三峡临空经济区与区域经济的协同发展

张玉美

[摘    要] 三峡临空经济区作为宜昌发展的重要增长极，能够通过临空核心产业、临空关联产业、临空引致产业等，与宜昌本地、“宜荆荆恩”城市群以及整个湖北省乃至整个中部地区，形成不同程度的辐射带动圈层。三峡临空经济区建设目前还存在着政策机遇利好、对接略显不够，区位条件利好、创新略显不足，产业基础利好、发展略显不均，发展趋势利好、效率略显不高等短板。因此，作为宜昌抢抓区域发展战略的三峡临空经济区，应在区域一体化部署下，在湖北省“建成中部地区崛起重要战略支点”背景下全面落实省域发展战略，将以“点”嵌“域”的发展格局，以“点”带“域”的目标实现，“点”“域”互促的协调发展，实现“点”与“域”的协同、协调发展。

[关键词] 临空经济区;区域均衡发展;中部崛起;产业布局;营商环境;城市群建设

[中图分类号] F127  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129（2021）12-0066-06

根据《中共中央、国务院关于新时代推动中部地区高质量发展的意见》精神，湖北省从落实党中央要求和立足实际谋发展的现实出发，在湖北省委十一届九次全会上通过的《中共湖北省委、湖北省人民政府关于新时代推动湖北高质量发展加快建成中部地区崛起重要战略支点的实施意见》（以下简称《意见》）中明确提出“十四五”时期湖北“建成支点、走在前列、谱写新篇”[1]的高质量发展目标。其中，“建成支点”是清晰的目标定位、行动指南和动力来源，是决定湖北是否能够“走在前列”和“谱写新篇”的关键一环，是宜昌“当好引擎”[2]的奋斗目标，更是三峡临空经济区全面发展的时代背景和重大发展机遇。

一、理论与实践：从“域”到“点”力求协调

区域发展不平衡是中国经济社会发展的客观现实和社会主要矛盾的主要焦点。如何实现区域协调发展，目前有两种不同的发展理论与实践。

（一）“域”的均衡：区域一体化理论与实践

恩格斯最早在《反杜林论》中首次提出了未来社会主义社会生产力应该平衡布局的思想，倡导大工业要实现“在全国的尽可能均衡的分布”[3]，应将区域间的差别降到最低限度。同时指出实现区域协调的具体路径是“按照一个统一的、大的计划协调地配置自己的生产力”[3]，使政府通过宏观调控让区域协调发展成为可能，这种可能性在现实中主要体现为“全国统筹”。这一做法在改革开放前主要体现为沿海与内陆、重工业与轻工业的均衡统筹，主要以计划手段为主。如上世纪50年代的加快内陆建设、60年代中期的“三线建设”、改革开放后的以相邻区域的生产要素和商品自由流动为主要特征的区域一体化理論和战略布局。2019年习近平总书记提出的《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》和2021年《中共中央、国务院关于新时代推动中部地区高质量发展的意见》等都是通过区域一体化实现区域协调发展的重要思路。区域一体化能够实现区域协调发展、缩小区域间差距，让区域发展更均衡。

（二）“点”的非均衡：增长极理论与实践

对于区域协调发展方面的研究，法国经济学家弗朗索瓦·佩鲁（Francxois Perroux）提出了“增长极”理论。他认为“增长并非同时出现在所有地方”[4]，不均衡是正常现象，是一个动态过程。增长“极”具有“极化效应”和“涓滴效应”，可以通过“极化”实现“涓滴”的扩大和影响效果，从而达到区域协调发展的目的。美国经济学家弗里德曼（Friedman）进一步提出了“核心——边缘”理论描述了区域经济发展的不均衡现象并予以了说明，这也理论上符合了绝大多数国家发展的现实情况。邓小平根据中国国情提出共同富裕，让一些有条件的地方先发展起来形成增长极，带动实现共同富裕。改革开放以来，我国大力实施沿海经济发展战略，“珠三角”“长三角”“环渤海”城市圈成为重要的增长极。当面临东中西发展失衡的情况，我国在更大范围内布局了“西部开发”“振兴东北”“中部崛起”“东部现代化”等，“极化”和“涓滴”效应同步彰显。佩鲁的增长极理论与经济区位和产业聚集密切关联，认为具有较强创新能力和增长潜力的经济部门或者相关产业就是经济增长的“极”，能够带动其他部门和产业发展，是经济园区、开发区和产业综合体发展的理论基础。三峡临空经济区相对宜昌地区、“宜荆荆恩”城市群、湖北省、中部地区来说就是区域经济发展的“点”，旨在通过要素聚集实现经济增长的“极”。

（三）“域”“点”协同：“建成中部地区崛起重要战略支点”态势下三峡临空经济区发展的理论与实践

世界是普遍联系的，区域一体化与增长极之间既对立又统一。湖北省“建成中部地区崛起重要战略支点”的战略部署就鲜明体现了这一特色。“中部崛起”是区域一体化理论与实践的呈现，“建成支点”是增长极理论与实践的运用，“建成中部地区崛起重要战略支点”体现“域”“点”融合发展、协调发展。“域”与“点”是相对的。相对中部地区而言，湖北省“建成支点”是增长极;相对湖北省而言，宜昌“当好引擎”是增长极;相对宜昌而言，三峡临空经济区是市域发展的增长极，都与“宜荆荆恩”城市群、湖北省，甚至中部地区密切相关。“建成中部地区崛起重要战略支点”是三峡临空经济区发展的“域”的基础和条件，必将为三峡临空经济区发展带来新的政策和发展机遇;三峡临空经济区作为增长极也只有积极融入区域发展的大循环、大格局才能拥有更广阔的发展前景和增长空间，才能助力宜昌“当好引擎”、促进“宜荆荆恩”城市群互动互联互通互融、促成“建成支点”稳步实现。从区域到省域、城市群、市域、经济区，既是一个统一体，又是独立存在的个体，“域”与“点”协调共生、相互促进才能行稳致远实现高质量发展。

二、机遇与挑战：有“长”有“短”尚不协调

在湖北省“建成中部地区崛起重要战略支点”的战略部署下，三峡临空经济区发展迎来了前所未有的机遇与挑战，唯有立足现实、放眼全局，辩证对待自己的“长”与“短”，才能化“危”为“机”，实现既定发展目标。

（一）政策机遇利好，对接略显不够

《意见》中明确“加快实施‘一主引领、两翼驱动、全域协同区域发展布局”，赋予宜昌高质量发展南部列阵主引擎重大使命，对宜昌建成全国性综合交通枢纽城市、构建多式联运集疏运体系、加快推进国家物流枢纽承载城市建设、推进区域消费中心城市建设、跨境电商综合试验区建设以及培育壮大航空航天特色产业集群等提出重点要求，是宜昌三峡临空经济区建设发展的重大政策机遇。这一政策机遇与“十三五”发展部署一脉相承同时也进一步凸显了宜昌的区域引领作用。三峡临空经济区作为宜昌抢抓区域协调发展战略的重要抓手理应顺势而为、加快推进，但在顶层设计方面略显不足。

自2017年《三峡临空经济区总体方案》正式获批以来，一系列规划部署相继落地，基本确定了三峡临空经济区的发展蓝图和目标规划。其中，《三峡临空经济区第十四个五年规划》明确提出“十四五”时期是三峡临空经济区全面推进阶段的第一个5年，是三峡临空经济区全面建成全國知名临空产业示范基地、三峡生态合作区航空枢纽、港产城融合发展的绿色智慧航空新城的关键期。这就决定了三峡临空经济区要积极对接省域发展格局、积极嵌入发展大循环，围绕湖北省“建成中部地区崛起重要战略支点”重大部署开展系统谋划，制定契合省域发展战略的目标与路径，在专属领域争取更大作为。

（二）区位条件利好，创新略显不足

宜昌作为湖北省域副中心城市，拥有东西联结、南北交汇“黄金十字”、三峡工程所在地等得天独厚的区位优势。三峡机场2小时左右可以到达全国绝大多数大中型城市，四通八达的铁路网2个小时可以到达中部地区。宜昌是长江中游城市群主要城市，其水运更是长江咽喉、长江经济带主轴线的重要节点，也是中部城市中少有的真正具备“水陆空铁”立体交通优势的区域，为三峡临空经济区发展极大地节约了时间和运输成本。但是，在运行体制机制创新方面还略有不足。

三峡临空经济区采取的是“领导小组+建设推进办公室”的模式，“推进办”主任由市领导挂职，猇亭区委书记任常务副主任，猇亭区抽调5名工作人员负责各部门工作。明确“推进办公室”负主体责任，猇亭区发挥带头表率作用，要求各成员单位和市直部门积极配合，确保各项工作正常运转。但临时成立的领导小组或办公室只能行使部分职责、职能，在行使政府服务管理职能上存在不足。一是协调权限受限。三峡临空经济区建设涉及猇亭、夷陵、枝江三地，各地土地政策执行标准、环境规划、发展诉求等不尽相同，“推进办”在职责权限上还不能解决跨区域问题，尤其在拆违控违、征迁、土地报批等过程中协调难度很大。二是执法权缺失。对于市、县人民政府设立的指挥部、办公室等相关临时机构，并以临时机构名义作出的房屋征收决定，有超越行政职权的风险存在。三是队伍建设困境。一方面，抽调人员的工作形式会打乱用人秩序，不利于干部的长远发展;另一方面，筹建机构不能作为正式工作部门进行人才选拔和任用，不利于充实和完善三峡临空经济区建设长远发展工作队伍的力量和结构。

（三）产业基础利好，发展略显不均

宜昌临空产业基础具有明显领先优势。在航空运输业方面，三峡机场年旅客流动量在湖北省仅次于武汉天河机场，早在2018年就开通了全货机航线;在航空制造业方面，民航飞机客改货基地和凌云民航产业园进行了湖北省首次客机专业拆解，这标志着湖北省正式进军飞机“再循环”高端产业;在航空培训业方面，宜昌海航航校是规模上仅次于中国民航飞行学院的国内第二大培训机构，是全国培训资质最全的航校之一;通用航空产业方面，宜昌已经启动了六大通用机场的建设。但是三峡临空经济区产业发展同时也呈现出了快慢不均。

2017-2020年是三峡临空经济区跨越发展阶段，从无到有的“一核四区”产业布局陆续完善，从有到优的机场核心区改扩建提质升级。目前，高端制造区先后入驻广汽乘用车宜昌制造基地、凌云民航产业园、斯塔娜航空产业园项目、飞机拆解和国际航材贸易项目、民航飞机部附件维修项目等。综合服务区则已落户卓尔宜昌航空城项目、国投航空大酒店、湖北工建集团鄂西南区域总部项目、汉臣星级酒店基地项目等。但是现代物流和生态农旅等产业区的进展则相对缓慢，亟需加快推进形成全面开花的积极态势，充分发挥宜昌港口型国家物流枢纽承载城市辐射带动作用，在加快推进区域消费中心城市建设、跨境电商综合试验区建设上取得突破性进展。

（四）发展趋势利好，效率略显不高

早在《促进中部地区崛起“十三五”规划》中就已经明确提出“有序发展临空经济”，支持中部地区通过临空经济发展新动能、转变发展方式、提升区域竞争力实现崛起。而在《意见》中也明确提出“强化高端产业引领功能”“建设现代综合立体交通运输体系和现代流通体系”“培育航空航天等10 个千亿级特色产业集群”“支持宜昌建设区域性中心城市，提升省域副中心城市能级”“支持‘宜荆荆恩城市群协同发展”等内容，都为三峡临空经济区发展提供了极好的政策支持。但总体来看，囿于各方面原因，三峡临空经济区整体推进仍较为缓慢。

按照《三峡临空经济区建设推进方案（2017-2020）》的计划，截至到2020年，“三峡机场二期改扩建全面建成投入使用，基本完成起步区公共基础设施建设，基本建立临空经济区与区域口岸功能协作机制，完善临空经济区组织框架和体制机制”，但实际进展都有滞后。比如三峡机场二期改扩建项目最新进度情况显示将于2021年正式建成;起步区公共基础设施建设设计已获批，但开工建设的前期工作难度大，直到2020年6月多个项目才密集开工;三峡临空经济区建设获得省政府批复以来，“推进办”依然是一个筹办机构，与区域口岸的功能协作机制和自身的体制机制建设等都还未有较大进展。除此以外，客改货等重点项目推进不够快，临空高端制造类项目招商效果还不明显，基础设施配套能力也有待进一步提升。

三、思考与建议：“点”“域”互动协调发展

（一）以“点”嵌“域”，三峡临空经济区融入“建成中部地区崛起重要战略支点”发展格局

高水平的科学规划是顶层设计的第一步，是关乎全局的指导性问题。目前，三峡临空经济区规划面积45平方公里，园区承载能力与省域临空经济区形成良好错位发展局面。但“十四五”规划三大目标定位从全面建成全国知名的临空产业示范基地到三峡生态合作区航空枢纽，再到港产城融合发展的绿色智慧航空新城，体现的是全国性、城市圈到市域性的发展逻辑。在湖北省提出“建成中部地区崛起重要战略支点”背景下，亟需高站位谋划、全方位布局，合理制定三峡临空经济区在省域内的定位，使三峡临空经济区充分融入国内大循环格局，要在客运货运能级上实现质的飞跃，充分发挥多式联运效率，充分发挥国家级物流枢纽作用;要积极融入国内国际双循环发展新格局，致力于将三峡临空经济区打造为湖北省内陆开放新高地，充分发挥市域临空经济增长极作用，特别要以跨境电商发展为突破口打造航空物流龙头企业，稳步扩大外贸发展势头。为此，可以结合宜昌“当好引擎”战略定位部署三峡临空经济区在省域的发展定位，力争与襄阳、鄂州等临空经济区形成优势互补高质量发展的临空经济区域布局。

（二）以“点”带“域”，三峡临空经济区助力“建成中部地区崛起重要戰略支点”目标实现

临空经济作为区域发展的重要增长极，能够发挥空间“极化”和“涓滴”效应，促成区域间互联互通互融，有利于促进国内循环和对外开放的双向发展，辐射带动区域发展实现区域协同。为此，三峡临空经济区必须立足实际做好当下。

1. 健全高效发展体制机制，释放发展活力。三峡临空经济区建设是一个中长期规划，从一个临时“机构”过渡到一种稳定“机制”是大势所趋。三峡临空经济区建设本身担负着省域副中心城市和三峡交通枢纽建设的重大使命，加之涉及多个行政区域，情况较为复杂，非一个地区的能力所及，因此，当前亟需建立健全“政府主导、多方合作、市场运营、利益共享”的体制机制。“推进办”需要立足全市整体统筹，有必要高规格成立三峡临空经济区建设管理委员会，高起点配备班子成员。根据职能需要，国土、规划、税务等部门在临空经济区设立机构行使相关职能。同时，资源的市场化配置和运作需要独立的市场法人，可以与市属国有企业进行深入磋商。建立健全合作共商、利益共享的多方议事协调机制，制定各相关主体、成员单位定期进行会谈的联席会议制度。

2. 促进产业布局均衡发展，培育内生动力。一是进一步完善“一核四区”产业布局。围绕高端制造、现代物流、综合服务、生态农旅等产业，大力实施驻点招商、以商招商、产业链招商等，进一步带动上下游产业入驻，促成产业链和供应链有效衔接;力争在引进通航研发制造项目和知名航空货运公司入驻上取得重大突破，积极发展通航制造和推动三峡机场航空货运基地尽快落地;加快航空食品加工业发展，拓展布局通航旅游、会展商贸、总部经济等项目。二是扎实推进产业培育。争取2021年底三峡机场口岸扩大开放顺利通过省、市预验收;凌云民航产业园力争每年完成一定量次维修喷涂业务、飞机拆解业务和客改货业务，推动国际航材贸易、民航飞机部附件维修业务开展;积极推进碳纤维螺旋桨等高端制造项目，积极支持海航通航产业园运营基地封闭运营。三是重点打造高端制造和特色产业集群。充分发挥三峡临空经济区临空核心产业基础优势，做大做强航空制造业。

3. 进一步优化营商环境，增强发展磁力。要按照打造一流营商环境的要求，把构建审批最少、流程最优、效率最高、服务最好、获得感最强的营商环境作为三峡临空经济区全面推进阶段的重要抓手，努力打造三峡临空经济区市场化、法治化、国际化营商环境“升级版”。当前需要政府为企业搭好平台，释放政策红利并加速发展效率。需要制定“筑巢引凤”的优惠政策，帮助企业扫清发展障碍。可以对开设航线的航空公司、设立基地的航空公司、航空油料公司、金融服务企业等给予一定的补贴或税收减免;对基础设施建设的投入给予政策性倾斜;加大营商环境氛围营造，有利于高新技术产业发展的政策，并出台三峡临空经济区人才引进和培养的相关政策等。

4. 抢抓项目建设进度，充分发挥市场效力。从省域来看，多个地级市都在规划建设临空经济区，争创国家级临空经济示范区的竞争非常激烈。蜂拥而上之时，已经先行一步的三峡临空经济区建设更应快人一步才能抢占发展机遇和制高点。在资源、要素、人才等都有限的情况下，速度可以转换成市场占有量、利润率和发展经验，必须牢固树立“时间就是生命，速度就是效率”的理念，对发展机遇和需求做出快速反应。当前，必须加快推进三峡机场二期改扩建进度，加快三峡机场站前公共交通配套工程建设，力争卓尔航空城三峡国际博览中心年内主体工程封顶，航空社区一期完成基本建设，实现贝迪克凌云客改货厂房年内主体工程封顶，完善通航产业园运营基地一期水电气、排污等配套建设，满足运营需求，积极推进湖北工建集团鄂西南区域总部项目、斯塔娜航空产业园项目、汉臣星级酒店基地项目开工建设。

（三）“点”“域”互促，三峡临空经济区与“建成中部地区崛起重要战略支点”协同发展

既要按照区域一体化思路强化区域互联互通、产业互促互补、资源互融互享，实现“全域协调”;又要按照区域增长极思路强化“一主引领、两翼驱动”之间的科学竞合，发挥宜昌三峡临空经济区间接辐射“建成支点”、积极融入更大市场的作用，形成多维辐射带动圈层。三峡临空经济区要积极与湖北省、中部地区开展业务合作，注重与各临空经济区之间的差异化发展，特别要注重统筹区域交通、自然资源、旅游资源等，合理谋划与其他地区的合作与发展，积极对接“建成中部地区崛起重要战略支点”战略部署落地落实的政策。同时，“建成中部地区崛起重要战略支点”目标任务的实现，要进一步强化区域协调发展意识，争取打破行政区划藩篱，建立省域“一盘棋”整体谋划、部署发展的平台、机构或机制，形成多层级、多主体，互动参与、抱团发展的格局，为三峡临空经济区发展提供更广阔市场、更多资源，积极促成“点”“域”协同发展。

“十四五”时期是湖北省“建成中部地区崛起重要战略支点”的关键期，是三峡临空经济区进入全面推进阶段的第一个5年，既是重大机遇也有不少挑战。只有坚持区域一体化统筹部署，积极发挥各增长极辐射带动作用，互为基础和前提、相互促进和补充，才能实现区域协调发展的目的，为实现中部地区崛起，全面建设社会主义现代化国家、实现共同富裕打下坚实基础。

[参考文献]

[1]  中共湖北省委、湖北省人民政府关于新时代推动湖北高质量发展 加快建成中部地区崛起重要战略支点的实施意见[N].湖北日报，2021-07-31.

[2]  中共宜昌市委六届十五次全体会议决议[N].三峡日报，2021-06-28.

[3]  马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集：第3卷[M].中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局，译.北京：人民出版社，1995.

[4]  佩鲁.略论增长极概念[J].经济学译丛，1988，（9）.

[责任编辑：李利林]