科研经费结余管理存在的问题及建议

郑双燕 董烈之

一、科研经费结余管理相关规定

科研经费结余是大多数科研项目和课题承担单位都会涉及到的问题，加强科研经费结余管理，不仅关系到科研资金使用效率，也涉及到科研人员积极性的激发。本文以科技部重点研发计划相关经费结余管理政策规定为例，说明科研经费结余管理存在的问题及建议。

目前我国对科研经费结余的定义，主要是根据财政部关于印发《中央部门结转和结余资金管理办法》的通知（财预〔2016〕18号）规定：结余资金是指项目实施周期已结束、项目目标完成或项目提前终止，尚未列支的项目支出预算资金；因项目实施计划调整，不需要继续支出的预算资金；预算批复后连续两年未用完的预算资金。根据2018年科技部发布的《国家重点研发计划项目综合绩效评价工作规范（试行）》（国科办资〔2018〕107号），关于科研经费结余资金的管理规定主要有两种处理方式：一是结余收回。存在下列四种情况之一的，课题结余资金由专业机构收回：存在课题绩效评价结论为结题或未通过的；课题资金评议得分为80分及以下的；课题承担单位信用评价差的；项目综合绩效评价结论为结题或未通过的，项目下所有课题结余由专业机构收回。对于需上交的课题专项资金结余，项目牵头单位应及时收缴课题承担单位的结余，并汇总后上交专业机构。结余资金上交应在项目牵头单位收到综合绩效评价结论后1个月内完成。二是结余留用。留用的结余由课题承担单位和参与单位在2年内（自综合绩效评价结论下达后次年的1月1日起计算）统筹用于本单位科研活动的直接支出。2年后结余未使用完的，应及时上交专业机构，统筹用于重点专项后续支出。

二、科研经费结余管理中存在的问题

目前，国家对于科研经费管理赋予了项目和课题单位更多的自由裁量权，客观上也放宽了对经费结余监管，而这可能对整个科研经费管理过程产生不利影响。

（一）预算源头多申报

既然课题绩效评价通过后的经费结余可由课题承担单位和参与单位留用，加之考虑预算审核时可能存在的预算核减，课题申报单位在预算申报阶段就较少考虑课题执行期结束后可能产生大量经费结余造成的后果，从而申报课题预算时，往往会加大各科目的预算，从而虚列预算资金，使得申报的资金需求远大于实际需要，在预算申报源头上人为地产生经费结余的隐患。

（二）结题之前滥花钱

对科研经费结余资金额度目前虽没有政策性规定，但在执行层面也有限制性考虑。如对课题绩效评价时，有专项经费预算执行是否明显过低（课题专项经费预算执行率每低于95%一个百分点，减少1分）的考核指标。但是，这一考核指标存在以下两个问题：一是仅规定了预算执行的相对指标，缺乏绝对指标。如果某课题本身预算金额不大，在经费结余较小的情况下，也可能会导致预算执行率不高；反之，如果某课题本身预算金额大，在经费结余较大的情况下，反而执行率不低。二是强调预算执行进度，往往会诱导课题组结题前突击滥花钱，购置课题研究不必要的设备、材料等，造成经费浪费，也与国家厉行节约的要求不符。这在以往结题验收或绩效评价中屡见不鲜。

（三）留用结余难统筹

现行管理政策规定，留用的结余由课题承担单位和参与单位在2年内（自综合绩效评价结论下达后次年的1月1日起计算）统筹用于本单位科研活动的直接支出。课题负责人是单位的科研骨干，大部分是该课题研究领域的专家，他们习惯了以前的管理方式，往往把课题经费视为自己支配的资金，大部分单位难以统筹调剂。

（四）留用结余缺监管

现行的管理政策规定，留用的结余2年后未使用完的，应及时上交专业机构，统筹用于重点专项后续支出。对经费结余在2年内统筹用于本单位科研活动直接支出的使用情况，比如，资金使用的目标相关性、经济合理性、政策相符性等，未规定后续的监管措施。对于2年后未使用完的经费结余，如何监督课题单位及时上交专业机构，也缺乏相应的实施条款或细则。

三、科研经费结余管理的建议

科研经费结余管理不当的现象，引起了国家和地方有关部门的关注。国家审计署和各地审计部门相继加大了对科研经费审计力度，指出目前科研项目存在经费结余普遍、个别项目结余经费过多等问题。目前，学术界对科研经费结余管理的探讨也比较多，但大多重点停留在分析原因层面，对如何改进经费结余管理的建议不多。本文从源头、过程、财务监管、政策规定四个方面对科研经费结余管理提出“两实一严一完善”的解决办法，以减少经费结余，提高经费使用效率。

（一）从预算源头角度，做到预算要实

就项目和课题承担单位来说，目前的科研经费管理规定，贯彻落实国家“放管服”的要求，对科研人员开展科研活动“松绑”，以激发科研管理人员开展科研创新的积极性，对结余经费的管理由结余上缴改为两年内继续留存单位使用。这种规定，在客观上会导致项目和课题申报单位多报预算，而不是根据研究需要申报预算。所以，项目和课题承担单位应扎实做好项目和课题预算，避免重复申报预算、虚列预算。

就项目管理部门来说，要加强预算审核或评审。这里有几个要考虑的因素，一是重点关注是否符合预算的“三性”原则，即目标相关性原则、政策相符性原则和经济合理性原则；二是审核或评审时，要考虑以往类似项目或本项目经费支出规律，如设备费、材料费、差旅费、国际合作交流费等科目与所申报项目的必要性关系；三是关注项目和课题单位现有的研究基础或科研条件，要统筹考虑项目和课题承担单位现有设备配置情况等因素。如已开展的科研工作是否与申报的项目和课题研究任务或研究目标重复、申报的设备购置是否与现有设备重复等等。

（二）从科研过程角度，做到研究要实

对经费充裕的项目和课题，在项目和课题任务基本完成的基础上，项目和课题组可从研究深度和广度等维度对项目和课题进行拓展性研究，这样，从科研角度看，可使得项目和课题研究更深入彻底；从科研经费使用来说，既不违反科研经费支出使用规定，也可以减少经费结余，符合国家给予科研人员更大经费管理自主权的要求；从研究产出和成果来说，在完成任务书规定的成果前提下，没必要追求成果的数量，而应突出对重点关键技术成果的研究和经费投入，提升研究成果质量，切实把成果做实。

（三）从财务监管角度，做到检查要严

财务审计检查的目的之一是审核经费支出是否规范，执行进度是否正常。财务预算执行进度审核并不复杂，重点是支出是否规范。要尽早发现经费支出中的不规范问题，早发现，早整改，早预防，以便为项目和课题承担单位留下足够的消化时间。财务监管可从内部和外部两方面进行。从内部监管来说，要切实加强内部控制建设，建立符合单位科研实际情况的内控管理制度，从内部把控科研经费的执行是否合规、进度是否与项目和课题的科研规律匹配，及时督促提醒，严格规范管理。从外部监管来说，要加强审计检查监督，注重审计检查质量，尤其要加强和重视事中审计检查监督，从外部审计检查的视角对科研经费结余管理和使用提出审计和检查意见。这些内外部监管的从严实施和把控，有助于项目和课题承担单位规范经费支出，提早对可能产生的经费结余使用统筹谋划，提高科研经费使用效益，减少经费结余的现象。

（四）从政策规定角度，做到不断完善

一是对执行期限较长的项目和课题，弱化甚至取消中期对项目和课题专项经费预算执行率的考核，让科研人员根据实际科研规律合理使用经费，减轻科研人员中期预算执行进度的压力，以更好地激励科研人员潜心钻研。二是项目和课题结题绩效评价时，设置对项目和课题专项经费预算执行进度绝对指标和相对指标的双重考核指标。如对结题时绩效评价中的专项经费预算执行进度低于80%（或结余比例超过20%）且结余经费超过20万元的，经费结余或超过部分的经费结余由专业机构收回（此指标数据仅做参考）。三是加大对结余留用的专项经费后续监管。要注意加强结余资金管理，健全结余资金盘活机制。如建立留用结余专项经费的使用报告制度、抽查检查制度等，加快资金使用进度，以更好地发挥结余专项经费使用效益。