新时代发展背景下城乡接合部融合发展问题探究

2021-12-14孟照光

山西农经 2021年20期

□孟照光

（新疆警察学院政治部新疆乌鲁木齐 830013）

法国著名经济学家弗朗索瓦·佩鲁的经济增长扩散阶段理论认为，经济增长并非同时出现在所有地区，而是按照不同强度，首先出现在大城市或中心区域，然后再由大城市或中心区域向周边区域扩散。由于大城市或中心区域不是孤立地居于“沙漠中的绿洲”，往往与乡村地区相毗连，因而生产要素的扩散，首先会向与之相邻的广大农村地区扩散。于是，就产生了一种新的经济地理单元——城乡接合部。城乡接合部并非纯粹的城市区域，又有别于单一的农村区域，而是兼顾城市繁华风景而又具有乡村特点的区域。

1 新时代城乡接合部产生的原因

受我国城乡二元结构的影响，随着城市化发展，城市的功能区域不断向郊区农村延伸，以及农村地区逐步实现工业化、城镇化，这两方面是我国城乡接合部产生的源头，具体表现在以下3 个方面[1]。

1.1 城市功能区域向郊区农村地区延伸

在我国以往的城市规划中，规划设计通常采用圈层式模式。随着城市经济高速发展，土地价格不断上涨，导致许多城市将制造业、大型房地产开发项目、厂房、工业、集散中心以及占地面积较大的高等教育机构逐渐向郊区迁移，在带动郊区经济发展的同时，直接推动了城乡接合部的发展。

1.2 农村地区工业化和城镇化

城乡接合部的产生不仅依靠城市扩张，农村地区工业化和城镇化进程的加速也是其产生的重要原因，尤其是在我国东部经济发达地区，这些地区的城市郊区农村、乡镇企业蓬勃发展，直接推动了农村城镇化的进程，使农村地区实现产业转型，农村地区第二、第三产业发展直接推动了城乡接合部的产生。

1.3 城乡二元社会经济体制

我国特殊的城乡二元社会经济体制为城乡接合部形成提供了经济基础。由于现实情况，大量在大中型城市寻求就业机会的流动人口并不能快速成为真正意义上的城市市民，为了在城市中谋求发展，在强大的现实需求和严格的制度约束夹缝之中，城乡接合部为这部分流动人口提供了相对低廉的生活、居住成本，为他们在城市发展提供了便利条件，同时为城乡接合部原住居民增加收入创造了有利条件。

2 新时期城乡接合部的特点

城乡接合部介于城市与农村之间，其与城市、农村社区均存在差异，是兼具城乡二元属性的特殊社区，因此，现阶段城乡接合部具有社区成员差异化明显、社区管理困难、公共需求多元化等特点[2]。

2.1 社区成员差异化明显

现阶段，我国城乡接合部的社区居民主要分为以下3 种，即城乡接合部的原住农民、搬迁或向往郊区生活的城市居民以及外来流动人口。受生活习惯、行为观念、户籍制度、社会保障制度等方面因素的影响，造成城乡接合部社区居民中阶层分化现象异常明显，而这3 种城乡接合部社区的阶层分化互相叠加，就会造成更为明显的社区成员差异化。

2.2 社区管理困难

尽管我国城乡接合部地区的基层管理组织十分健全，但由于城乡接合部社区居民成分复杂，社区管理者只熟悉原住居民，对城市搬迁居民和流动人口的熟悉程度不够，这就造成在进行社区管理时，只能对原住居民进行有效管理，对其他居民尤其是大量流动人口缺乏必要的联系方式，增加了社区管理的难度。

2.3 多元化的公共需求

由于城乡接合部的社区居民结构复杂，因此造成多元化的公共需求。原住居民的需求主要体现在谋求更高的福利水平和经济收入，流动人口或外地购房者的需求主要体现在子女教育、医疗等公共服务方面，搬迁的城市居民需求主要体现在养老、医疗、公共卫生等服务方面。

3 新时期城乡接合部存在的主要问题

3.1 城乡治理存在二元交叉管理

原有农村集体土地经过大规模开发后，造成社区居民结构复杂，在社区管理过程中，形成街道办事处与乡镇基层政府交叉管理的模式，尤其是在工商、税务、城管、社会治安管理等方面形成重复治理，不仅浪费了公共资源，社区治理效率也不能得到有效提高。当前单一的农村、城镇、城市街道办事处管理体制已经不能满足城乡接合部社区治理的需要。由于我国城镇化的进程不断加速，为满足社区治理的需要，部分城市在其郊区的乡镇成立街道办事处，并在社区治理中投入大量公共资源，这会降低乡镇政府部门在城乡接合部治理中的工作积极性。

同时，在城镇化进程中，通常采用“成熟一批、划转一批”的模式[3]，导致一些已经发展成熟的居民委员会以就近的方式划归街道办事处管理，该地区的土地所有权又归属于乡镇，这就直接造成在城乡接合部的社区管理中存在乡镇、街道办事处交叉管理的问题。

3.2 居民缺乏社会治理参与度

城乡接合部社区成员结构复杂，在人员素质、责权意识方面存在明显的差异。在城乡接合部的社会治理中，提升社区居民参与社会治理的热情十分必要，尤其要充分发挥党员干部的模范带头作用。然而，在一部分地区城乡接合部的社会治理中，由于基层党组织建设不健全，缺乏高素质的党员干部，工作涣散缺乏效率，使社会治理工作十分被动。

在城乡接合部的社区治理中，社区居民参与社区治理的基础是具有畅通的参与渠道和完善的民主制度。根据对某城市的相关调查，在城乡接合部民主生态环境建设方面，有24.9%的受访者认为欠缺民主的生态环境，降低了社区居民参与社会治理的热情[4]。同时，居民参与社区治理的渠道也不完善，缺乏网络、新媒体技术的应用。

3.3 社会治安问题

随着我国社会经济的高速发展，人均居民收入不断提高，社会整体逐步进入小康社会，但是还存在社会收入差距大、贫富差距大等严峻问题。根据国家统计局统计数据可知，2012—2016 年，我国社会基尼系数一直保持在0.4 以上，虽然呈逐渐降低趋势，但依然超过警戒线。而在我国城乡接合部地区，受拆迁等社会资金流动的影响，导致更为严峻的收入差距大等问题，在这种贫富差距影响下，大量流动人口容易滋生不满情绪，无形中增加了社会治安问题发生的隐患。由于城乡接合部存在大量流动人口，因素质较差、缺乏法律意识，使这部分人成为社会不稳定因素之一，增加了管理流动人口的难度。

此外，基层政府在城乡接合部社会治理中缺乏足够的警力、治安人员以及资金投入，导致面对突发社会治安事件时不能及时应对，无法妥善处置。

4 解决新时期城乡接合部社会问题的主要措施

4.1 完善相关法律法规

城乡接合部面对的各种社会问题，均受我国特殊城乡二元结构的影响，导致在城市化进程中产生各种社会、经济矛盾。要想彻底解决这些社会问题，国家应制定相应的法律法规，加强国家的宏观调控。在我国广大城乡接合部地区，存在流动人口、土地、农民身份转换、征地补偿、环境卫生、教育、医疗等一系列问题，为构建和谐、稳定的城乡接合部，处理这些问题时，要充分发挥政府的宏观调控职能，完善相关法律法规、惠民政策，做到有法可依。行政执法部门应在法律规定的基础上开展相关工作，推动城乡一体化建设，实现和谐、协调发展。

4.2 创新社会管理体制

现阶段，城乡接合部一直存在城市与农村二元管理体制的问题。为进一步完善城乡接合部的社会管理体制，促进我国城乡一体化战略的实现，应对现有的二元治理体制进行改革，在社会管理体制方面进行创新。社会管理体制的创新，应采取城市管理与属地管理相结合的原则，施行“两级政府、三级管理、四级网络”的管理体制，充分协调各职能部门的关系，成立居民委员会，建立具有现代特色的社区管理模式[5]。在此基础上，实行街道、乡镇统一规划、联动，从整体上切实推动城乡接合部的一体化建设。

在政府层面，应改变现有的管理方式，有效整合行政资源、降低行政成本，进一步提高管理效率和服务水平。各职能部门应明确自身职责，相互协调，在社区治理时加强配合。同时，应积极推进政务、财务公开制度建设，使政府工作增加透明度，并充分利用网络、新媒体技术，通过微博、微信群等方式将社会管理推向更加民主、便民、透明、法制的方向，建立更加科学化、人性化、现代化的社会管理体制[6]。

4.3 加强公众的社会治理参与度

在现阶段城乡接合部的社会治理中，普遍存在政府主导的管理方式，亟须转变这种管理理念，打破政府与居民之间管理与被管理的关系。在现代社会治理理念中，强调多主体治理模式，实现政府、社会组织、公众共同参与的公共事务管理。因此，城乡接合部的各级行政管理部门应构建公开、公正、民主的社会治理的生态环境，使公众提高社会治理的参与度，成为社会管理体系中的一员[7]。

一方面，政府管理部门应鼓励和倡导公众成立各种符合法律规定的社会组织，通过规范、有序的社会组织投身到社会治理中。同时，提高公众社会治理的意识和思想觉悟，提高公众的“主人翁”意识。

另一方面，要充分发挥基层党组织的作用，加强教育、宣传、引导力度，让公众深刻体会到参与社会治理不仅是公众的权利也是义务，提高维护自身权益的意识，吸引更多公众参与到社会治理中。

4.4 进一步完善社会治安防控体系

为了实现城乡接合部的稳步发展、长治久安，需要进一步完善社会治安防控体系，基层党组织要与政府相关职能部门密切配合，采用条块结合的综合治理手段。城乡接合部处于城市与农村的交界地带，人口结构复杂，存在大量流动人口，社会治安问题多，应充分发挥各职能部门的职责、协调配合。在属地管理的前提下，建立县（区）、乡镇（街道）、村（社区）相结合的协调体系，尝试成立城乡接合部协调管理委员会，使政府各职能部门的协调更加完善，使城市综合管理与行政执法进一步统一。我国目前施行居住证制度，但在城乡接合部流动人口管理中该制度没有得到充分发挥，对此，应充分发挥“以房管人”的作用，对城乡接合部的出租房加强管理，施行定期检查，健全登记制度，实现对流动人口的有效管理。