地方政府融资平台的国际借鉴与转型路径

□邵蕊明

（盐城市交通控股集团有限公司 江苏 盐城 224001）

为了缓解地方政府财政压力，加快城市化建设，各地政府开始组建各自的融资平台，以便筹集资金，确保基础建设的完工进度。这些地方政府融资平台通过抵押土地、获得基础设施收费收入以及自有税收等向银行贷款或发行证券，达到融资目的。地方政府融资平台的出现极大缓解了各地政府的财政压力，正因其具有此优势，各地政府纷纷使用，地方政府融资平台数量急剧增加。

地方政府融资平台的出现提高了各地政府的融资能力，为各地财政支出提供了保障，但是随着平台规模急剧扩大，地方政府融资平台和融资渠道单一、偿债能力不足的风险开始暴露出来。

1 地方政府融资平台存在的问题

完善基础设施和提高居民生活水平都离不开财政资金的大力支持，但是不少地方政府资源相对匮乏，财政收入不足，能够用于城市建设的资金不足以支撑大批项目开工。为了解决这一难题，各地政府开始借助各自的融资平台筹集资金，确保城市建设顺利进行，导致地方政府融资平台政企不分、融资渠道单一、偿债能力不足[1]。

1.1 政企不分、缺乏管理制度

财政体制实施分税制改革后，各地政府的财力不断集中，事权不断下放，加剧了地方政府的财政收支矛盾。我国相关法律规定，地方政府不可以向银行贷款，为了拓宽融资渠道，地方政府融资平台开始出现，使地方政府融资平台公司行政化现象严重，缺乏良好的企业治理结构。

政府直接或者间接管理融资平台的日常经营，地方政府融资平台便相当于企业的出纳。资金的筹集、管理、使用以及决定权掌握在各地政府手中，地方政府融资平台还未形成真正意义上的风险收益一体化。有的地方政府官员为了自己在任期内有良好的考评结果，便利用地方政府融资平台盲目举债，忽视了未来的债务风险，不利于地方经济的稳定性。

由于地方政府融资平台的管理人员大多是政府官员，不熟悉企业管理方式，导致地方政府融资平台缺乏合理的管理制度，内部治理能力比较薄弱，企业组织架构不合理，办事效率低下，权力没有得到很好的监管[2]。

1.2 融资渠道单一

目前，地方政府融资平台的融资渠道主要是政府划拨的资产抵押。随着地方政府融资平台的发展，优质资源早已抵押一空，剩下的资产无法满足平台发展所需的资金。平台发展过于依赖政府扶持，企业“等靠要”思想严重，无法适应当前市场经济的发展形势。地方政府融资平台经营者经营管理不善、项目资金需求大、投资回报慢，导致平台融资无法吸引社会资本，融资渠道过于单一。

融资渠道单一又造成了融资成本高、融资效率低下等问题，进一步影响了平台的经营发展。融资问题不仅影响平台的自身发展，更加关系到基础设施建设是否有足够的资金保障，因此地方政府融资平台管理人员一定要注重融资渠道的拓展，为相关项目的顺利实施提供充足的资金。

1.3 盈利能力不足

因为地方政府融资平台以政府为基础，因此银行等金融机构在信贷过程中的资质审查相对宽松，平台筹集资金相对容易，并且其工作业绩多数依靠政府补贴，导致大部分地方政府融资平台没有长远的融资规划，资产管理也不够合理。资金管控不当，资金使用比较混乱，项目建设工程管控不严，项目支出往往大于项目收入，管理人员缺乏对资金的整体统筹意识，资金的利用率不高。

同时，企业的主要产业集中在地产开发、道路和桥梁建设、乡镇基础设施建设方面，这些项目的投资回报时间长，大多为公益类项目，没有持续的盈利能力。为了维持地方政府融资平台正常运营，不少地方政府融资平台出现了借新还旧的情况，现金流枯竭现象严重。

没有科学合理的盈利模式，内控制度缺失，导致大多数地方政府融资平台的总体盈利能力不足，甚至无法偿还到期债务，不利于稳定地方经济。

2 地方政府融资平台的国际借鉴

2.1 美国模式

美国采用联邦管理制度，每个州具有较高的自主权利，能够独立安排本州内的财政权。各自独立的特性导致各州在基础建设中的资金缺口较大，各州大多通过市政债券获取融资。从其发展的现状可以看出，美国金融市场发展较为完善，拥有成熟的信用评级机构以及证券监管机构，成熟完善的制度确保了债券融资的规范性和可靠性。

市政债券的融资方式充分发挥了市场价值的优势，降低了各地政府的融资成本，同时也降低了传统金融机构的放贷风险。通过分析美国各州的融资模式可以看出，我国应充分发挥市场融资优势，利用市场规则筹集相应的资金。但在采用市场融资模式之前，要加强对配套产业的建设，比如建立科学合理的信用评级机构以及完善相关的法律监管体系。地方政府融资平台要借鉴美国的财政管理模式，严格控制发债规模以及期限，加强融资过程中的风险监管，健全相关法律法规，严惩信息造假、违约支付等行为，将系统性风险降到最低。

2.2 英国模式

英国模式与美国模式恰好相反。英国各地政府的财事权较小，各地政府的融资渠道主要通过公共工程贷款委员会取得，该委员会的主要资金来源为国债发行收入。公共工程贷款委员会负责对各地融资需求进行审查，确保融资项目真实、融资规模科学合理、融资流程合法合规。

英国地方政府通过公共工程贷款委员会融资与我国中央政府发行国债再转贷给各地政府的操作模式具有相同性，但是公共工程贷款委员会独立于政府之外，可以确保融资贷款行为客观公正，易于对融资过程进行监管，降低了融资风险。因此，我国可以尝试建立独立的部门，对地方政府融资平台的融资行为进行评定和监督，以降低风险。除了通过公共工程贷款委员会融资，英国地方政府还有一定比例的融资是通过私人融资渠道获得的。私人融资丰富了地方政府的融资渠道，减轻了政府的财政压力，降低了传统金融机构的信用风险。我国可以借鉴其成功经验，打破以往的垄断格局，尝试对部分融资项目进行社会融资，通过加强融资监管以及参与规则、制度的建设，充分利用社会资金，丰富自己的融资渠道，降低自身的融资成本。

3 地方政府融资平台转型路径

3.1 加强平台企业化管理

地方政府融资平台的建立是为了帮助政府进行融资，但是为了更好地适应市场化进程，各大平台应该遵循《中华人民共和国公司法》独立运作，秉承独立经营与自负盈亏的理念，减弱行政化色彩对平台的影响，充分释放平台的市场竞争力。建立法人管理机制，制定长期发展规划，统筹考虑平台的自有资源以及资金需求指标，选择合理的融资方案，减轻成本压力。同时，还要加强企业管理，制定科学的预警机制和风险管控机制，提升平台融资业务的规范性和安全性，为平台转型夯实基础。

3.2 丰富资金来源

打破以往的垄断局面，适当引入社会资本，拓宽自有资金来源，增强自身抗风险的能力。合理运用自有资源，大力募集资金，提高企业资源利用率。拓宽融资路径，尝试通过发行企业债券以及短期票据进行融资，改变以往单纯依靠银行贷款的局面，降低融资成本，提高平台资产的流动性。对于优质资产，可以进行资产证券化尝试，充分利用资本市场的优势，提高资产融资额度。

3.3 提升盈利能力

在做好开源工作的同时，平台应该加强自身盈利能力的提升，加大对优质项目的投资力度，参与成长型企业的发展。利用好资金与政策优势，积极兴建相关产业园，打造高质量产业链，通过资本收购或者培育拥有高新技术、发展前景广阔的企业，增强平台的持续盈利能力以及长期发展潜力。同时，借助社会资本以及对外投资，带动平台资本结构优化，健全平台管理模式，增强地方政府融资平台的融资与盈利能力。

4 结束语

地方政府融资平台是在特定历史条件下金融体系的一次尝试与创新，从其过往发挥的作用可以看出，地方政府融资平台为我国城市化进程以及社会进步与发展作出了巨大的贡献。但在促进地方经济发展的同时，地方政府融资平台的市场主体不清晰、盈利和偿债能力不足、负债率过高，导致各地政府的隐性债务风险不断加剧。党的十九大已经正式将防范和化解金融风险作为“三大攻坚战”之首，各地政府积极响应政府号召，拉开了地方政府融资平台转型的序幕。通过探索地方政府融资平台发展存在的问题，结合其他国家政府的融资经验，为我国地方政府融资平台转型提供相应的解决方案，希望能够帮助我国地方政府融资平台平稳转型，实现可持续发展。