济社会发展以及国家治理。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”[1]。当前，数字政府建设已成为引领我国国家治理现代化的先导力量[2]。数字政府建设强调以需求为导向的数字化转型，推动政府治理理念创新和政府职能转变，带动治理体系的数字化协同，进而促成数字社会的全面发展[3]。

生产力决定生产关系，数字化技术通过改变信息的采集、传递和分析方式，提升了生产力水平，由此促成了治理体系所依赖的资源、组织形态和组织关系的改变。万物互联的大数据时代，数字政府建设离不开数据这个核心要素，实现政府治理现代化必须充分利用好政务大数据这个重要资源。数据是建设数字政府的基底，跨层级、跨部门、跨领域的数据归集、交换、共享是政府治理现代化的新动能，政务大数据的智能化应用将推动政府治理“用數据说话、用数据管理、用数据决策、用数据创新”，真正实现基于大数据的政府治理能力的全面提升[4]。

二、政务大数据何以赋能政府治理现代化

大数据技术暗自催生了权力的转移，未来谁掌握了数据，谁就掌握了主动权，当前世界各国纷纷将“大数据发展”作为国家战略[5]。为了加快建设数字中国、数字社会、数字政府，2015年国务院印发了《促进大数据发展行动纲要》，提出要充分利用政务大数据提升政府治理能力[6]。政务大数据一般是指政府在公共行政活动过程中及在履行行政职能过程中汇聚收集到的与公共管理活动有关的各类外部数据和政府部门内部的业务数据，涉及经济、社会、文化等诸多领域[7]。从数据属性来看，政务大数据涵盖的信息类别多、来源范围广，政务大数据记录了社会活动的方方面面，既有数量众多的各级政府部门，还有水、电、气等公共企事业单位;从数据质量来看，政务大数据准确性高，但是数据质量不高，政务大数据一般是由政府发起采集或借助政府资源才有权采集到的数据，内容比较真实，但是由于各地区各部门的信息技术发展水平不一致，技术手段和应用工具的差异导致各个数据源头采用的数据记录归集的方式各不相同，数据格式繁杂，数据库类型多样，比如有些还在使用纸质文档记录，导致当前政务大数据的格式标准不一、质量不高[8]。充分利用好政府掌握的数据资源，打造政务大数据的全数据治理链，有助于全面提升政府治理能力，推进政府治理现代化。

（一）数据思维：提供政府治理新范式

政府治理思维范式的更新是治理模式创新发展的前提。传统的电子政务模式虽然也利用了互联网技术，但是对互联网的理解过于简单且流于形式，只是采用简单的“+互联网”模式，也就是仅仅把互联网看成一个使用工具，这种相加而非融合的思想其实是滞后于时代的治理思维和治理模式[9]。“互联网+”将互联网开放、透明、连接、共享、合作等思维理念和精神价值融合到政府治理全过程中，实现治理思维的范式更新和治理模式的变革重构。万物互联带来了人类历史前所未有的数据量，对政府的治理能力带来新挑战，政府需要及时、全面、有效地占有数据，清洗、过滤无效误导信息，挖掘、分析数据中隐含的规律与信息，消除数据壁垒，促进数据流通，从而最大化地释放数据价值。在大数据、云计算、人工智能等新兴技术的加持下，政府可以借由政务大数据的归集、分析和利用，不断优化自身运作流程，提升公共服务。与此同时，政府还可以通过大数据的抓取和分析评估政策执行效能，解析公众行为，更好地理解群众对政府公共服务的需求。

（二）数字转型：打造提质增效新常态

数字化转型推动“提质增效”成为政府治理新常态[10]。国务院发布的《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》中提出坚持联网通办是原则、孤网是例外，以集成提效能、以整合促便捷、以创新促精简，要求加快构建全国一体化网上政务服务体系，通过政务服务“一网通办”推动实现政府治理能力现代化[11]。《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》中进一步强调建设全国一体化在线政务服务平台的重要性，提出要积极推动政务服务从政府供给导向向民众需求导向转变[12]。“互联网+政务服务”并不是简单地进行电子政务基础设施建设，而是强调通过政府“放管服”改革和互联网、大数据、人工智能等新兴技术的深度融合促进政务服务的优化，推动政务服务的供给侧改革。大数据技术赋能政务服务，在数据开放共享思维的引导下实现跨边界的协同合作，从整体上优化政务服务能力，形成立体化服务格局，多元化服务渠道和服务内容，全面提高服务质量和效率，让百姓少跑腿、数据多跑路，让百姓像逛网店一样办“政”事。

（三）数据共享：形成协同治理新模式

数据的开放共享有利于推动大数据应用创新，发挥数据价值，释放数字红利。政务大数据共享是实现政务服务改革向系统性治理迈进的基础条件，系统性需要整合与协同并举，既强调整体性又强调协同性[13]。数据的流动方式决定着治理结构，依托技术优势和平台优势充分发挥数字潜力，通过平台主动抓取数据，促进数据在平台的流转共享，可以在全社会范围实现资源有效调配，对协同治理起到重要支持作用[14]。可以说，2020年暴发的新冠肺炎疫情是一场对数字时代政府治理模式和生产生活方式变革的全面预演[15]。在疫情防控期间，各地政府及时推出健康码，健康码实质采用的就是数据共享技术，其在疫情联防联控中起到的作用是显而易见的。数据开放共享为建立中央到地方纵向协调、多部门横向联合的新机制，为构建协同治理的组织体系提供了有力支撑。数据共享、技术赋能，形成协同治理新模式，实现精细化管理和提供精准服务，有助于打造让老百姓真正满意的服务型政府。

（四）数据反哺：赋能科学决策新手段

李克强总理曾在2015年的国务院会议上强调指出：“运用大数据等现代化信息技术是促进政府职能转变，简政放权、放管结合、优化服务的有效手段”，并明确指出基于大数据应用的决策数据化是政府改革创新的重要内容[16]。数据是政府部门开展决策和行动的重要依据。大数据技术的核心功能之一就是数据清洗和数据挖掘，从海量数据信息中发现事物发展的隐含规律，发挥出数据的最大价值。当前各级政务各类线上线下政务服务平台、内网办公信息系统正是政务大数据汇集的中心，通过对这些数据进行分析整理，既可以降低了解民情真实情况的成本，辅助政府科学化系统化精准化决策，推进政府简政放权和职能转变，又能进一步挖掘政务服务需求，从而将社会的多元诉求整合到政府的治理框架中。运用大数据技术，通过迭代升级深度挖掘算法，得出对于问题结构与逻辑性的多维认识，形成一个上层完整、下层活跃的有机体，为政府决策、研判、危机处置提供有力支持。

三、政务大数据赋能政府治理的现实困境

政务大数据的数据来源极其丰富，政务大数据平台的建设和普及应用加速了多元数据的汇聚整合。我国已发布《促进大数据发展行动纲要》，但各级政府在数字政府建设进程中的政务大数据治理方面仍存在一些问题。根据大数据全周期管理理论，数据管理重点涉及“汇”“存”“转”“用”四个方面，即数据的汇集、存储、流转和应用。从大数据全周期管理的视角展开，探析当前政务大数据在赋能政府治理的过程中存在的障碍和面临的挑战。

（一）政务大数据的归集与存储缺乏支撑

数据资源是数据治理的“底座”，政务大数据的归集是数据治理中一项十分基础且重要的工作。相较于世界发达国家，我国的数字政府建设起步较晚，且各地区发展不平衡。不同地区政府、不同部门在不同时期先后建立了自己的信息化系统，各级政府通过这些政务平台沉积了大量与政府运行和公众生产生活息息相关的数据，这些数据需要归集到统一的“数据池”中，才有进一步进行有效数据挖掘的可能。当前我国各级政府的“互联网+政务”平台建设发展还缺乏强有力的数据库支撑，尤其是来自各地、市、区级政务数据资源的汇聚与整合。尽管我国政府信息化建设已经取得一定成效，但是由于规划建设的标准不统一，数据库多样、数据格式繁杂，系统之间缺乏互联互通，形成了一个个数据孤岛，隔断了业务之间的内在联系，致使丰富的数据资源难以汇集共享。

数据中心是政务大数据的归集和存储基石。在国家战略和技术发展的推动下，各地区都在积极建设数据中心。但是我国地区发展差异较大，各地基础设施建设、数字要素资源分布不同，现实操作中蜂拥而上式或一刀切式的数据中心建设模式都不可取[17]。当前我国数据中心建设各自为政，没有发挥协同作用，造成了一定程度的重复建设。而且早期建设中以单一功能的数据中心居多，协同性数据应用中心较少。信息系统建设的杂乱多样、数据中心的失序发展，导致互联互通难度增加，也使得当前的信息基础设施建设并不能完全有效地发挥对政务大数据归集和存储的有力支撑作用。

（二）政务大数据的流转存在鸿沟与孤岛

数据共享意识薄弱是造成政务大数据流转存在阻滞的重要原因之一。政府大数据开放共享的理念共识，是促进数据共享的思想基础。但一些政府部门还没有形成“数据公有”“共享增值”的新理念。从数据的价值流动中呈现，有些领导干部对大数据时代新的发展模式不甚了解，没有充分认识到数据的价值。一些政府部门出于对本部门利益、权力等因素的考慮，将政府数据资源部门化、专属化、利益化，对数据开放共享表现出一定的抵触情绪，封闭保守的思想制约着政府大数据的开放共享。

数据开放共享的制度保障和技术支撑不足则是造成政务大数据流转存在阻滞的另一个重要原因。当前的政策文件主要还是从宏观和顶层设计的角度对政府数据开放共享进行规定，各级政府在实际推进过程时缺乏数据开放的具体法规制度作支撑。有些政府部门为了不承担数据开放后因数据质量、隐私泄露等问题所带来的安全隐患和麻烦，宁可不开放数据。政务平台中沉淀着的大量数据并没有被完全充分地利用起来，公用信息与保密信息的界限不明，数据价值无法确定，在全国范围内还未形成广泛利用政府大数据资源的态势。跨层级、跨系统、跨业务导致的信息孤岛依然是数字政府治理的“瓶颈”所在，数据“护城河”“隔离带”仍然存在。

（三）政务大数据的应用仍不充分不智能

数据会越用越多，也会越用越有价值。各级政府通过各类政务平台和业务系统的导流，已经沉积了大量的政务数据，但是这些政务数据并没有被充分利用。有些政府部门建设了政务服务平台，通过平台实现了材料电子化，但由于这些数据信息未能集中在统一的数据池中统一管理，且对各部门数据开放共享程度没有关联统筹，导致办事主体在不同业务部门办理事项时，无法调用曾经提交过的材料，办事主体材料反复提交现象依然存在。

当前各级政府正逐步地认识到数据蕴含的巨大价值，但还没有充分的技术手段和制度保障，通过技术赋能唤醒“沉睡”的政府大数据。人工智能需要大数据的喂养，越投喂越智能，政府大数据是智能治理的基础，但是目前还没有积极开发和丰富基于大数据的智能场景应用，缺少通过智能化手段提高辅助科学决策和预测的能力，使得政务大数据的价值并未充分展示。

四、政务大数据赋能政府治理的调适对策

面对政务大数据治理过程中存在的问题和挑战，政府亟须在基础平台统一规划建设的基础上，加快推进政务数据的开放共享，建立完善的数据安全制度和规范，促进数据流转，充分运用先进算法和技术挖掘数据价值，推动数据决策因果性向相关性的范式转移，实现政府治理的数字化、智能化。

（一）平台支撑实现数据资源有效归集

统筹政府大数据中心建设。数据不能脱离设施平台而存在，数据中心是实现数据资源的有效归集和存储的重要基础设施。数据中心的建设在我国发展实际中采用的是自下而上的模式，然而这种模式存在重复建设、互联互通困难等弊端。随着新技术不断推进数据中心基础架构的演化，越来越多的服务器、存储、网络、负载均衡、操作系统、中间件、数据库等基础软硬件相互融合，虚拟化、云计算、容器、分布式存储、超融合一体机等新技术、新产品将推动未来数据中心的飞跃发展。原来各自为政的建设方式显然不能适应新发展形式。政务大数据中心必须采用自上而下、统筹规划、统一建设的方式。在国家层面或在省级层面，建立统一的存储和算力体系。从全局性整体性安排，建设省级数据仓库、市（区）级数据资源池，并对各地区数据中心的建设进行指导，减少重复建设和无效投入。比如原则上不应再审批部门独立建设机房，现有各部门、各市县数据中心逐步逻辑整合或物理迁移并入省级及以上政务数据中心。要以建设集约化“政务云”平台为导向，通过整合利用各类数据信息资源，加速政府自身的数字化转型。形成数字政府建设一盘棋，这既有助于数据中心实现差异化、互补化、协同化、规模化发展，又可以在统一标准和架构下实现数据流转，为数据的共享奠定坚实基础。

实现政务服务平台互联互通。国家政务服务平台于2018年4月正式启动建设，标志着致力于推动跨地区、跨部门、跨层级“一网通办”的全国一体化政务服务平台建设按下了“快进键”，各地区都在积极推进与国家政务服务平台的对接。与国家政务服务平台的对接应在省级层面展开统筹管理，为各部门和各市县提供統一规范、安全可靠、充分共享的大数据开发应用工具和环境。在与国家政务服务平台的互联互通的同时完成省、市县、乡镇、行政村四级覆盖，以与国家平台的对接为契机，完成各地区各部门政务服务所使用的业务系统与省级政务平台的对接。根据省级政务平台对接方案，开发数据共享交换接口，实现跨部门事项协同办理。利用平台实现各部门、各地区数据的流通，实现各办事节点数据的汇集，并利用汇集的数据及时发现各类行政事项审批办理过程中繁复的流程、冗余的环节等各类政务服务中存在的问题。利用平台入口归集的政务大数据，通过深度数据挖掘和数据分析，提供优化政务服务流程的方案，再进一步反哺平台服务流程，打造智能化政务服务体系。真正实现党中央和国务院对政务服务提出的要求，即“政务服务流程不断优化，全过程留痕、全流程监管，政务服务数据资源有效汇聚、充分共享，大数据服务能力显著增强”[18]。

借助数据中台融合多源数据。数据中台是一种以数据为核心的技术与营运架构，推动处于同一生命周期内的数据进行聚合、治理、应用，其核心是解决数据内外连接能力和数据共享服务能力不足的问题[19]。数据中台就像是“互联网+政府服务”的心脏，数据就像是“互联网+政府服务”的血液。数据中台技术采用集约化原则，能够最大限度梳理整合共性业务、功能、信息系统，避免重复散建，能够规范整合各地区政务平台体系，实现基层服务网点与政府平台信息资源的无缝对接，将不同公共部门提供的服务统一组织和整合，满足跨地区跨网络电子认证的一般需求，可以实现通过单点登录的方式向公众提供访问渠道，以及在公众办理完事项后根据系列事项之间的强相关性向公众推送后续事项的链接。借鉴电子商务的发展历程和用户的网购体验，当政务平台累积了大量数据后，通过中台技术就可以给公众和企业提供个性化和主动化的政务服务。

（二）数据共享加强政府治理协同能力

加强法规政策制度供给。近年来，随着我国逐步重视数据资源的开放共享，《促进大数据发展行动纲要》《国家信息化发展战略纲要》等文件相继出台，要求大力推动政府信息系统和公共数据互联开放共享。《国家政务信息化项目建设管理办法》《政务信息资源共享管理暂行办法》等相关办法在政府数据治理结构上进行了必要的补充和完善。《中华人民共和国数据安全法》对政务数据安全与开放在宏观层面提供了法律保障。但是，关于数据采集、存储、共享、开放和利用等各环节涉及的各主体权利义务关系及责任等仍然缺乏明确的制度规范。需要建立健全数据开放动态调整机制，明确数据开放共享的内容范围、方式途径、监督保障、法律责任等，健全平台运营、事项管理、业务协同等方面的制度规范。

建立完善政务信息资源数据库。锚定省级平台建立统一的数据标准，制定数据导入、访问、更新的接口技术规范，让数据收集和交换的过程有章可循、有据可依，构建非结构化数据库、历史数据库，为数据的追踪溯源提供依据。编制公共信息资源库信息资源目录，为各部门使用公共信息资源库信息资源提供指引。完善基础库、主题库、业务库的建设，归集各部门有价值的信息资源，丰富数据库的数据种类和内容。

建立完善政务数据开放和数据共享交换体系。制定政务信息资源清单，实现数据的统一管理、统一认证和统一交换。制定数据交换标准，确定交换方式，采用集中与分布相结合的方式，进行政务数据信息资源交换服务。优先推动文化、教育、就业、社保、安监、质监、食药监、医疗、交通、气象、农业、企业登记监管等相关领域的政府数据集向社会开放。制定相应的数据资源管理办法，明确数据共享、更新的机制和审批主体、流程等。明确数据更新标准和原则，对数据资源库中的信息进行及时更新，确保数据质量和实效性。明确数据使用权限和范围，对数据使用单位、使用人员进行分级授权，对数据的开放使用范围进行合理授权。

建立完善政务数据信息安全防护体系。强化信息安全基础设施建设，有效防御网络攻击，保障数据安全。按照国家信息安全等级保护标准的要求，建立严格的身份认证和责任认定下的等级授权机制操作流程，各部门根据授权访问所需的信息资源，进行开发利用，确保数据安全和平台系统运行安全。从数据脱敏、数据安全、环境安全及数据授权管理等方面进行安全管理，确保政府数据的安全性及可控性。采取分级授权、数据使用留痕、日志管理等技术手段，实现数据安全的可追溯。

（三）应用拓展丰富政府治理的数字化场景

拓展基于大数据的服务应用渠道和场景。运用大数据技术推动政务服务的供给侧改革，打造“互联网+政务服务”的网络协同场景。平台不是网站，而是一个协作生态，平台上的用户越多，产生的数据就越多，积累的用户数据越多，平台就可以提供更为精准的服务，进而形成正反馈的“飞轮效应”。因此，政府需要大力拓展政务服务端的建设，方便用户使用，便于积累更多数据。为办事民众和企业提供服务的更多入口，包括线下的办事大厅、线上的政务服务平台和移动端App，以及微信小程序等其他社会化应用的服务端，通过多源入口平台汇聚大量数据，方便为公众提供服务。全面开放智慧应用场景，打造智慧云脑，并将云脑的触角向基层延伸，优化数字化网格管理，丰富群众参与基层治理的方式和渠道，探索“数字化+群众路线”治理新模式。

打造基于政务大数据的“互联网+智慧监督”。建立基于大数据的电子监督体系，从数据完整性、内容规范性、流程合法性等各个维度完善监督机制，实现对政务服务运行的智能化管理。建立城市运行监测中心，监测基于各部门对接的数据及大数据平台汇聚的数据，通过构建区域运行关键体征指标体系，实现政务、交通、城管、消防、医疗等城区运行体征指标数据以及重点区域、城管问题、突发事件、非紧急救助等信息的在线监测。通过设置对应的业务专家阈值对潜在风险或具体问题进行预警告警，进而实现对区域运行各类具体场景、事件、指标的实时监测和趋势预测分析。

推进基于大数据的应急指挥体系建设。建立城市应急指挥中心以及各街道联动的应急指挥体系，实施突发事件风险预警、应急处置决策支持等大数据应用。实现基于数据决策引导社会联动，加强高清视频监控、车辆抓拍、物聯网和身份证信息读取等各类数据的采集，实现社会治理、交通物流、视频监控、互联网等涉及城市安全的数据有效整合共享，社会整体联动应用。打通政法部门与其他部门的数据壁垒，大力推进大数据在反恐、维稳工作中的应用，完善反恐维稳、治安防控、安全管控、应急处置、抢险救援等应用功能，着力提升政府职能部门的社会治理能力和水平。

构建基于大数据分析的网络舆情监控体系。网络舆情治理应秉承“大数据观”，随着政务平台的普及推广，公众的参与意识也越来越强，城市留言板、市长热线、政务服务好差评等平台模块给了公众意愿表达和利益诉求的渠道，同时增加了舆情管理的复杂度。这些数据对于政府收集民意动态发挥重要作用，政府需要运用大数据的方法和技术去分析舆情数据，改变传统网络舆论引导的滞后性，通过数据清洗、实时分析、算法建模、深度学习，模拟仿真实际网络舆情的演变过程，实现舆情发展的分析研判和预测预警，有助于政府及时展开舆情引导，提高政府对突发舆情事件的应对和处置能力。

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