农村土地承包经营权流转中存在的问题及建议

□潘亚楠

（河南检察职业学院 河南 郑州 451191）

1 研究背景

随着国家乡村振兴战略的实施，2018 年修订的《农村土地承包法》以及2020 年通过的《民法典》对农村土地入股、抵押等进行适度开放，增加了土地经营权的规定，确认了农村土地三权分置制度，为促进我国农业规模化经营以及农村土地流转提供了有效的制度保障。只有不断优化农村土地流转制度体系，完善相关法律法规，才能充分发挥农村土地的资源优势，实现土地资源的合理配置和利用。

2 农村土地承包经营权流转存在的问题

随着农村经济不断发展和城镇化进程加快，大规模的机械化生产越来越普及，进城务工的农民越来越多，以户为单位的家庭联产承包责任制导致农村土地整体利用率和产出率较低。在土地所有权、承包权、经营权三权分置制度下，土地承包经营权依法流转，有利于促进农村土地规模化、集约化利用。农村土地流转存在许多不足，需要不断完善，如农村土地流转方式单一、纠纷解决制度不完善、相关配套制度不健全、土地承包期限不稳、地方干预严重等。

2.1 土地承包经营权流转的法律体系不完善

我国法律对农村土地承包经营权的保护有明确规定，但是对于土地流转国家还未出台十分明确的政策，也未制定详细的实施细则。《农村土地承包法》虽然规定了土地流转的方式，但是不明确。对于流转程序、流转过程管理、流转之后各方当事人之间的关系以及流转后的权利和义务关系等细节性问题没有系统规定，很容易在土地流转中出现争议，严重影响农民的流转积极性。《农村土地承包经营权转让管理办法》内容过于简单，无法合理有效的解决土地纠纷，严重制约了我国土地的正常流转[1]。

2.2 土地承包经营权流转方式简单，规模小

农村土地承包经营权流转的方式主要有转让、互换、转包、出租、入股、抵押等，但由于农民深受传统思想的影响，缺乏对相关法律及政策的了解，土地流转在实践中仍以转包和出租为主，入股、抵押等方式在土地流转中占比极低，未能充分体现土地价值。根据河南省第三次全国农业普查数据显示，河南省农村土地流转以转包为主，出租方式居第2 位，其余方式占比均比较少或者没有[2]。流转之后户均耕地面积仍然偏少，单一的流转方式使得土地流转规模化偏低，加上农作物收入不高，许多农民进城务工，从而出现土地闲置现象。

2.3 土地承包经营权流转程序不规范

农村土地流转随意性大，缺乏完整的流程规范，土地私下流转现象严重，而且多以口头协议为主，缺乏书面的流转合同。即使签订合同，很多农户也没有深入分析合同的具体内容和细节，当事人之间的权利和义务关系约定不明确。一旦出现纠纷，缺乏及时有效的解决方法[3]。

土地流转价格大多数是双方自行协商，缺乏专业评估机构的参与和指导。很多地方土地流转的价格认定不合理，随意性较大，一方面不利于保障农户的利益，另一方面会打击经营人的投资积极性。

2.4 土地承包经营权流转中的监管制度不完善

由于缺乏必要的审批程序，相关部门对农村土地流转缺乏必要的监管和引导，使得土地流转更加随意，土地流转纠纷不断增加。许多资本注入农村后，为了追求经济效益，擅自改变土地用途，将农业用地改为建设用地。地方相关部门在发现这种情况后，以罚代管，处罚较轻甚至不进行处罚，更加纵容了这种现象，对我国粮食安全造成了不利影响[4]。

另外，由于缺乏必要的制约和监督，一些基层政府、村组织在土地流转过程中的权力界定不清，地方干预严重，以权压人的现象屡见不鲜，例如为了政绩强迫承包户将土地转租或承包给实力较强的合作社或农业经营单位，严重损害农民的利益。个别村干部以权谋私，违规操作土地流转过程，擅自更改土地承包流转合同。有些地方政府和基层干部为了牟取非法利益，迫使农户违反原有的承包流转合同，严重损害了经营权人的合法利益。在这种政府主导的土地流转模式下，流转对象、面积、价格、合同的签订，都由政府或村委会决定，农户只能被动接受[5]。

2.5 土地承包经营权流转的保障制度不健全

由于缺乏相应的保障制度，很多外出务工的农民在城市并不能得到很好的医疗、教育、社会保障。他们担心在土地流转之后，自身的权益无法得到保障，担心租用者擅自更改土地用途、对土地掠夺式经营等。因此有些农户宁愿弃耕，也不愿意将土地进行流转。

目前农村的青年劳动力大大减少，中老年劳动力普遍学历较低，多靠经验耕作土地，而且对于土地流转的相关法律政策缺乏深入了解。政府需要建立一套完整的指导服务体系，加大土地流转政策宣传工作，建立健全农村土地流转中的价格评估机制，大力支持和鼓励专业性服务机构发展[6]。

另外，我国土地流转缺乏完善的纠纷解决机制。虽然《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》对土地纠纷的程序作出相关规定，但只是选择性程序，并未列入前置程序。解决土地流转纠纷的机构不完善，缺乏必要的监督，容易受到“权压钱诱”，给农民造成不良影响。目前仍有一些案件无法找到合理有效的法律条文和司法解释，导致农民无法维护自身的合理利益。

3 完善农村土地承包经营权流转的建议

3.1 明晰土地产权关系，完善法律规定

要想深化农村土地改革制度，就必须明晰土地产权关系。土地的所有权属于集体经济组织。农民保留土地承包权，可以根据自己的意愿流转土地经营权。明确土地产权、承包权、经营权分置并行，有利于更好地维护集体、承包户、经营主体的权益，也有利于促进土地资源合理利用。地方政府应出台相应的扶持政策，保证农户能够从土地流转中获得更多收益。

同时，健全土地流转的相关政策法规，进一步完善关于入股、抵押、出租等流转方式的相关规定。完善相关的法律制度，对农业用地进行明确规范，制定擅自改变农业用地的法律惩罚措施，进一步规范土地的使用。

此外，加强对地方政府、基层组织开展土地流转工作的监督，明确土地流转过程中相关部门的权力归属问题。在政府主导的流转工作中，应由村民代表组成监督小组，参与和监督流转工作。

3.2 积极探索多种土地流转模式

当前，农村土地承包经营权流转仍以转让、转包为主要方式，而且流转大多发生在农户之间，租赁、入股、抵押等流转方式所占比例较小。各地应因地制宜，培育多元化的经营主体。例如由村集体统一整合农户的土地，再发包给有经营能力的家庭农场或农业合作社；农户以经营权入股，由集体统一经营的土地股份合作制。政府应该积极探索建立有关土地流转的交易平台，鼓励农户通过平台进行多种方式的土地流转。建立农村产权交易中心，逐步完善农村信用体系和土地承包经营权价值评估制度的建设，完善金融机构风险转移机制，从而推广土地经营权的入股、抵押制度。

3.3 建立健全土地承包经营权流转配套制度

建立规范的土地流转服务平台，逐步建设和完善土地流转价格评估制度、土地流转登记体系等。相关部门应严格规范土地流转程序，发挥政府部门在土地流转过程中的指导、培训、协调、服务、监管等职能，进一步提高土地流转的效率和规模。

通过不断健全农村的保障制度，减轻农民对土地的依赖性，提高农民土地流转的积极性，从而扩大土地流转规模，改变我国土地流转分散的现状，实现资源的优化配置。

建立多元化纠纷解决机制。农村土地流转纠纷大多发生在农户之间，出现政府部门难插手、村级组织难协调、法院难受理的“三难”境地。应坚持以调解为主，将仲裁前置，把诉讼作为最后的解决手段。

3.4 加强土地流转的政策宣传

相关部门应加大对土地流转相关法律法规的宣传力度，乡镇政府、村基层组织的工作人员应该认真学习和领会有关土地流转的法律法规。同时，提高各级领导干部的行政能力，增强为民服务和对民负责的意识，促进土地流转政策的落实。加强信息化平台建设，充分利用网络等媒介加大宣传的力度和深度，拓宽农户获取土地流转信息的渠道。通过对土地流转政策的宣传和普及，让农民了解土地流转的方式和具体落实步骤。只有农民认可土地流转并自觉依法行事，土地流转才能更加规范合法。

土地承包经营权流转是实施乡村振兴战略和不断深化农村土地制度改革的主抓手。相关政府部门应该深入分析土地流转中存在的问题，根据实际情况制定相应的积极措施。完善相关法律政策，建立健全配套制度，加强政府引导和政策宣传，尊重农户的意愿，探索灵活的流转方式，进一步提高农民的积极性，加快土地流转速度，切实维护农民利益。