增减挂钩政策在易地搬迁扶贫工作中的实践与探讨——以湖南省慈利县为例

□赵晨迪，刘凡明

（1.湖南省第三测绘院国土规划分院 湖南 长沙 410114；2.慈利县自然资源局 湖南 张家界 427200）

党和政府始终关心贫困地区人民，“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是中国共产党的庄严承诺”。慈利县是湖南省级重点贫困县，也是武陵山集中连片扶贫开发重点县，现在虽然有些扶贫政策取得了较好的成果，但仍然暴露了一些不容忽视的问题。以慈利县为例，将增减挂钩与已有的易地搬迁扶贫政策紧密联系起来，解决易地搬迁实施过程中存在的问题，推动农村贫困治理工作改进。

1 慈利县增减挂钩政策支持易地搬迁扶贫工作模式

1.1 增减挂钩政策涉及易地搬迁扶贫实施情况

截至2019 年末，慈利县共组织实施了13 期增减挂钩项目，有11 个增减挂钩项目已获得湖南省级验收确认，获得增减挂钩指标673.4 hm2。其中，涉及易地扶贫搬迁复垦的有9 个项目，分别为2017 年度项目（易地搬迁户62 户）、2018 年度第一期项目（易地搬迁户19 户）、2018 年度第二期项目（易地搬迁户74 户）、2018 年度第三期项目（易地搬迁户67 户）、2019 年度第一期项目（易地搬迁户48 户）、2019 年度第二期项目（易地搬迁户52 户）、2019 年度第三期项目（易地搬迁户43 户）、2019 年度第四期项目（易地搬迁户35 户）和2019 年度第五期项目（易地搬迁户41 户）。

综合以上统计，纳入增减挂钩项目范围内已完成土地复垦的易地搬迁户共441 户，获得增减挂钩节余指标约13.3 hm2。

1.2 增减挂钩节余指标交易情况

慈利县2017 年至今，交易节余指标215.199 5 hm2，获得交易价款48 260.768 5 万元，已全部入账。其中，2018 年交易78.048 7 hm2，获得交易价款21 392.545 万元；2019 年交易面积137.150 8 hm2，共获得交易价款26 868.223 5 万元。

1.3 增减挂钩取得的成效

1.3.1 优化国土空间布局，促进节约集约用地

通过实施深化增减挂钩，慈利县至今共腾退建设用地673.33 hm2，腾退农村居民点190.162 3 hm2，集中安置90 户。带来了以下变化。

首先，农村居住环境得到明显改变，充分利用土地增减挂钩政策，使分散的农村居民点从自然形态向统一规划形态转变，并配套了路、水、电、垃圾污水处理等基础设施，完善了养老院、卫生室、便民超市等公共服务设施。

其次，土地节约集约利用水平提高，增减挂钩政策通过减少农村建设用地，“结余”出建设用地指标，在整合土地资源的同时增加耕地。

1.3.2 服务乡村振兴

首先，产业兴旺。通过增减挂钩政策，使周转指标收益1 053.182 2 万元用于支持农村集体发展生产，不仅增加了农村居民的经济收入，而且促进了农村其他产业发展。

其次，生态宜居。周转指标收益用于项目区农村和基础设施建设439.647 万元；项目资金用于项目区农村基础设施建设879.294 万元；周转指标收益用于改善农民生活条件855.94 万元，拆除旧房面积25.132 9 hm2。

再次，生活富裕。周转指标使村集体收益达到1 053.182 2 万元，惠及224 个村集体7 098 人；给予及计划给予拆迁户安置奖补费用855.94 万元，涉及2 401 户，其中贫困人数546 人；农户参与项目实施获得劳动报酬1 318.941 万元。

1.3.3 筹集资金支持脱贫攻坚

据统计，2017 年以来确认的增减挂钩节余指标交易所产生的收益，用于及计划用于支持脱贫攻坚的资金达18 811.808 5 万元。

2 增减挂钩政策在异地搬迁扶贫工作中存在的问题

2.1 指标异地交易难度较大

根据助力脱贫攻坚的相应政策，慈利县增减挂钩节余指标可在湖南省进行异地交易，但由于全省享受此项政策的贫困区县多达51 个且这些贫困区县均已加大力度开展增减挂钩，全省节余指标约有1.06 万hm2，加上近年来湖南省各地用地需求普遍下降，导致慈利县增减挂钩节余指标异地交易难度更大，目前还节余约466.6 hm2增减挂钩指标未实现交易。

2.2 项目后期管护困难较多

增减挂钩项目建设完成后，项目整体移交给乡镇政府及相关村组，但由于拆旧地块多而分散，群众耕种意愿不强，后期管护难度加大，因后期耕种落实乏力，拆旧地块经常有抛荒撂荒现象发生。再加上后期管护资金缺乏，少数地块出现灾毁等现象后无法及时修复，抛荒撂荒成为必然[1]。

2.3 农民意愿经常发生变化

增减挂钩项目经常涉及多个地块和农户，建新拆旧地块在实施过程中存在许多不可预见的因素，导致农民意愿不断发生改变。确定调出或调入拆旧地块的在线报备程序烦琐，影响进度安排[2]。

2.4 搬迁农民收入来源不稳定

按照规定，增减挂钩土地增值收益需要及时返用于民，但操作方式上还有很多规定有待完善。农民离开原有房屋之后，房前屋后可以创收和解决日常粮食蔬菜的耕地难以利用，无形中增加了搬迁后的生活开支，同时可以创收的那部分收入随之流失，给社会稳定带来很大隐患。

2.5 关于复垦为其他农用地的宅基地补助标准不明确

《慈利县城乡建设用地增减挂钩项目奖励激励及补助方案》仅明确了能复垦为耕地地块的补助原则与标准，对复垦为其他农用地块的补助原则与标准未提及。根据近期的选址情况和当前的增减挂钩后备资源情况可知，当前后备资源很大一部分只能复垦为其他农用地，且对建筑物有拆除任务。如不对这部分地块进行补助，则这部分资源只能放弃，这将对全县的增减挂钩后备资源造成浪费[3]。

2.6 易地搬迁地块大部分不符合增减挂钩项目选址条件

因易地搬迁地块普遍生产生活条件较为恶劣，地处偏远，单门独户，道路不畅，根据当前的增减挂钩项目选址条件，易地搬迁地块主要因为不是建设用地属性和地块面积不足400 m2而无法纳入增减挂钩项目范围，导致这部分群众不能享受到增减挂钩政策的拆旧补助等政策红利。

3 发展建议

3.1 实行增减挂钩必须坚持生态文明建设

增减挂钩是国家推出的支持社会主义新农村建设、促进城乡统筹发展、破解“城市建设缺地，乡村脱贫缺钱”困境的一项重要管理措施，通过这一措施，能更好地促进区域协调、绿色、可持续发展，为生态文明建设服务[4]。

3.2 合理规划，摸清事实，加大监控力度

增减挂钩项目必须要规划合理、有序实施，在土地利用总体规划中要将增减挂钩纳入其中。要实地调研，实事求是地明确当地农村建设用地的情况和建设用地复垦潜力，优化增减挂钩空间布局和用地结构，保证增减挂钩项目长期有效实行。

在落实监管方面，一是省级自然资源主管部门负责对拆旧复垦安置项目、建新项目及备案信息真实性和准确性负责；二是要尊重和采纳农民对自己这片土地的意见和要求，保护原有历史风貌和当地环境，实现因地制宜的实施，让农民参与监督实施；三是帮扶省份要合理配置资源，尽量不占或少占优质耕地；四是加强国家土地督察和各级自然资源主管部门的执法监察，加大日常动态巡查力度，及时发现并督促纠正查处弄虚作假等违法违规行为[5]。

3.3 顺应民意，争取权益

土地是农民的“命根子”，是保障农民生活的基础，也是农民的主要经济来源。实施增减挂钩工作要顺应民心，为农民争取最大的权益，更要得到农民的允许，取得农民的同意。

3.4 让异地扶贫搬迁群众共享成果

在农村集体土地所有权确权的基础上，淡化政府机关及其相关职能部门在增减挂钩工作中的作用，积极引导由人民群众特别是贫困群众主导的增减挂钩新模式。

同时，完善增减挂钩节余指标的价格机制，寻求合理规范的收益分配，让异地扶贫搬迁群众共享城镇化的发展成果。

3.5 出台异地扶贫搬迁配套土地政策

按照中央对易地搬迁工作的要求，对扶贫搬迁户的建设用地指标进行优先考虑。对盘活建设用地存量和调动农民积极性的农村宅基地的管理政策进行深入研究。

3.6 开展增减挂钩易地扶贫的理论研究

建议自然资源部要打破区域界限，进行省级贫困县增减挂钩节余指标在全国范围内交易流转的研究，及时实行指标统筹，出台跨省域调剂的相关政策，发挥易地扶贫搬迁政策的最大边际效益，助力脱贫攻坚，实现乡村振兴。