公共文化服务发展水平探析

2021-12-14彭雷霆欧阳样张灵均

决策与信息 2021年12期

彭雷霆欧阳样张灵均

[摘要] 公共文化服务体系建设是国家“文化强国”战略的举措之一。构建科学可比的公共文化服务发展评价指标体系，建立公共文化服务发展水平评价机制，是我国公共文化服务体系实践进入“提质增效”阶段的必然要求。基于2014-2018年全国基本公共文化服务建设情况探索构建的一套基本公共文化服务发展评价指标体系对我国公共文化服务发展水平进行量化测评后显示：我国公共文化服务建设整体呈现出与经济社会发展水平趋同的态势，依然表现出东部高，中、西部低的区域差异;同时，公共文化服务整体水平有待提升，文化发展的外部环境仍然存在较大的改善空间。需要中央优惠政策向中西部地区倾斜;深入推进文化旅游融合;营造良好的外部环境，全面提升公共文化发展水平。

[关键词] 公共文化服务;文化强国;文旅融合

[中图分类号] G127 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2021）12-0038-12

公共文化服务体系建设是我国保障人民基本文化权益的制度安排，是新时期实现“满足人民过上美好生活的新期待，必须提供丰富的精神食粮”的重要渠道。当前我国公共文化服务体系建设进入高质量发展阶段，提升公共文化服务水平成为2035年建成社会主义文化强国的重要一环。构建科学可比的公共文化服务发展评价指标体系，建立公共文化服务发展水平评价机制，成为“十四五”全面推进现代公共文化服务体系建设、促进公共文化服务高质量发展的重要举措。

基于此，本文针对2014-2018年31个省（市、自治区）基本公共文化服务建设情况，探索构建了一套基本公共文化服务发展评价指标体系，设计了5个一级指标、18个二级指标及37个三级指标的评价模型，以对我国公共文化服务发展水平进行量化测评。

一、文献回顾

公共文化服务发展评价，就是通过一套科学、合理的评价指标体系对公共文化服务发展水平进行量化评估，以反映公共文化服务的客观水平、发现存在的问题、给出解决问题的方向和途径，促进其规范化及可持续发展。发展水平评价与以往的绩效评价或效率评价均有所不同，在融合效率和效益的前提下，更侧重于目标及其实现可能性的程度，含有对未来发展趋势性的判断研究。

当前我国关于公共文化服务绩效评估的研究成果较为丰富。一是基于综合视角。毛少莹（2007）[1]提出了发展规模、政府投入、运作机制、社会参与、公众满意度等五个维度的公共文化服务绩效评估指标体系;贾旭东（2007）[2]从公共文化服务的实践出发，以公共文化服务的预期目的为价值指向，围绕着公共文化服务水平的可持续性提高这一核心问题，开发和建立了服务能力、服务水平、服务潜力三个维度的公共文化发展指数;朱旭光等（2016）[3]以公民基本文化權益为逻辑起点，结合公共文化服务的内容和属性，借鉴“4E”原则与“投入-产出模型”提出公共文化服务绩效评估办法。二是基于“政府-公众”的二元视角。傅利平等（2013）[4]认为政府是公共文化服务提供主体中影响质量和数量的最重要因素，提出了政府公共文化服务绩效评价模型;苏祥等（2016）[5]基于新公共服务理论，提出构建以“公众”为导向的公共文化服务绩效评估办法。三是具体到公共图书馆、博物馆等公共文化场馆服务。如陈波等（2013）[6]梳理了我国博物馆免费开放存在的一些问题，凝练了免费开放环境下博物馆的功能定位，提出博物馆免费开放绩效评估体系;柯平等（2016）[7]以公共图书馆服务绩效评估的价值取向为引领，构建了我国公共图书馆服务绩效评估理论模型。四是对绩效评估理念与方向的讨论。王雪琴等（2015）[8]对公共文化服务、绩效评估等基本概念与内在关系进行了辨析;刘大伟等（2019）[9]提出新时代公共文化服务绩效评价存在“公众本位”“过程导向”“获得导向”的三个转向。

与此同时，关于公共文化服务效能评估的研究主要以“提升公共文化服务效能”的政策为背景，集中于以下两个方面。一是以效能提升为目标，对公共文化服务效能的讨论占据多数。邱冠华（2015）[10]认为公共图书馆服务效能体现为其履行使命的程度，以服务效能代替服务效益进行评价，可使评价更全面。李世敏（2015）[11]提出公共文化服务效能是公共文化服务体系目标设置得当及其实现的程度，应从满足基本文化需求、引导健康生活方式与塑造政治文化认同三个维度定位公共文化服务效能提升。陆吉星（2018）[12]提出了文化馆效能提升的三重维度分别是关注内部、连接外界、指向未来。二是对开展效能评估实践的研究。王锰等（2018）[13]围绕公众对公共数字文化服务的使用情况，对公共数字文化服务效能的影响因素及其机理进行研究。李卓卓等（2019）[14]从效能视角出发，总结了英美图书馆面向效能评估的数据采集经验，提出制定我国效能评估数据采集的相关标准与建议。

综上可知，目前我国关于公共文化服务量化评估的研究仍存在较大的拓展空间，对全国31个省区市的公共文化服务发展水平进行实证测度的研究仍不多见。

二、公共文化服务发展水平评估的实证检验

（一）模型设定

对我国公共文化服务发展水平进行定量评估需要构建一套科学合理的评估模型，评估模型的重点是确立指标体系和选择测算方法。

1. 国内外相关类型的模型综述

国内外文化发展综合评价体系较为丰富，目前比较有影响力的反映文化发展状态和趋势的评价体系主要有：欧洲创意指数（ECI）[15]、香港创意指数（HKCI）[16]、中国省市文化产业发展指数（UCII）[17]、中国文化发展指数（CDI）[18]等。欧洲创意指数主要由欧洲人才指数、欧洲科技指数和欧洲包容性指数三方面指标构成。香港创意指数创构了衡量创意指数的“5C”模型，从创意成果、人力资本、结构/制度资本、社会资本和文化资本等维度进行量化评测，为研究城市文化发展提供了一个评价框架。该指数不仅考虑了创意生产的经济产出，也将影响创意产业发展的关键性因素纳入评价指标。上海创意指数是上海创意中心于 2006 年以欧洲和香港的创意指数体系为借鉴，从产业规模、科技研发、文化环境、人力资源和社会环境五大维度出发建构的创意评价体系。中国省市文化产业发展指数由中国人民大学文化创意产业研究中心发布，从产业生产力、产业影响力和产业驱动力三个维度进行建构，反映了我国文化产业发展的整体状况。中国文化发展指数，由上海交通大学中国文化发展指数研究中心建构发布，该指数是开放条件下以全国、省（区/市）和农村“三位一体”为特征的中国文化发展分析框架，针对全国层面、省级（自治区、直辖市）层面和农村构建了“中国文化发展综合指数”“中国省级文化发展指数”及“中国农村文化发展指数”。每个层面都包括7个一级指标，分别为：文化财政支持、文化基础设施、文化人才资源、社会文化参与、文化保护传承、文化创新能力和文化经济流量，该指数采用了变异系数法和主成分分析法相结合的客观权重法来测算各个层面的文化发展指数。

2. 综合启示和借鉴

第一，无论是文化发展类指标体系还是创意类指标体系，在指标选择上，都较为重视科技、人才和创新在文化以及创意发展中的影响力。公共文化服务领域中，科技的应用、专业人才队伍的建设以及体制、机制的创新水平越来越成为影响现代公共文化服务体系发展的关键因素。

第二，文化发展相关指数的评估指标不仅需要纳入人、财、物投入等客观性的可量化指标，而且需要将文化领域主观性的难以量化的指标，例如公众需求、满意度、环境宽容度等，通过合理的测评维度和测评方式加以体现。

第三，5个文化发展相关指数都将文化发展的外部环境纳入了指标体系，作为客观条件，经济环境、政策环境、社会氛围等也是公共文化服务发展的重要影响因素。

第四，构建公共文化服务发展指数需要对动态和静态的指标进行综合性评估，包括现状和发展潜力，才能实现对公共文化服务发展水平的全面性评估。

3. 确立指标体系

公共文化服务发展水平评估指标体系的建构，既要体现我国公共文化服务发展现状和特点，又要以国家文化发展政策为导向，引导各地提升公共文化服务效能，促进各地公共文化服务均等化、标准化。从指标体系的科学性、可操作性和前瞻性角度出发，按照我国关于加快构建现代公共文化服务体系的战略目标，借鉴参考当代西方发达国家公共部门绩效评估实践以及联合国教科文組织文化统计指标，兼顾公共文化服务的效率与公平，结合动态指标与静态指标，本文从公共文化服务投入、公共文化服务产出、公共文化服务效率、公共文化服务外部支撑和公共文化服务均等化等五大维度构建我国公共文化服务发展评价模型（图1）：

（1）维度一：资源供给水平

公共文化服务供给的文化产品和服务属于公共产品，具有公共产品的公共性、非排他性和非竞争性等特性。公共产品的供给由政府主导以避免“市场失灵”造成的公共事业领域的缺位与混乱，保证公民的基本权利。公共文化资源供给即公共文化资源的投入，是公共文化服务供给的根本保障，是公共文化服务体系建构的基石，是公共文化服务产出的前提，没有投入就没有产出。

（2）维度二：成果享有水平

文化成果拥有权作为文化权益的重要组成部分，保障公民的文化权益应当要实现公民享有相关文化发展成果。文化成果的享有作为一种基本的文化权利得到了世界人权宪章的确定。文化成果享有水平体现了公民对公共文化供给的参与水平，体现了公民的整体文化素养、教育程度，是公共文化服务体系构建最直接的成效和评估指标。

（3）维度三：效率水平

公共文化服务的绩效评估是衡量政府治理能力和运作效率的核心问题。绩效是公共文化服务评估的一个重要方面，是衡量公共文化服务是否落实以及普及程度、公众满意度的重要指标。公共文化服务的效率评估既要评测公共文化资源“投入-产出”的经济效益，又要将公共文化服务产生的社会效益和规模效益作为重要标准纳入评估指标体系。

（4）维度四：外部支撑水平

由于群众文化服务需求随社会经济文化发展而动态变化，而服务供给资源条件相对静态且资源有限，造成有限的静态资源无法满足人民群众动态的无限服务需求这一矛盾。公共文化服务的供给和需求双方实现最优均衡是公共文化服务体系建设的核心目标。因此，要做好各地公共文化服务发展水平的评测工作，明确公共文化服务发展前行的方向和目标，提前规划、设计和优化公共文化服务，才能有效缓解公共文化服务供求错位矛盾。本文引入“公共文化服务外部支撑水平”的概念，意指公共文化服务发展的外部影响条件综合水平。

（5）维度五：均等化水平

文化权益具有普遍性和机会均等性，即所有公民都有均等机会享受基本的公共文化产品和支配基本的公共文化服务体系，因而公共文化服务均等化是保障公民基本文化权益的内在需求。公共文化服务均等化保障的是公民最基本、最底线的文化权益，一个地区公共文化服务的均等化水平决定了该地区社会文化的整体发展水平。因此，衡量一个地区公共文化服务体系的首要和基本维度是该地区公共文化服务的均等化程度，即公共文化服务体系在多大程度上保障了公民最基本的文化权益，满足了所有公民的基本文化需求。

4. 选择测算方法

（1）评估方法

综合评价法，又称为多变量综合评价方法，是运用多个指标对多个参评单位进行评价的方法。综合评价方法具有以下三个特点：第一，评价过程不是逐个完成指标，而是通过某些特殊方法同时完成多个指标的评价;第二，在综合评价过程中，一般要按照指标的重要程度采取加权处理;第三，评价结果是以得分分值对参评单位“综合状况”的排序，而不再是有具体含义的统计指标。

专家打分法，对公共文化资源供给水平进行打分，进而计算各项指标的权重。专家打分过程大致分为选择专家、向专家提供研究的相关背景资料，并以匿名方式征询专家意见、对专家意见进行汇总并分析，然后向专家反馈统计结果、根据反馈的结果，专家修正自己的意见并经过多轮匿名征询和意见反馈，形成最终的指标权重几个步骤。

基尼系数法，基尼系数是刻画财富分配差距程度的指标。本文中各地区的公共文化资源相当于各地区的“公共文化财富”，类比基尼系数的概念，可计算出反映各地区居民享有公共文化资源数量不均等性的基尼系数，用以体现基本公共文化服务均等化水平。

（2）测算公式

为了对公共文化服务发展水平做出全面且真实的评估，本文采用综合评价法将五个维度结合起来，利用专家打分法给各个维度赋予权重。具体的测算方法是对文化资源供给水平、文化成果享有水平、文化服务效率水平、外部支撑水平这四个分维度水平得分进行加权平均，并以文化服务均等化水平得分作为调节系数。用y表示公共文化服务发展指数，x1表示文化资源供给水平;x2表示文化成果享有水平;x3表示文化服务效率水平;x4表示外部支撑水平;x5表示文化服务均等化水平，则我们的综合评价模型表示为：

其中w1、w2、w3、w4分别为对应维度的权重，通过专家打分法赋予，对公式中的x1、x2、 x3、x4、x5进行加权平均时需先进行最大化标准化处理。均等化水平得分作为调节系数时需将其投影到0-1之间。

将文化服务均等化水平得分作为调节系数的理由如下：第一，根据测算结果可知，基尼系数的变化范围较小，因而均等化水平值较为集中，不同省份之间差距不大，而其余各维度水平值离散程度相对较大，若直接加权求和也易导致弱化其作用。第二，将均等化水平值作为调节系数，用以约束政府保障公共文化服务供给的公平性，另一方面均等化实现相对困难，将其视为难度系数，反映了公共文化服务发展的困难所在，也响应国家推进基本公共文化服务均等化的政策目标。

（3）各维度测算方法

各个维度指标测算所采用的具体方法如下：

公共文化资源供给水平得分以及文化成果享有水平得分首先通过专家打分法赋予各指标权重，然后运用综合评分法加权求和计算得出;

公共文化服务效率得分是通过以公共文化资源供给水平作为公共文化服务投入水平，文化成果享有水平作为公共文化服务产出水平，然后计算产出投入比而得出;

公共文化服务外部支撑水平得分通过专家打分法赋予各指标权重，然后运用综合评分法计算得出;

基本公共文化服务均等化水平得分先通过专家打分法获取指标的权重，通过权重对各项指标进行加权求和获取各类“公共文化资源指数”反映各地区各类公共文化资源的占比水平，然后引入反映贫富差距的基尼系数来计算各类公共文化资源的基尼系数以反映各类公共文化资源的非均等程度，再通过“100*（1-基尼系数）”的技术手段用百分制来反映各类公共文化资源的均等化水平，最后对各类公共文化资源的均等化水平得分加权求和而得出。

（二）数据来源与指标选取

1. 数据来源

本文使用的数据，均来源《中国统计年鉴》《中国文化文物统计年鉴》《中国财政统计年鉴》《中国科技统计年鉴》《中国文化及相关产业统计年鉴》等公开统计数据，和国家财政部、文化和旅游部、国家文物局、国家新闻出版署、国家广播电视总局和国家体育总局等机构的相关业务数据，及武汉大学国家文化财政政策研究基地“文化第一线”和实验观测基地的部分调研数据。

2. 指标选取

结合数据科学性、可比性、代表性、可得性等原则，在五大维度下选取了18个二级指标来构建公共文化服务发展水平评估指标体系（表1）：

“公共文化服务资源供给”是指政府等供给主体为了满足社会的公共文化需求，在一定时期将资金投入到公共文化事业，向广大社会公众无偿提供的公共文化产品，其指标体系主要反映的是公共文化服务投入情况，包括中央和各级地方政府对公共文化服务的投入。本文从人力、物力和财力三个方面来度量政府的公共文化资源供给水平。

“公共文化服务成果享有”指的是在我国现行公共文化服务体系背景下，居民享受到的由公共文化服务带来的相关福利成果，包括“文化参与”“广播电视服务”“体育服务”“优秀作品”和“群众满意度”5个二级指标;

“公共文化服务效率”主要反映的是公共文化服务投入和产出之间的关系，本研究中公共文化服务的投入指标和产出指标即分别为前文中的“公共文化服务资源供给水平”和“公共文化服务成果享有水平”指标;

“公共文化服务外部支撑水平”指公共文化服务发展的外部影响条件综合水平，本文从“环境支撑”“资源支撑”“创新支撑”和“产业支撑”四个方面对外部支撑水平进行综合评估;

“公共文化服务均等化水平”以各地区居民享有各类公共文化资源的均等情况来刻画基本公共文化服务均等化程度。本文采用“基尼系数”，从文化服务人才、文化财政投入、文化服务设施、文化服务产品的人均占有情况进行评测。

（三）实证结果

1. 31个省域比较分析

根据前述模型，基于数据的连续性和可取性，我们对2015至2018年全国31个省（区/市）的公共文化服务发展水平进行了量化測度，具体结果如表2所示：

31省区市公共文化服务发展指数排名前列的多数为东部经济社会发达省份，排名靠后的以西部经济社会发展相对落后的省份为主，这一分布特征从2015年延续到2018年。从发展指数的排名来看，2015年发展指数排名在前五位的省份依次为浙江、上海、江苏、北京、山东，得分依次为70.52、69.28、68.26、61.81、58.25;排名靠后的5位分别是广西、贵州、海南、新疆、天津，得分依次为46.68、45.23、45.15、44.36和44.23。2016年发展指数排名在前五位的省份仍为浙江、上海、江苏、北京、山东，得分依次为71.14、70.38、65.86、61.85、58.61;排名靠后的5位分别是安徽、广西、天津、新疆、海南，得分依次为47.01、45.83、44.31、42.10和41.60。2017年发展指数排名在前五位的省份依次为浙江、上海、江苏、北京、山东，得分依次为69.38、66.99、66.26、64.87、57.77，排名前五位的省份与上两年一致，仅在位次上略有变化;排名靠后的5位分别是海南、新疆、天津、辽宁和甘肃，得分依次为40.58、41.49、44.13、46.55和47.05。2018年发展指数排名在前五位的省份依次为浙江、上海、北京、江苏、宁夏，得分依次为73.98、67.77、64.28、60.84、59.23;排名靠后的5位分别是甘肃、湖北、广西、海南、新疆，得分依次为44.51、43.56、43.02、38.07和37.49。

2. 东中西部比较分析

公共文化服务发展水平在区域间存在差异。测算结果显示，我国公共文化发展水平在东部、中部和西部之间表现出明显的区域差距。总体而言，呈现东部高、中西部低的态势。图2的数据显示，2018年东部、中部和西部地区公共文化服务发展指数依次为57.75、47.43和49.93，2017年依次为57.59、50.15和50.4，2016年依次为58.65、50.62和49.93，2015年依次为59.26、50.74和50.44。东部地区公共文化发展指数明显高于中部和西部地区，甚至远高于全国平均水平。中西部地区公共文化发展指数低于全国平均水平。值得注意的是，虽然中西部地区公共文化发展指数差距较小，但2015和2016年中部地区略高于西部地区，2017年西部地区开始赶超中部地区，2018年开始明显高于中部地区。在2017年31省区市公共文化发展指数的排名中，排名前十的省份中有6个属于东部地区，排名后十位的省份中有7个属于中部和西部地区;2018年的排名中，排名前十的省份中有6个属于东部地区，而排名后十位的省份中有8个属于中部和西部地区，从侧面反映了东部地区与中西部地区之间的区域差距明显。

3. 全国2014-2018年度比较分析

根据前述模型，本文以2014年各维度水平得分为基准，对2015年至2018年全国整体公共文化服务发展水平进行了量化测度，具体结果如表3所示：

2014-2018年的5年间，我国公共文化服务发展水平得分分别为78.87、81.54、87.30、86.25和95.64。2015年、2016年和2018年公共文化服务发展得分分别较上年增加了2.67、5.76和9.39，但2017年公共文化服务发展得分较2016年有略微下降，减少了1.05，这一现象主要是由2017年公共文化服务的外部支撑水平下降造成的。与2014年对比，2018年五大维度得分中，公共文化服务投入、产出、效率和外部支撑得分均有所提高，分别提高了18.60、18.66、0.04和63.66分，而公共文化服务均等化得分下降了1.27分。

4. 各维度比较分析

具体测算2018年东中西各区域的公共文化服务发展指数的各维度得分，具体结果如图3所示：

2018年，全国31省区市公共文化服务的资源供给水平得分、成果享有水平得分、效率水平得分、外部支撑水平得分和均等化水平得分的均值依次为46.37、53.18、1.18、34.51、75.24，相比前几年，资源供给水平得分、成果享有水平得分、效率水平得分、外部支撑水平和均等化水平得分都有所下降。

除发展指数表现出明显的区域差距外，资源供给水平得分、成果共享水平得分、外部支撑水平得分也表现出不同程度的区域差异。2018年公共文化服务资源供给水平得分在东、中、西部各区域间的平均值依次为50.64、42.74和46.20，东部地区明显高于中西部地区，中部地区与西部地区也有较大差距，呈东部高于中西部的格局。公共文化服务成果享有水平得分在东、中、西部各区域间的平均值依次为57.52、49.70和52.83，表现出非常明显的区域差距，且依然呈现东部高于西部与中部的形势。公共文化服务外部支撑水平得分在东、中、西各区域间的平均值依次为42.69、30.15和32.00，东部地区远高于中西部地区，西部地区略高于中部地区。公共文化服务均等化水平得分的区域差距较小，西部地区与中部地区近乎持平，东部地区比中西部地区略高。

四、结论与政策建议

（一）结论

1. 我国公共文化服务整体发展水平与经济社会发展水平趋同，依然表现出东部高，中、西部低的区域格局。

由测算结果可知，2015、2016年我国东部地区公共文化服务发展指数得分明显领先中西部地区。到2018年，公共文化服务发展指数得分与经济社会发展水平趋同的这一趋势稍有变化，2017和2018年全国31省区市公共文化服务发展指数得分的均值已变成了东部高于中西部。2017年发展指数得分排名前五位的均为东部经济社会发达省份（浙江、上海、江苏、北京、山东），而排名后十位的省份中有7个属于中部和西部地区;2018年发展指数得分排名前五位的有4个属于东部经济社会发达省份（浙江、上海、北京、江苏），而排名后十位的省份中有7个属于中部和西部地区。

2. 我国公共文化服务整体水平有待提升

近年来，随着公共文化服务体系建设的逐步推进、财政投入力度的不断加大、基础设施建设的持续改善，我国公共文化建设取得了一定成就，公共文化服务发展达到一定水平，但未来仍有较大的提升空间，公共文化服务发展的不平衡、不充分仍是目前存在的主要问题。经测算，与2015、2016年类似，2017、2018年东部地区既有超过60%的省份公共文化发展指数得分排名全国前十，也有天津这样排名在末尾的省份;同样地，在东北三省公共文化发展指数中，2017年黑龙江排名第11位，辽宁排到了第28位，到了2018年，黑龙江排名第14位，辽宁排到了第26位，差距较大;中、西部地区虽然绝大多数省份排名靠后，但是西部的宁夏、陕西、内蒙古、西藏却排名较高，这说明我国公共文化服务不仅区域发展水平差异大，区域内部各省份之间发展也不均衡。

此外，一些省区公共文化服务发展的内部结构表现出明显的不协调性。多数省区公共文化服务在各个维度上同样存在“跛脚”现象，影响了自身公共文化服务发展的整体水平。在公共文化服务发展水平的五大维度中，外部支撑水平的得分始终处于一个较低水平，除少数发达省份外，外部环境的支撑水平成为绝大多数省份公共文化服务发展的制约因素，必须立足全局，持续改善公共文化发展的外部环境。

（二）政策建议

基于以上分析，结合我国进入文化旅游融合发展的新时代后，国家战略和公众期待对公共文化服務发展给予新的要求，公共文化服务建构进入新阶段。根据《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》《中华人民共和国公共文化服务保障法》《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》及促进文化和旅游融合发展的相关政策的精神，针对公共文化服务发展水平的实证分析结果提出建议。

第一，优惠政策向中央中西部地区倾斜，地方应因地制宜，依托本地优势提升公共文化服务发展水平。

准确把握公共文化服务发展的客观规律，深刻认识各地区公共文化服务发展阶段和现实条件的差异性，进一步采用非均衡、非格式化的公共文化服务发展策略。文化的形成和发展通常要经历一个漫长的沉淀和交融的过程，公共文化服务的发展是伴随经济发展和社会进步的积累过程，促进文化发展是快不得、急不来的。由于地域、历史及社会经济发展水平差异等原因，我国各省份及各个区域之间公共文化服务水平有较大差异，且公共服务发展资源供给水平、成果享有水平、效率水平、外部支撑水平及均等化水平发展也各有差异性。因而必须在尊重公共文化发展的客观规律之基础上，采用具有针对性的非均衡化、非格式化的发展策略，各地区公共文化发展的独特性决定了相关政策举措的制定不可盲目效仿和复制发达地区的经验模式。

公共文化服务发展要结合本地实际，充分发挥优势，采取措施补足短板，从实践中探索出具有本地特色的公共文化服务发展道路。我国31个省（市、自治区）公共文化资源、历史基础、经济环境等优势劣势各不相同，各地区文化发展有着鲜明的特点。例如，北京、上海、江苏、浙江、广东等经济发达地区，技术水平领先、公共文化设施完善;山东、陕西等地历史文化资源丰富，宁夏、新疆、西藏等少数民族地区政策支持力度大、民族文化底蕴深厚。因此，要因地制宜地制定非格式化的公共文化服务管理政策和发展策略，凸显当地的公共文化服务发展特色。

第二，深入推进文化旅游融合，为公共文化服务发展注入新动力。

促进文化和旅游融合发展（以下简称文旅融合发展）是党和国家的重要建设方针。推进文旅深度融合，是为了在发展地域优势特色文化的基础上，最大限度地利用好、保护好旅游资源，从而推动文化事业、文化产业和旅游产业的融合发展。推进文旅融合有助于增强文化自信。文化融入旅游，提升服务品质，有助于中华优秀文化广泛传播;另一方面，旅游融入文化，丰富内容供给，满足人民群众日益增长的对美好生活的新期待，有助于提升群众幸福感、获得感和文化认同感。

中央有关部委先后出台多项政策推动文旅融合发展。2018年10月由国家发展改革委、文化和旅游部等中央13个部委联合印发的《促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2018-2020）》，聚焦乡村旅游道路和停车设施建设短板、农村公共厕所建设等公共服务问题，并要求以文化等资源禀赋为依据，加强乡村传统文化的传承、保护与利用，防止千村一面，因地制宜推进乡村旅游特色发展。 2019年8月由国务院办公厅发布的《关于进一步激发文化和旅游消费潜力的意见》，推出文化和旅游消费惠民措施、发展假日和夜间经济等多项激励性政策举措。在今后一段时间里，推进文旅融合发展将成为助推公共文化服务发展的新动能。

公共文化服务机构要在文旅融合的浪潮中有所作为，从而实现自身发展和助力公共文化服务发展的双重目标，就必须通过融入旅游要素，加快自身服务功能的转型。具体地，从服务方式上来说，公共文化机构可以在保持原有服务的基础上实现拓展延伸，探索与旅游相结合的场景式、体验式服务。比如，将文化设施空间打造为旅游目的地，研发适合旅游需求的文创产品，拓展旅游信息咨询服务;从服务目标上来说，公共文化机构可以借助游客群体，更好地传播自身拥有的优秀文化资源，增强地方特色文化的外部影响力。

第三，营造良好的外部环境，全面提升公共文化服务发展水平。

文化发展并不是孤立地存在于社会生活中，而是与经济、政治、生态、社会、科技等方面有着千丝万缕的联系。进入新的历史发展时期，公共文化服务发展必须与社会其他方面协调共生，尤其是发展较为落后的广大中西部地区，必须要打造良好的外部发展环境，营造优良的文化生态，激发公共文化服务发展的内生动力。文化发展的外部环境是一个地区社会各方面总体情况的反映。我国31省区市社会各方面的发展程度差距较大，决定了各地文化发展的外部环境不同。贫困落后地区社会全面发展、外部环境全面改善的需求紧迫、难度较大、过程漫长，在继续保持经济社会快速发展的同时，关键还要利用社会经济发展为文化资源赋值。一要优化文化资源开发利用的客观环境。利用好扶贫开发的契机加强基础设施建设，完善交通设施、网络设施、文化基础设施、旅游设施等关键要素。加强基层文化人才队伍建设，重点培育本地传统文化传承人，引进文化专业人才和文化科技人才，建立区域文化人才交流学习机制和跨级的人才帮扶机制;二要提升文化资源开发利用的实现能力。做好非物质文化遗产资源、民间文化艺术资源、历史文化名镇名村的研究、挖掘、整理、申报和注册工作。引进社会力量进行资源开发，善于利用市场化手段将文化资源进行产业化开发，培育和引进文化创意企业、文化旅游企业，打造区域文化旅游品牌;三要增强文化资源传承保护的财政支撑。积极开展文化资源传承保护工作，主动申报中央各级各类扶持项目，争取中央文化财政扶持。地方财政对本地文化资源传承保护给予投入，以以獎代补的形式鼓励当地传统文化的传承人开展相关工作。地方政府在引进企业开展文化资源产业化开发过程中，可对企业做出规定，要求其从经营利润中拿出一定比例作为文化资源传承保护基金，在开发利用的同时为文化资源的传承保护贡献力量。

[参考文献]

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